（金融学专业论文）从开展国库现金管理看我国短期国债市场的建立.pdf

内容摘要 本文的选题源于中国人民银行与中国金融研究中心合作课题国 库现金管理与国债市场操作。在完成课题的过程中，我对国库现金 管理产生了浓厚的兴趣，由此萌发了写作本文的动机。 所谓国库现金管理，就是政府部门开展的现金管理。国库现金管 理并不是与生俱来的，而是市场经济发展到一定阶段的必然产物。2 0 世纪7 0 年代以前，即便在最发达的国家美国，在预算执行过程中， 也没有人关注现金管理问题。国库现金管理职能是在2 0 世纪7 0 年代 西方国家出现严重财政压力的背景下开始受到重视的，并逐渐被视为 政府财务管理的一个关键因素。二十多年来，发达国家在国库管理中 凝聚了先进理念、技术与市场等多方面要秉，以政府和市场之间的合 理分工为基点，借助国内外金融市场，并充分利用先进的信息技术， 在公共财政管理框架内展开国库现金管理的日常操作，构成了财政管 理现代化的重要标志。 在我国，随着财政体制改革的不断深入，对于国库现金管理的需 要也日益紧迫。目前我国国库的经常性沉淀资金余额高达上千亿元， 如何运用这笔资金进行国库现金管理，使其保值增值，已经成为一个 刻不容缓的问题。同时，随着近几十年经济的发展和市场经济体制改 革的深入，货币市场得到一定程度的：发展，国库集中支付制度和政府 采购政策也相继出台，客观上具备了开展国库现金管理的一些条件。 财政国库管理制度的建立和国库存款计息制度的实施，可以说是我国 开展国库现金管理的前奏。 国库现金管理作为一个全新的研究课题，国内相关的研究才刚刚 开始起步，相关的研究资料较少。国内现有的研究大多局限于对西方 国家国库现金管理情况的大致介绍，仅仅停留在比较粗浅的层次，并 没有作深入研究。同时，由于有关国库现金管理的内容很多，涉及到 很多方面，限于文章的篇幅，也出于深入研究的考虑，本文仅从短期 国债在国库现金管理中的重要作用这个角度，以“从开展国库现金管 理看我国短期国债市场的建立”作为论文的题目。 全文共分为四章： 第一章是国库现金管理的理论基础，分别介绍了国库现金管理的 概念、目标、内容、意义以及应注意的两个问题等，以便对国库现金 管理有一个总体的认识。 第一章首先介绍了国库现金管理的概念。所谓国库现金管理，是 指在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额最小 化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动的总称。接着指出国 库现金管理的首要目标在于通过国库现金管理运作，实现闲置资金余 额最小化与弥合资金缺口，最大可能地提高国库现金的使用效率，为 公共利益最大化服务；其次才是在保证库底资金安全性的前提下实现 库底资金增值最大化。然后介绍了国库现金管理的内容，主要包括分 析预测现金流、加强现金流管理、国库现金余额的投资和缺口的弥补 以及与货币政策协调一致等四方面内容。最后介绍了国库现金管理的 意义以及国库现金管理应注意的两个问题。 第二章是国库现金管理的国际借鉴，分别从国库现金管理的机构 设置、国库现金管理的目标、国库单一账户的设置和国库现金管理的 主要做法四个方面，介绍了美、英两国开展国库现金管理的具体情况。 美国国库现金管理的主要做法如下：第一，每周根据现金流预测 情况定期发行短期国债。发行短期国债：是美国财政部确保每天能有足 够现金余额的重要手段。第二，每天对商业银行账户进行操作。目前 美国财政部在央行账户的日终现金余额基本保持在5 0 亿美元左右， 其余大量现金则存入9 9 3 家商业银行的税收与贷款账户( t a xa n d l o a na c c o u n t s ) 。根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额 可能低于5 0 亿美元时，财政部即在当天或次日上午1 l 点以前，从税 收与贷款账户调入现金补足；当央行账户日终现金余额可能高于5 0 亿美元时，财政部即将多余现金转入税收与贷款账户赚取利息收入。 英国国库现金管理的主要做法如下：第一，实施短期国债计划。 与美国国库现金管理操作相同，英国财政部也要每周定期地进行短期 国债的拍卖。第二，每天进入货币市场进行操作。目前英国国库单一 账户日终现金余额一般保持在2 亿英镑左右。根据每天国库收支预 测，若央行账户日终余额可能低于2 亿英镑时，英国债务管理局会卖 出或回购所持有的金融工具，筹集国库所需现金；若央行账户日终现 金余额可能高于2 亿英镑时，英国债务管理局会买入或回售优质金融 工具，赚取利息收入。 第三章是开展国库现金管理必须具备的两个前提条件。本文认 为，尽管主要发达国家国库现金管理的模式有所不同，但是总的来看， 各国开展国库现金管理活动必须具备两个前提条件：一是国库单一账 户体系的建立；二是短期国债的定期发行。 第一节主要介绍国库单一账户的建立。这一节首先介绍了国库单 一账户的一般构成。接着重点分析了国库单一账户对于开展国库现金 管理的必要性。本文指出，现金余额的集中化是开展国库现金管理活 动的前提条件，而国库单一账户体系的根本目的在于实现财政收支和 现金余额的集中化管理。然后分析了我国现行的国库管理制度，指出 其缺陷在于政府整体的现金余额被分散在为数众多的支出机构在商 业银行开设的大量账户中，导致现金管理这一最重要的国库功能几乎 完全落空。最后介绍了一些我国国库管理制度的改革情况。 第二节主要介绍短期国债的定期发行。首先对国债市场的功能作 了一简单的介绍。接着论述了短期国债的发行对于国库现金管理的必 要性。无论是国库现金直接进入货币市场还是存入商业银行账户，安 全高效的国库现金管理都必须短期国债的定期发行作为必要的前提 条件。然后介绍了我国短期国债市场的现状。相对于中长期国债，我 国短期国债的发行量非常少。最后分析了我国短期国债市场发展缓慢 三点原因：第，在现行的国债发行额度管理体制下，财政部缺乏发 行短期国债的积极性；第二，较高的准备金存款利率水平抬高了短期 国债的发行成本；第三，较低的中长期国债筹资成本使得短期国债受 到冷落。 第四章是大力发展我国的短期国债市场。我国短期国债的发行还 存在着不少障碍，本文重点从以下两方面进行论述：一是国债余额管 理制的实行和预算法的修改；二是短期国债的发行需要财政部与 央行的协调配合。 第一节论述国债余额管理制的实行和预算法的修改。首先分 析了我国传统的国债发行额度管理制并指出了其缺陷。文章指出，国 债额度管理制不仅限制了财政部发行短期国债的积极性，而且难以及 时准确反映国债规模的变化，增加了国债发行的刚性。接着分析了国 债余额管理制的优点，并分别介绍了国债余额管理制的两种形式 国债限额管理和预算差额管理。最后对我国推行国债余额管理制作了 一些构想，认为从我国实际情况出发，我国目前采用预算差额管理是 推行国债余额管理制较为理想的方式。为了顺利推行国债余额管理 制，还必须要对预算法进行修改。 第二节是短期国债的发行需要财政部与央行的协调配合。首先分 析了财政部和央行的协调配合对于短期国债发行的重要意义。短期国 债在货币政策和财政政策的实施中扮演着相当重要的角色。财政政策 和货币政策的紧密配合将对短期国债实现定期滚动发行起着至关重 要的作用。接着重点分析了财政部与央行协调配合的一个重要方面， 财政部在发行短期国债时，还应与中央银行发行的央行票据在数量、 期限结构和利率水平方面进行协调。本文进一步指出，由于央行票据 只是一种暂时性的公开市场操作工具，它最终将被短期国债所取代， 提出建立从央行票据发行到短期国债发行的过渡机制。 本文力图在以下几方面有所创新： 1 、本文通过查阅大量的英文文献，对西方发达国家国库现金管 理的两种主要模式美国模式和英国模式进行了深入研究。为获取 最新的第一手研究资料，本文部分翻译了美国财务管理局( f m s ) 的 参考手册( c a s hm a n a g e m e n tm a d ee a s y ，a p r i l2 0 0 2 ) ，英国债务 管理局( d m o ) 的参考手册( e x c h e q u e rc a s hm a n a g e m e n t ：ad m o h a n d b o o k ，2 0 0 2 ) 以及世界银行专家的相关研究文献，充实了我国 国库现金管理的研究资料。 2 、本文不仅仅局限于对西方发达国家主要现金管理模式的研究， 而是通过对西方发达国家国库现金管理模式的研究，迸一步总结出我 国开展国库现金管理必须具备的两个前提条件：一是国库单一账户体 系的建立；二是短期国债的定期发行。这一结论对于我国今后开展国 库现金管理具有一定的理论意义。 3 、从选题角度来说，与国内现有的文献不同，本文并没有研究 单一的国库现金管理，而是从短期国债对于国库现金管理的必要性这 个角度进行研究。从我国实际情况来看，目前我国正在进行国库单一 账户体系的改革，并取得了一定的成效，具备了开展国库现金管理的 一个前提条件，而短期国债市场的发展相对还很缓慢。因此，本文的 选题具有一定的实际意义。 由于国库现金管理的研究在国内才刚刚起步，相关的资料比较缺 乏，再加上本人理论水平和实践经验有限，许多问题在深度和广度上 都有欠缺，有待进一步的研究，错漏在所难免，恳请各位老师指正。 关键词：国库现金管理、短期国债、国库单一账户 a b s t r a c t t h i st h e s i sc o m e sf r o ma 】e s e a r c h t o p i c “g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t a n dt - b i l l so p e r a t i o n ”，w h i c hi sc o o p e r a t e d b y t h ep e o p t e s b a n ko fc h i n aa n dc h i n e s ef i n a n c er e s e a r c hi n s t i t u t eo fs 、v u f e i nt h e p r o c e s s o f c o m p l e t i n g t h e t o p i c i b r i n g a b o u t s t r o n g i n t e r e s to n g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t t h i s i sw h yt h i st h e s i si sw r i t t e n t h es o c a l l e d “g o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n t ”i s t h ec a s h m a n a g e m e n tc a r r i e do u tb yt h eg o v e m m e n t a st h ei n e v i t a b l er e s u l to f m a r k e t e c o n o m yd e v e l o p m e n t ，i ti sn o tg i f t e d b e f o r e1 9 7 0 s ，n oo n ep a i d a t t e n t i o nt oc a s hm a n a g e m e n t ，e v e ui na m e r i c a i n1 9 7 0 s ，g o v e r n m e n t b e g a nt oa t t a c hi m p o r t a n c et oc a s hm a n a g e m e n tb e c a u s eo fi n c r e a s i n g l y w e a kf i s c a lp r e s s u r e i nt h el a s t2 0 y e a r sd e v e l o p e dc o u n t r i e sc o n g r e g a t e d v a r i o u sm a i nf a c t o r ss u c ha sa d v a n c e d p r i n c i p l e ，t e c h n i q u ea n d m a r k e te t c i ng o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t ，m a k i n gu s eo f d o m e s t i c ， i n t e r n a t i o n a l f i n a n c i a l m a r k e t ，a n d t h ei n f o r m a t i o n t e c h n i q u e ，l a u n c h i n g r o u t i n e o p e r a t i o n o fg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t a l lo ft h i sc o n s t i t u t e sa l l i m p o r t a n ts y m b o l o f p u b l i c f i n a n c em a n a g e m e n tm o d e r n i z a t i o n i no u rc o u n t r yt h ed e m a n df o rg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n ti sa l s o i m m i n e n t t h ec a s hb a l a n c ei nt h et r e a s u r ya d d su pt o ，h o wt om a k eu s e o ft h i sf u n di sb e c o m i n ga nu r g e n tp r o b l e m t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nt h i st h e s i s ： c h a p t e r ii s “t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t ”i tt a l k s a b o u t c o n c e p c ，t a r g e t ，c o n t e n t s ，s i g n i f i c a n c e o f g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t i no r d e rt oh a v eat o t a lu n d e r s t a n d i n go fi t i n d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n tr e f e r st ot h e m e a s u r e s6 f i s s u i n gt b i l l sa tr e g u l a r i n t e r v a l sb yt h e m i n i s t r yo f f i n a n c e a n do p e r a t i n gt h et r e a s u r yc a s hd a i l y , r e a l i z i n gt h eg o a lo fs m o o t h i n gt h e f l u c t u a t i o no f c i r c u l a t i n g v o l u m eo f t r e a s u r y c a s ha n d i m p r o v i n g e f f i c i e n c y c h a p t e r i ii s “t h ei n t e r n a t i o n a l g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t p r a c t i c e s ”i te l a b o r a t e sg o v e r n m e n t c a s hm a n a g e m e n t p r a c t i c e s o f u s a a n du k ，t h e p r a c t i c e s i n c l u d ef o u r a s p e c t s ：t i l e f r a m e w o r ko f g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t ，t h et a r g e t o f g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t ，t h es e t t i n go ft r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t a n dt h eo p e r a t i o no f g o v e r n m e n t c a s hm a n a g e m e n t u s a m o d e ：f i r s t l y , i s s u i n gt - b i l l se v e r yw e e ka c c o r d i n gt o t h e f o r e c a s to f t r e a s u r yc a s h s e c o n d l y , o p e n i n gd e p o s i t a c c o u n t si n c o m m e r c i a lb a n k s a tp r e s e n t ，t h ed a y e n dc a s hb a l a n c eo fu s ak e e p s a ta b o u tu s $ 5b i l l i o ni nt h ec e n t r a lb a n k w h i l et h er e m a i n i n gl a r g e a m o u n to fc a s hi s d e p o s i t e d i nt h e “t a xa n dl o a na c c o u n t s ”o ft h e c o m m e r c i a lb a n k s w h e nt h ed a y e n db a l a n c eo ft h ea c c o u n tf a l l ss h o r t ， t h eu s am i n i s t r yo ff i n a n c ew i l lt r a n s f e rt h ed e f i c i tc a s hf r o mt h e t a x a n dl o a na c c o u n t s ” w h e nt h eb a l a n c es h o w s s u r p l u s ，t h e u s a m i n i s t r yo ff i n a n c ew i l lt r a n s f e rt h es u r p l u sc a s ht ot h e “t a xa n dl o a n a c c o u n t s ”t o g a i ni n t e r e s ti n c o m e u k m o d e ：f i r s t l y , i s s u i n gt b i l l se v 7 e r yw e e k s e c o n d l y , e n t e r i n gt h e m o n e ym a r k e tt o h a v ed a i l y o p e r a t i o n t h e u km i n i s t r yo ff i n a n c e o p e n sd e p o s i ta c c o u n to n l yi nb a n ko fe n g l a n da n dk e e p st h ed a y e n d c a s hb a l a n c ea tt h el e v e lo fa b o u t0 2b i l l i o np o u n d s w h e nt h ed a y e n d b a l a n c eo ft h ea c c o u n tf a l l s s h o r t ，t h eu kd e b tm a n a g e m e n to f f i c e ( d m o ) w i l ls e l l o u to rr e p oi t sf i n a n c i a lt o o l st of i n a n c ec a s hf o rt h e t r e a s u r y w h e nt h eb a l a n c es h o w ss u r p l u s ，t h eu kd m o w i l lb u yi no r r e v e r s e r e p oh i g h q u a l i t yf i n a n c i a lt o o l s t og a i ni n t e r e s ti n c o m e c h a p t e ri i ii s “t w op r e c o n d i t i o n so fc a r r y i n go u tg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n t ”a l t h o u g h t h e r ea r ed i f f e r e n tg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t m o d e si nd i f f e r e n t d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e a c hc o u n t r y m u s th a v et w o p r e c o n d i t i o n s ：t h ef o u n d a t i o no ft r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m a n dt h e r e g u l a ri s s u a n c eo f t b i l l s 2 t h ef i r s ts u b s e c t i o nt a l k sa b o u tt h ef o u n d a t i o no ft r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e m t h et h e s i sd i s c u s s e st h eg e n e r a ls t r u c t u r eo ft r e a s u r y s i n g l ea c c o u n ts y s t e mf i r s t l ya n dt h e nm a k e sa n a l y s i so nh o wi m p o r t a n t i ti sf o rg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t n e x t ，t h ea u t h o ra n a l y s e sc u r r e n t t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mi n c h i n aa n d p o i n t s o u tt h a ti t s b i g g e s t d i s a d v a n t a g ei s t h ed e c e n t f a l i z a t i o no t ! t r e a s u r yc a s h a tl a s t t h et h e s i s d i s c u s s e ss o m e t h i n ga b o u t t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m r e f o r mi nc h i n a t h es e c o n ds u b s e c t i o nt a l k sa b o u tt h er e g u l a ri s s u a n c eo ft b i l l s f i r s t l y , t h et h e s i sg i v e sas u m m a r ya b o u tt h ef u n c t i o no ft - b i l lm a r k e t t h e n ，t h e a u t h o rd i s c u s s e s w h yi t i s n e c e s s a r y f o r g o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n tt or e g u l a r l yi s s u et - b i l l s n om a t t e rw h e t h e rt h et r e a s u r y c a s he n t e r st h em o n e ym a r k e t d i r e c t l yo ri sd e p o s i t e di n t ot h ea c c o u n t so f c o m m e r c i a lb a n k s ，as a f ea n de f f i c i e n t g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t s h o u l db eb a s e do nt h er e g u l a ri s s u a n c eo ft b i l l s a tl a s t ，t h ea u t h o r a n a l y s e st h ee x i s t i n gs i t u a t i o no fc h i n e s e t b i l lm a r k e t c h a p t e ri vi s “t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s et - b i l lm a r k e t ”t h e r e a r em a n yo b s t a c l e si nc h i n e s et - b i l lm a r k e t t h ea u t h o rs p e c i a l i z e st w o o b s t a c l e s o n ei st h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eb o n db a l a n c ec o n t r o la n dt h e a m e n d m e n tt ot h eb u d g e tl a w , t h eo t h e ri st h a tt h ei s s u a n c eo ft h et b i l l n e e dt h ec o o p e r a t i o no f m i n i s t r yo f f i n a n c ea n dc e n t r a lb a n k t h ef i r s ts u b s e c t i o nt a l k sa b o u tt h e i m p l e m e n t a t i o n o ft h eb o n d b a l a n c ec o n t r o la n dt h ea m e n d m e n tt ot h e b u d g e t l a w 。t h ea u t h o r a n a l y s e st h ed i s a d v a n t a g e so fe x i s t i n ga n n u a lb o n d i s s u ev o l u m ec o n t r 0 1 t h ea u t h o rt h i n k st h ec o n t r o lo b j e c ts h o u l db ec h a n g e dt oa n n u a lb u d g e t m a r g i n o rd e b tb a l a n c ei n s t e a do fa n n u a li s s u ev o l u m e b e c a u s et h e a m o u n to fn e w l yb o r r o w e da n df o r m e rr e t u r n e di n c l u d e di na n n u a li s s u e v o l u m ei sn e i t h e rd e t e r m i n e db yt h ea n n u a lb u d g e tm a r g i n ，n o rw o u l d i n f l u e n c et h ed e b tb u d g e tb a l a n c ei n c r e a s e t h ea u t h o rd i dt h e f o l l o w i n g t h r e ei n n o v a t i o n si nt h et h e s i s ： 1 t h et h e s i sd i dat h o r o u g hr e s e a r c ho ft w o l e a d i n gg o v e r n m e n t c a s h 3 m a n a g e m e n tm o d e so fu s a a n du k i n o r d e rt o a c q u i r et h el a t e s t m a t e r i a l s ，t h ea u t h o rt r a n s l a t e dal o to fi m p o r t a n ti n f o r m a t i o n ，i n c l u d i n ga g u i d e b o o k o fu s af i n a n c i a l m a n a g e m e n ts e r v i c e ( f m s ，c a s h m a n a g e m e n t m a d e e a s y , a p r i l2 0 0 2 ) ，a h a n d b o o ko fu kd e b t m a n a g e m e n to f f i c e ( d m o ，e x c h e q u e rc a s hm a n a g e m e n t ：ad m o h a n d b o o k ，2 0 0 2 ) e t c t h et r a n s l a t i o ne n r i c h e st h ed o m e s t i cr e s e a r c h i n f o r m a t i o na b o u tg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n t 2 f r o mt h er e v i e wo fi n t e r n a t i o n a lg o v e m m e n tc a s hm a n a g e m e n t p r a c t i c e s ，t h e t h e s i sc o n c l u d e st w o p r e c o n d i t i o n s o f c a r r y i n g o u t g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t i nc h i na ：t h ef o u n d a t i o no f t r e a s u r y s i n g l e a c c o u n t s y s t e m a n dt h e r e g u l a r i s s u a n c eo ft - b i l l s t h i s c o n c l u s i o nh a sat h e o r e t i c a lm e a n i n gf o rg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t p r a c t i c ei nc h i n a 3 t h ea u t h o rc h o o s e sa na n g l eo fv i e wi e t h e n e c e s s i t yo ft - b i l l i s s u a n c ef o r g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n tt os t u d yg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n t c h i n ai s u n d e rt h er e f o r mo ft r e a s u r y s i n g l ea c c o u n t s y s t e m ，b u tt h ed e v e l o p m e n to f t - b i l lm a r k e tr e m a i n ss l o w s ot h et o p i c s e l e c t i o no ft h i st h e s i sh a s p r a c t i c a lm e a n i n g k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n t ，t - b i l l ，t r e a s u r ys i n g l e a c c o u n t 4 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：刘菲菲 2 0 0 5 年4 月1 8 曰 月u吾 所谓国库现金管理，就是政府部门开展的现金管理。国库现金管 理并不是与生俱来的，而是市场经济发展到一定阶段的必然产物。2 0 世纪7 0 年代以前，即便在最发达的国家美国，在预算执行过程中， 也没有人关注现金管理问题。那时，财政部门将重点放在公共资金是 否按预算进行拨付的问题上，预算单位将重点放在本部门是否得到相 应的预算资金以及如何继续“要钱”的问题上，而资金是否得到有效 利用、预算目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边。从2 0 世纪 6 0 年代末开始，现金管理的重要性首先被私有部门所认识，货币的 时间价值与现金的机会成本等理念逐渐得到认可。2 0 世纪7 0 年代中 后期，企业现金管理对政府预算管理产生了一定影响，美国联邦政府 开始编制“新绩效预算”或“企业型预算”。与美国相类似，英国、 澳大利亚、新西兰、瑞典、西班牙等国家也开始了国库现金管理方面 的探索。二十多年来，发达国家在国库管理中凝聚了先进理念、技术 与市场等多方面要素，以政府、市场之间的合理分工为基点，借助国 内外金融市场，并充分利用先进的信息技术，在公共财政管理框架内 展开国库现金管理的日常操作，构成了财政管理现代化的重要标志。 随着我国近几十年经济的发展和市场经济体制改革的深入，货币 市场得到一定程度的发展，国库集中支付制度和政府采购政策也相继 出台，客观上具备了国库现金管理的一些条件。财政国库管理制度的 建立和国库存款计，g n 度的实施，是：开展国库现金管理的前奏。2 0 0 1 年3 月，国务院批准了财政国库管理制度改革试点方案，建立以 国库单账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财 政国库管理制度正在中央和地方全面展开，由此拉开了我国财政国库 管理体制改革的帷幕。随后，国库现金管理作为一个全新的事物开始 步入我们的视野与生活。2 0 0 2 年，财政部和中国人民银行联合发布 了国库存款计付利息管理暂行办法o 决定从2 0 0 3 年1 月1 日起， 对国库存款按中国人民银行规定的单位活期存款利率计付利息。国库 存款计息制度的实施，改变了国库资金无偿管理的传统做法，并开始 构建新型的财政国库管理制度和国库资金运作方式，以促进国库资金 的保值增值。这个政策的出台，是对传统的财政资金管理模式的一个 重大改革，它意味着我国国库现金管理体制改革开始了正式的起步。 随着我国推行国库集中收付制度改革试点，财政资金逐渐集中于 国库单一账户中。大量资金留在国库，国库资金应该如何调度使用? 如何更好地确保预算单位的及时用款? 如何统筹考虑国库资金的运 用与筹措? 如何提高国库资金的使用效益与降低政府借款成本? 恰 当地解决这些问题已成为我国财政部门面临的现实而又紧迫的任务。 可见，建立适合我国国情的国库现金管理制度，是国库集中收付制度 改革的直接结果，也是我国财政国库管理制度改革的深层次目标。 本文主要分为四章：第一章是国库现金管理的理论基础，主要介 绍了国库现金管理的概念、目标、内容、意义以及有关国库现金管理 需要注意的两个问题等。第二章是国库现金管理的国际借鉴，分别从 国库现金管理的机构设置、国库现金管理的目标、国库单一账户的设 置和国库现金管理的主要做法四个方面，主要介绍了美、英两国开展 国库现金管理的具体情况。第三章是开展国库现金管理必须具备的两 个前提条件：是国库单一账户体系的建立；二是短期国债的定期发行。 第四章是大力发展我国的短期国债市场，指出了我国要发展短期国债 市场应注意的两个问题：一是国债余额管理制的实行和预算法的 修改；二是短期国债的发行需要财政部与央行的协调配合。 第一章国库现金管理的理论基础 1 1 国库现金管理的概念 所谓现金有狭义和广义之分，狭义的现金特指库存现金和活期存 款，也就是我们通常所说的现金；而广义的现金还包括各种现金等价 物，即随时可根据需要转换成现金的货币性资产，如有价证券、银行 存款等。任何一个组织为履行其职能，都需要持有充足的现金或其资 产，以便能及时顺利地转换为现金，否则将会使其陷入危机或困境之 中。但是，现金本身是一种资源，它有成本，有价值，也有风险。比 如借款需要支付利息，将现金存入银行则可获取收益，而在通货膨胀 或汇率变动时现金则面i 临着贬值的风险。因此，任何组织都不应该持 有过多的现金。由此可见，所谓现金管理，是指个组织( 企业或政 府) 的财务部门通过现金和现金等价物之间的转换，使现金保持一个 相对稳定的数额，既满足该组织正常的资金需要，同时又不丧失投资 获利的可能性，还应避免现金短缺可能带来的损失。现金管理的理论 基础在于货币的时间价值和现金的机会成本。从财务角度讲，最好的 现金管理可以简单地用“没有闲置的现金”来描述。 所谓国库现金管理，就是政府现：金管理，由于政府资金往往依据 法律规定存放在中央银行的国库账户中，因此政府现金管理又称作国 库现金管理。具体而言，是指在确保国库现金支出需要的前提下，实 现国库闲置现金余额最小化，投资收益最大化的系列财政资金管理 活动的总称。国库现金管理的对象是国库现金，包括库存现金、活期 存款和与现金等价的短期流动资产。国库现金管理的目的主要是为预 算、支出计划和政府债务政策的制定服务。通过国库现金管理，可以 使政府充分了解国库资金运行的动态情况，了解国库现金流入和流出 的全貌，有助于捕捉国库收支运行中的异常情况，防范和化解债务风 险，加强对各项财政收支的有效控制与提高政府财务管理水平。在发 达的市场经济国家，良好的国库现金管理能带来许多财务上的利益， 可以降低政府的成本，包括采购、银行提供金融服务以及借款的成本， 还可以获取投资收益。作为以上两个方面的共同结果，国库现金管理 可以成为政府的重要收入来源。 1 2 国库现金管理的目标 之所以在国库制度改革中存在国库现金管理问题，是因为政府的 收入和支出在整个财政年度中是不均衡的，经常会出现收大于支或收 不抵支的情况。在政府预算执行过程中，各预算收支项目自身固有的 进度不平衡规律导致国库收入和支出现金流不能完全匹配，加上预算 实际执行数和计划数经常存在差异。当出现超收、减支、收入入库进 度快于计划或支出进度滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余 额。如果没有国库现金管理，这笔现金余额就成为闲置现金。国库闲 置现金( 又称为库底资金) 通常不能获取利息或只能获取较低利息， 造成公共资金的时间价值流失。特别是发行中长期国债后形成的国库 闲置现金，借入高息、存放却无息或低息，使政府在收支活动中额外 地承担了一项成本支出。相反，当出现减收、增支、收入入库进度滞 后于计划或支出进度快于计划时，国库中的闲置现金余额就会减少， 甚至出现资金缺口。通过国库现金管理，可以及时以最低成本筹得资 金，弥合缺口。在特殊情况下，某些对国库收支形成短期冲击的突发 性事件还可能引起国库短期头寸危机，而健全的国库现金管理体制则 可以有效化解这类危机。 可见，国库现金管理的主要目标在于，通过国库现金管理运作， 可以实现闲置资金余额最小化与弥合资金缺口，最大可能地提高国库 现金的使用效率，为公共利益最大化服务。虽然不同国家国库现金管 理的目标有所不同，但是各国国库现金管理总是将减少国库闲置资金 列为一项主要目标，在保证预算收支计：划的前提下使这笔闲置资金趋 予最小规模。其次，对于闲置的库底资金，要在保证安全性的前提下 进行运作( 主要是短期金融投资) ，旨在追求库底资金增值最大化， 这同样是提