（民商法学专业论文）论我国国有土地上房屋征收补偿制度的完善.pdf

t h el m ln t d r o v e m e n to fe x p r o p r i a t i o n io t 匕x p r o p n a t l o n c o m p e n s a t i o n s y s t e mo fh o u s in g s o n s t a t e o w n e di a n d 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 刘琰；亳 7 , , 0 1 2 年岁月搿日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；学校可 以采用影印、缩印或者其它方式合理使用学位论文，或将学位论 文的内容编入相关数据库供检索；保密的学位论文在解密后遵守 此规定。 学位论文作者签名：刘谈夕吉 导师群：嘭乡职 7 , 0 1 年夕月衫日 劢何年r 月巧日 摘要 近年来，在我国国有土地上房屋征收实践中存在大量矛盾纠纷，一些“钉子 户”在抵制征收过程中甚至做出了自杀、暴力事件、集体上访等过激行为。究其 原因，很大程度上是由我国国有土地上房屋征收补偿制度不够完善、征收双方无 法就补偿问题达成一致而引发的。 本论文拟重点采用实证研究的分析方法，同时综合运用文献研究、比较法研 究、调查研究、历史分析、系统分析等研究方法。以2 0 1 1 年1 月最新出台的国 有土地上房屋征收与补偿条例为背景，从分析我国国有土地上房屋征收补偿的 现状入手，探讨我国国有土地上房屋征收补偿在制度层面和各地区实践中存在的 不足，在此基础上借鉴域外有益经验并从我国实际出发提出完善我国国有土地上 房屋征收补偿制度的措施。全文主要分为三大部分进行论述。 第一部分以近来极具典型意义并备受社会关注的成都唐福珍自焚案为切入 点，在分析该案主要争议问题的基础上，从我国国有土地上房屋征收补偿的现状 入手，在考察、参考域外的征收补偿制度规定现状后，结合我国相关法律规定总 结出我国国有土地上房屋征收补偿制度的概念，并揭示我国现行国有土地上房屋 征收补偿的一般模式。 第二部分重点从制度层面和各地区实践中的做法两个角度探讨、论述我国国 有土地上房屋征收补偿在征收补偿范围、补偿标准、补偿程序三个方面存在的不 足及问题。 第三部分在基于第二部分对我国国有土地上房屋征收补偿存在的不足及问 题进行的分析，借鉴域外有益经验并从我国实际出发有针对性地提出完善我国国 有土地上房屋征收补偿制度的措施。 本文的创新点在于，在前人研究的基础上以最新出台的征收条例为背景， 重新审视、分析我国国有土地上房屋征收补偿在制度本身及具体实践中仍存在的 不足与问题，在借鉴域外有益经验的同时从我国实际出发提出相应完善措施，兼 具理论及实践上的创新性! 关键词：征收补偿，补偿范围，补偿标准，补偿程序，完善 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h e r ea r eal o to fc o n t r a d i c t i o n sa n dd i s p u t e si nt h ee x p r o p r i a t i o n p r a c t i c e so fh o u s i n g so ns t a t e o w n e dl a n di nc h i n a s o m e n a i lh o u s e h o l d s e v e n i m p l e m e n ts u i c i d e ，v i o l e n c e ，c o l l e c t i v ea p p e a l i n gi nb o y c o t t i n ge x p r o p r i a t i o n t oa l a r g ee x t e n t ，t h er e a s o ni st h a to u rc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fe x p r o p r i a t i n gh o u s i n g so n s t a t e - o w n e dl a n di sn o ts op e r f e c ta n dt h et w os i d e so fe x p r o p r i a t i o nf a i lt oa g r e eo n c o m p e n s a t i o ni s s u e s t h i sp a p e ri n t e n d st o a d o p te m p i r i c a la n a l y s i sm e t h o d s ，i n t e g r a t e d u s eo f c o m p a r a t i v el a ws t u d i e s ，l i t e r a t u r ea n a l y s i s ，h i s t o r i c a la n a l y s i s ，s y s t e ma n a l y s i sa n ds o o n b a c k g r o u n d b yt h ep r o m u l g a t i o no ft h e “e x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o n o r d i n a n c ef o rh o u s i n go ns t a t e - o w n e dl a u d ”i nj a n u a r y2 011 ，is t a r tf r o ma n a l y z i n g t h ee x i s t i n gs t a t u so fe x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o no fh o u s i n g so ns t a t e - o w n e dl a n di n c h i n a , t r yt od i s c u s st h ei n s u f f i c i e n c i e so fe x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o no fh o u s i n g so n s t a t e - o w n e dl a n di ns y s t e ml e v e la n dp r a c t i c e si nd i f f e r e n ta r e a si nc h i n a f u r t h e r m o r e ，a t t e m p tt op r o p o s ea p p r o p r i a t em e a s u r e st oi m p r o v et h ee x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mo fh o u s i n g so ns t a t e - o w n e dl a n di nc h i n ab yu s i n gb e n e f i c i a l e x p e r i e n c e so v e r s e a sf o rr e f e r e n c ea n di np e r s p e c t i v eo ft h ep r e s e n tr e a l i t yo fo u r c o u n t r y t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e em a i np a r t s s e c t i o no n e ，t a k i n gd e l i g h ti nt h es e l f - b u r n i n gc a s eo ff u z h e nt a n gi nc h e n g d ut h a t i se x t r e m e l yt y p i c a la n da t t a c h i n gs o c i a lc o n c e r n sf o rt h ee n t r yp o i n t ，a n a l y z et h e m a j o rd i s p u t e so ft h ec a s e f r o mt h ee x i s t i n gs t a t u so fe x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o no f h o u s i n g so ns t a t e - o w n e dl a n di nc h i n a , i n v e s t i g a t ea n du s eb e n e f i c i a le x p e r i e n c e so f t h ee x i s t i n gs t a t u so fe x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o no fh o u s i n g so v e r s e a sf o rr e f e r e n c e ， a n dr e v e a lt h eg e n e r a lp a t t e mo ft h ec u r r e n te x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mo f h o u s i n g so ns t a t e o w n e dl a n di nc h i n a s e c t i o nt w o ，a n a l y z et h ed e f i c i e n c i e sa n dp r o b l e m so ft h e e x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n s y s t e mo fh o u s i n g so ns t a t e o w n e dl a n di nc h i n af o c u s i n go nt h et w o a n g l e so fi n s t i t u t i o n a ll e v e la n dr e g i o n a lp r a c t i c e s ，a n de m p h a s i z et h et h r e ea s p e c t so f t h e s c o p eo fc o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o n ，t h es t a n d a r do fc o m p e n s m i o nf o r e x p r o p r i a t i o n ，t h ep r o c e d u r eo fc o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o n s e c t i o nt h r e e ，o na c c o u n to ft h ea n a l y s i so ft h ed e f i c i e n c i e sa n dp r o b l e m so ft h e e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fh o u s i n g so ns t a t e o w n e dl a n do fc h i n ai nt h e i i s e c t i o nt w o ，a t t e m p tt op r o p o s ea p p r o p r i a t em e a s u r e st oi m p r o v et h ee x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mo fh o u s i n g so ns t a t e - o w n e dl a n di nc h i n ab yu s i n gb e n e f i c i a l e x p e r i e n c e so v e r s e a sf o rr e f e r e n c ea n di np e r s p e c t i v eo ft h ep r e s e n tr e a l i t yo f o u r c o u n t r y t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e ri s ，o nt h eb a s i so fp r e v i o u sr e s e a r c ha n db a c k g r o u n d b yt h el a t e s tp r o m u l g a t i o no ft h e “e x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o no r d i n a n c ef o r h o u s i n g o ns t a t e o w n e dl a n d ，r e e x a m i n ea n da n a l y z et h ed e f i c i e n c i e sa n d p r o b l e m so ft h ee x p r o p d a t i o nc o m p e n s a t i o no fh o u s i n g so ns t a t e - o w n e dl a n d o f c h i n ai nt h es y s t e mi t s e l fa n dt h es p e c i f i cp r a c t i c e s ，a n dp r o p o s ea p p r o p r i a t e m e a s u r e st oi m p r o v et h ee x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fh o u s i n g s o n s t a t e o w n e dl a n di nc h i n ab yu s i n gb e n e f i c i a le x p e r i e n c e so v e r s e a sf o rr e f e r e n c ea n d i np e r s p e c t i v eo ft h ep r e s e n tr e a l i t yo fo u rc o u n t r y i nc o n c l u s i o n ，i t si n n o v a t i v eb o t h i nt h e o r ya n dp r a c t i c e ! k e y w o r d s ：e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，c o m p e n s a t i o nr a n g e ，c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d ，c o m p e n s a t i o np r o c e s s ，i m p r o v e m e n t i i i 目录 第l 章引言1 第2 章我国国有土地上房屋征收补偿制度概述2 2 1 据以研究的案例及争议焦点问题2 2 1 1 案情简介2 2 1 2 本案引发的主要争议问题3 2 2 我国国有土地上房屋征收补偿制度现状3 2 2 1 域外征收补偿制度规定现状3 2 2 2 我国国有土地上房屋征收补偿制度的概念5 2 2 3 我国现行国有土地上房屋征收补偿的一般模式6 第3 章我国国有土地上房屋征收补偿的不足7 3 1 征收补偿范围存在不足7 3 1 1 缺少对土地使用权的补偿8 3 1 2 缺少对房屋租赁情况下的特殊补偿9 3 1 3 缺少对被征收人其他损失的补偿1 0 3 2 征收补偿标准存在不足1 1 3 2 1 评估机构难以实现中立1 1 3 2 2 确定房屋价值方式过于单一1 2 3 2 3 被征收入难以参与到具体评估程序中1 3 3 3 征收补偿程序存在不足1 3 3 3 1 “公益性”确认程序难以实现1 4 3 3 2 救济程序难以维护被征收人合法权益1 5 第4 章完善我国国有土地上房屋征收补偿制度的措施1 6 4 1 完善征收补偿范围1 6 4 1 1 增加国有土地使用权补偿1 7 4 1 2 增加房屋租赁情况下的特殊补偿1 7 4 1 3 增加征收公告做出后房屋增值部分的补偿1 8 4 1 4 增加对潜在损失的补偿1 9 4 2 完善征收补偿标准1 9 4 2 1 以市场自由交易价格确定被征收房屋价值2 0 4 2 2 在产权置换时适当增加被置换房屋面积2 0 4 2 3 实现征收补偿多元化2 0 4 3 完善征收补偿程序2 1 4 3 1 建立征收前“公益性”认定前置程序2 2 4 3 2 确立对政府征收决定的司法审查程序2 2 。4 3 3 完善征收补偿救济程序2 3 第5 章结论2 4 i v 参考文献2 6 致谢2 9 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果3 0 v 第1 章引言 财产所有权作为公民的一项重要权利，是权利人依法享有完全支配的物权， 在本质上是人的自然属性和社会属性的必然要求。1 市场经济的基本特点是充分 保护所有者权益。如果财产权未得到保护，所有人可能不愿意承担财产上的投资 和风险，因为并非所有人的其他人可能获得该利益。没有投资，社会的发展将非 常迟缓并且无效率。2 房屋和土地作为民事主体的一项十分重要的财产权，在现 代法治理念和世界范围内城市化进程如火如茶进展的背景下，国家基于公共利益 需要对房屋和土地进行合法征收时，给予权利人合理补偿，不仅有助于现代化的 发展及社会的进步，而且是实现社会秩序稳定的内在诉求。 关于房屋征收问题，国外学者普遍认为，征收制度本身应公开、公正，并留 有独立司法挑战的途径。强调征收的公益性和效率性并尽量实现“公正赔偿”的 目标，当事人具有获得相关救济的法律保障，而在此之前，征收方无权强制征收。 国内目前关于城市房屋征收补偿制度的研究取得了一定的成效，但内容较为陈旧 且大多仍局限于以前“拆迁补偿 的提法及相关研究内容与背景。伴随2 0 1 1 年 1 月国有土地上房屋征收与补偿条例出台后“征收补偿 的研究目前尚且基 本停留于对条例本身的解读上。对于条例出台后在实践中的实施以及借鉴港澳台 及国外有益经验有针对性地解决实践中仍存在的突出的征收补偿矛盾的研究较 少，缺乏深入系统的研究和有效解决征收补偿矛盾的相关制度安排和设计。 我国实践中的现实情况是，随着国民经济的持续快速发展，加快城市化进程 的需求更为迫切，无论是旧城改造还是新城基础设施建设均难以避免诸多国有土 地上房屋征收问题，而与此伴随的却是征收补偿实践中存在的大量矛盾纠纷。由 于在征收补偿问题上征收双方难以达成一致而政府因各种原因急于实施征收，一 些“钉子户 为了阻止征收的进行甚至做出了自杀、暴力事件、集体上访等过激 行为，严重影响了社会的安定团结与和谐社会的构建。例如，极具典型意义并备 受关注的成都唐福珍自焚案。在此事件中，整个征收过程是合法的，法律程序也 是适当的，但结果却是令人触目惊心和悲惨的。合法征收却遭遇了居民的誓死反 抗，他们为何要以生命捍卫自己的房屋和土地? 这就不得不让我们去审视和反思 我国的征收补偿制度。政府在征收土地时补偿范围是否适当、补偿标准是否科学、 1m o l l ys m c u s i c ：t h eg h o s t o fl o c h n e r ：m o d e mt a k i n g sd o c t r i n eo ne c o n o m i cl e g i s l a t i o n ，b o s t o n u n i v e r s i t yl a wr e v i e w , v 0 1 2 ，o c t ，e 6 0 5 ，19 9 6 2k a u k o v i i t a n e n ：j u s tc o m p e n s a t i o ni ne x p r o p r i a t i o n ，i n t e r n a t i o n a lc o n g r e s sw a s h i n g t o n , d c u s aa p r ， p p l 9 - 2 6 ，2 0 0 2 1 补偿程序是否正当，新出台的征收条例能否解决此类暴力征收事件等一系列 问题均值得我们深思。 审视此前及其后发生的此类唐福珍自焚案的自杀、暴力事件，探究其深层次 原因，则是很大程度上由我国国有土地上房屋征收补偿制度不够完善、征收双方 无法就补偿问题达成一致而引发的。因此，为了对房屋征收补偿进行更为直观的 认识，本论文拟以唐福珍自焚案为切入点，从理论和实务角度针对争议焦点问题 选取征收补偿范围、补偿标准、补偿程序三个核心方面进行重点深入分析。在对 我国国有土地上房屋征收补偿制度涉及的相关法律问题及实践中各地区的相关 做法进行总结、研究的基础上，借鉴我国港澳台地区及国外有益经验对我国房屋 征收补偿制度进行审视、分析并试图提出解决相关漏洞及不足的对策建议，以期 能为完善我国国有土地上房屋征收补偿制度尽上绵薄之力。 第2 章我国国有土地上房屋征收补偿制度概述 2 1 据以研究的案例及争议焦点问题 2 1 1 案情简介 据人民网重庆视窗报道，2 0 0 9 年1 1 月1 3 日，成都市金牛区政府在修建高 速公路时要求征收、拆除唐福珍夫妇投资7 0 0 万元所建造的综合楼，但仅支付其 补偿金2 1 7 万元，唐福珍夫妇拒绝。关于补偿问题，在征收双方最终协商未果的 情况下，区城管执法局基于征收进度在履行法定程序的情况下实施拆迁，唐福珍 及其家属等人采取向执法人员投掷汽油瓶及点燃汽油等暴力抗法的方式进行阻 挠。在强制拆迁过程中，1 0 多名执法人员被打伤、烧伤。在双方相持了近三小 时后，站立于楼顶平台楼梯井顶端的唐福珍情绪失控，唐福珍向自己身上倾倒了 汽油并用自备打火机点燃，大火顿时包裹了唐福珍的全身。随后唐福珍被执法人 员送往医院抢救治疗，但终因抢救无效死亡。3 3 彭国威：“成都拆迁户为抗拒强拆自焚身亡”h t t p ：e q p e o p l e c o m e n ，2 0 1 2 年1 月2 0 日访问。 2 1 2 本案引发的主要争议问题 ( 1 ) 房屋征收只能以公共利益目的为前提。如何界定“公共利益 ? ( 2 ) 房屋征收补偿制度的核心争议点在于补偿的范围，为了维护被征收者利益， 如何划定适当的补偿范围? ( 3 ) 房屋征收补偿标准直接关系到被征收物的补偿价值。如何确立科学的补偿 标准? ( 4 ) 房屋征收补偿的方式体现政府对被征收者权益的尊重。应该设置哪些方式 供被征收者选择? ( 5 ) 房屋征收补偿的程序体现正义与公正。应该设置怎样的补偿程序以实现科 学合理? ( 6 ) 房屋征收补偿的救济制度是保护被征收者权益的重要措施。目前的救济程 序有哪些需要完善的地方? 结合我国国有土地上房屋征收补偿理论与实践，笔者在对由本案引发的上述 六个问题深入思考后发现，公共利益界定、补偿方式、补偿救济在很大程度上包 含于征收补偿范围、补偿标准、补偿程序中或者与其息息相关。因此，本文拟重 点探讨我国国有土地上房屋征收补偿范围、补偿标准、补偿程序这三个关键问题， 并期待所得研究成果能够有益于征收补偿理论与实践。 2 2 我国国有土地上房屋征收补偿制度现状 在研究我国国有土地上房屋征收补偿制度的概念及征收补偿一般模式之前， 本文拟首先从比较法的视角考察域外对房屋征收补偿制度的规定，希望能够对我 国房屋征收补偿制度的概念理解与界定以及完善我国征收补偿模式有所裨益。 2 2 1 域外征收补偿制度规定现状 ( 1 ) 美国的征收补偿制度 美国的征收补偿制度由宪法规范和制约。4 1 7 9 1 年1 2 月1 5 日签署的美国宪 法第五修正案规定，任何人的生命、自由或财产在受到剥夺时必须依据正当程序； 私有财产在基于公用目的受到征用时必须给予合理补偿。这即是美国宪法第 五修正案规定的“正当程序”条款( d u ep r o c e s sc l a u s e ) 与“合理补偿”( j u s t c o m p e n s a t i o nc l a u s e ) 条款，二者在结构上联系紧密、意义上彼此契合，历来被 4 高小霞：论城市房屋征收中公权与私权的协调，江南大学硕士学位论文，2 0 1 1 年6 月，第4 页。 3 誉为宪法上的唇齿条款。5 同时，美国宪法将正当程序、合理补偿两大理念用以 指导实践中涉及保障公民财产权利的原则性规定。6 在美国，国家行使征收权必 须基于公共利益目的，依据正当程序给予被征收人公平补偿。美国联邦最高法院 在1 9 8 4 年的“米德基夫案”中首次以明确形式阐述了征收的“公共目的”含义， 即在征收权的行使与可见的公共目的理性相关的情况下，法院必须判决征收符合 公益目的，这也称为“米德基夫”标准( m i d k i f f t e s t ) 。7 美国的正当程序与合理 补偿理念值得我国借鉴。 ( 2 ) 德国的征收补偿制度 德意志联邦共和国基本法第1 4 条第三款被称作“一揽子条款” ( j u n k t i m k l a u s e d ) ，该款规定，征收必须基于公共利益需要，只能通过规定补偿 种类与范围的法律或以此为基础进行；凡征收必须进行补偿，补偿须以法律规定 为依据。德国的土地基本归私人所有，房地产开发商在实施征收时，必须首先与 土地所有人协商通过支付相应补偿金来购买土地使用权。开发商要支付的征收赔 偿费不仅包括对建筑部分的补偿，还要支付土地使用费，而且这部分所占比例更 大。对重大公共利益的认定，要遵循“量最广、质最优”的判断标准，德国拉伦 茨教授将人民生存权和人类尊严作为“公共利益 的最高价值。8 将涉及最根本、 实质上的利益作为公共利益，可以有效防止征收人滥用公权力随意界定公共利 益，值得我国借鉴。 ( 2 ) 法国的征收补偿制度 法国的不动产征收分为三步：征收者收集材料、立项；初步调查； 对公共利益进行评估、宣布。征收必须基于公共利益需要，调查委员会组织调查 对公共利益进行评估，并提交报告。征收职能部门根据报告决定宣布是否属于公 共利益，宣布为公共利益后，被征收人有权提出建议，如建议协商解决方案被接 受，则终止征收程序。上述所有程序都纳入司法审查中，可以针对初步报告、公 共利益的宣布、让与性决定提起诉讼。法国通过规范的程序注重保护被征收人的 合法权益，值得我国借鉴。 ( 3 )香港地区的征收补偿制度 香港实行土地租赁制度，政府以批约方式长期租赁给民众，在严格遵守私有 产权制度的前提下奉行积极不干预的政府政策，积极发挥市场力量。基于公共利 益目的，政府可提前收回已经批给公民的土地，这称为“官地收回制度”。9 香港 5 沈开举：行政补偿法研究，法律出版社，2 0 0 4 年第1 版，第2 0 6 2 0 7 页。 6 钱晓燕：土地征收程序法律制度研究，郑州大学硕士学位论文，2 0 0 5 年6 月，第1 8 一1 9 页。 7 张千帆：“公共利益的困境与出路一美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示”，中国法学， 2 0 0 5 年第5 期，第2 2 - 2 6 页。 8 王达：房屋征收拆迁法律制度新问题，中国法制出版社，2 0 1 0 年第l 版，第4 4 页。 9 邓锋：“修宪后新的土地征用范畴初探”，中国国土资源经济，2 0 0 6 年第4 期，第8 页。 4 土地制度为永久自由保有地制度，即政府与私人土地所有人在租契和土地使用权 上设有合约关系，必须以特定的法律权力为前提，政府方可征收土地。1 0 香港在 征收土地时必须按照市价给予公民合理补偿，即先协商后征收，政府与被征收人 双方达成一致意见，若出现被征收人不满政府赔偿和不愿搬迁的情况，可以到土 地审裁处提出诉讼，请求公正裁决。香港地区较为规范的征收程序值得我们借鉴。 ( 4 ) 台湾地区的征收补偿制度 我国台湾地区在土地公用公益征收过程中更强调对法定征收程序的遵守。台 湾地区规定，征收必须基于法定公共目的，依照法定程序，并且给予被征收人公 平补偿，是公益征收必须满足的三个条件，否则，征收行为无效。台湾的房屋征 收注重程序，必须先申请、再核准、核准后方可执行；注重征收的公益目的；注 重补偿。由此可见，台湾的征收程序注重保护公民私权，防止政府滥用权力借用 各种公共利益名目乱征土地及房产，值得借鉴。 2 2 2 我国国有土地上房屋征收补偿制度的概念 我国城市土地为国有性质，虽然不同于世界上大多数国家及地区实行的土地 私人所有性质，但笔者认为在上述各国及地区规定的征收补偿制度中，亦有诸多 可以在所有制性质不同的基础上值得我国参考及借鉴的地方。例如，美国的正当 程序与合理补偿理念；德国的征收补偿兼有建筑物部分和土地使用权的补偿，以 及在公共利益界定上为有效防止征收人滥用公权力随意界定公共利益的情况将 涉及最根本、实质上的利益作为公共利益；法国为有效保护被征收人合法权益而 规定的较为规范的不动产征收程序；香港及台湾地区为防止政府滥用公权力、借 用公共利益的名义侵犯公民合法私权而设定的公益征收必须满足的条件以及注 重强调征收程序的相关规定等。 我国法律中没有明文界定国有土地上房屋征收补偿概念的规定，因此只能从 相关的法律规定中总结得出。在综合分析宪法、物权法及征收条例的相 关规定后可知，房屋征收是指政府为了公共利益的需要，在依法补偿的前提下， 利用公权力强制性地将集体或私人所有的财产收为国有的行为。1 1 在借鉴域外有 益经验并结合我国实际情况，笔者认为我国国有土地上房屋征收补偿制度可以理 解为：政府基于公共利益需要，在依照法定程序依法取得国有土地上单位和个人 的房屋所有权、土地使用权和其他不动产所有权时，以货币补偿或产权调换的方 式给予被征收人公平补偿的制度。 ”柳志康：“内地与香港城市房屋拆迁货币补偿法律比较”，中国房地产估价师，2 0 0 4 年第3 期，第1 2 页。 ”王利明：物权法研究( 修订版) ，中国人民人学出版社，2 0 0 7 年第1 版，第2 9 8 页。 5 2 2 3 我国现行国有土地上房屋征收补偿的一般模式 根据我国现行调整国有土地上房屋征收补偿的三大主要法律依据，即宪法、 物权法及征收条例的相关规定，笔者拟通过总结我国现行国有土地上房 屋征收补偿的一般模式，加深对我国目前国有土地上房屋征收补偿制度的理解。 ( 1 ) 政府做出征收决定 征收条例第二章以专章规定了征收决定，政府做出征收决定是房屋征收 的开始，也是对被征收人进行补偿的原因和前提条件。首先，征收决定是政府据 以取得被征收房屋所有权的依据。1 2 在因法律上的事实行为导致的物权变动中， 政府的征收决定一旦生效，即使不动产登记未作变化，但物权在法律上已经发生 了变动。1 3 其次，在房屋征收中，政府同时取得房屋所有权与地下相应土地使用 权。1 4 我国房屋征收对象虽是房屋，但由于目前我国实行房地一体主义，在政府 因征收取得房屋所有权后，其地下相应的土地使用权自然也随房屋同时收归政 府，而无需针对土地使用权再次征收。最后，征收属于政府具体行政行为范畴。 我国房屋征收的主体是政府，政府基于公共利益的需要，通过行使行政职权，取 得特定范围内被征收人房屋的所有权，符合具体行政行为的构成要素。 ( 2 ) 征收补偿 征收补偿是征收中的关键问题，征收条例第三章以1 3 个条款规定了征 收补偿的内容。具体包括：补偿对象只针对房屋所有权人。在房屋征收中， 被征收人指的是房屋的所有权人，补偿也只针对房屋的所有权人，不包括承租人。 补偿范围以明确列举方式确定。补偿范围实际上指可以获得补偿的具体损失 项目，直接关系到补偿总额的多少。在现行征收补偿中，只对征收条例明确 列举的补偿项目进行补偿。补偿标准以中介机构评估的市场价格确定。在补 偿的各个项目中，房屋的价值由中立的评估机构估价确定，同时原则性地规定了 评估机构由被征收人选定，并首次明确规定对房屋价值的确定不得低于征收决定 公布之日的市场价格。补偿方式包括货币补偿和产权调换。货币补偿是指通 过评估确定被征收房屋的价值后，政府直接支付被征收人相应货币的补偿方式。 依据物权法关于“应当保障被征收人的居住条件 的规定，被征收房屋的经 济价值在货币补偿方式下将被综合考虑。1 5 产权调换指征收人通过用自有、购置 或者新建的房屋补偿被征收人，在征收双方依法结算房屋的差价后，被征收人取 ”物权法第2 8 条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设 立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。 ”王利明：物权法研究( 修订版) ，中国人民大学出版社，2 0 0 7 年第1 版，第3 0 1 页。 “征收条例第8 条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房 屋的，由市、县级人民政府做出房屋征收决定。 ”王玲美：“论城市房屋征收补偿的法制完善”，知识经济，2 0 1 1 年第2 期，第3 3 页。 6 得房屋所有权的征收补偿方式。在本质上，产权调换是征收人通过“房屋异置” 的方式补偿房屋给被征收人。1 6 被征收人可以在两种补偿方式间自由选择。采取 产权调换方式时，被征收人在结清现有房屋与调换房屋之间差价的前提下，可以 自由选择调换房屋的户型、面积等。在双方协商一致时，政府通过与被征收人签 订补偿协议履行双方义务；在双方不能达成协议时，政府以决定的形式确定补偿 方案，决定生效后，可以申请法院强制执行。被征收人如果认为政府做出的决定 内容侵犯了自身合法权益，可以向法院提起行政诉讼、最终由司法机关以裁判的 方式进行救济。1 。7 第3 章我国国有土地上房屋征收补偿的不足 我国国有土地上房屋征收补偿在制度层面及地方实践中存在诸多不足，如公 共利益界定模糊以及征收补偿范围、补偿标准、补偿程序、补偿方式、补偿救济、 配套法律制度等方面存在不足。但实践中征收双方矛盾纠纷主要是由我国国有土 地上房屋征收补偿在征收补偿范围、补偿标准以及补偿程序方面存在漏洞及不 足、双方在补偿问题上难以达成一致造成的。因此，本文主要选取实践中征收双 方在补偿问题上争议较大的征收补偿范围、补偿标准、补偿程序三个核心方面在 对域外相关制度及做法进行比较研究的基础上从制度层面和地方实务两个维度 展开深入研讨与论述。 3 1 征收补偿范围存在不足 美国征收领域采用公平补偿原则。美国宪法第五修正案规定，没有正当的补 偿，私有财产不得因为公用被征收。该修正案还规定了征收须满足的三个要件： 正当法律程序( d u ep r o c e s s ) ；公平补偿( j u s tc o m p e n s a t i o n ) ：公共使用 ( p u b l i cu s e ) 。公平补偿指应补偿的数额要与被征收人实际遭受的财产损失或被 征收财产的价值相当。1 8 补偿所依据的市场价值，不仅包括被征收财产的现时价 值，而且包括被征收财产因开发潜力而具有的“开发价值及土地所有人因土地 征收而遭受的经济损失与其他损失的补偿。这属于对“预期利益”的保护。1 9 德国目前主要以联邦建筑法典调整征收补偿实践。该法第8 5 条及以下 条款对征收补偿的范围规定了实体损失和负担补偿两种。实体损失是对征收标的 ”张翔，李军：房屋拆迁法律理论与实务，中国检察出版社，1 9 9 7 年第i 版，第1 5 8 1 5 9 页。 ”霍素萍：“论国有土地上房屋的征收补偿”，大连海事大学硕士学位论文，2 0 1 1 年7 月，第4 6 页。 ”李亚虹：美国财产法，法律出版社，1 9 9 9 年第1 版，第2 0 0 页。 ”刘东生：“行政征用制度初探”，行政法学研究，2 0 0 0 年第2 期，第3 2 3 6 页。 实体的补偿，即针对的是被征收土地及其他征收标的价值因征收所丧失权利的补 偿。该法第9 6 条规定了对其他损失的补偿，其他财产损失包括：原所有权人在 其职业、就业活动或完成重要任务时遭受的暂时或长期损失，但不得超过以其使 用应予征收土地同样方式使用其他土地的费用额；因征收土地的一部分与另一 部分土地存在空间或经济上的关联，或者因征收相邻土地而对该土地产生的价值 减损；因征收导致的必要搬迁费用。同时，该法典规定了负担补偿，主要指因 征收而导致租赁合同解除或中止而给承租人造成的损失。2 0 国有土地上房屋征收补偿范围是指在国有土地上房屋征收活动中，对于征收 活动造成的损害依法应予补偿的范围大小，这直接关系着被征收入的切身利益。 2 1 因此，补偿的范围无疑是整个征收补偿制度的核心，是与被征收者权益最密切 相关也是被征收者最为关注的部分。笔者对于在征收补偿范围方面规定较为完善 的美国、德国的相关规定进行比较研究并结合我国制度层面的规定及实践中的做 法后发现，我国目前的国有土地上房屋征收补偿制度在补偿范围上存在缺少对土 地使用权的补偿、在房屋租赁情况下缺少对被征收人租金的补偿及对承租人利益 损失的补偿、缺少对被征收人潜在利益的补偿等问题。 3 1 1 缺少对土地使用权的补偿 英国古典经济学家威廉配第认为，劳动是财富之父，土地是财富之母，土 地参与了价值创造过程，使用土地必然要求带来经济收益。2 2 理论上认为，房屋 征收的直接目的在于实现国有土地使用权流转，被征收人的财产价值构成不仅包 括房产，更应体现土地的价值。2 3 目前我国国有土地上房屋征收补偿制度基本上 仍依据房屋所有权来补偿，即仅补偿作为建筑物房屋的价值，而对于升值空间很 大的地价却排斥在补偿之外。2 4 我国房屋征收对象虽是房屋，但由于目前我国实 行房地一体主义，在政府因征收取得房屋所有权后，其地下相应的土地使用权自 然也随房屋同时收归政府，而无需针对土地使用权再次征收。然而实际情况是， 土地利益远远超过房屋利益，这在很大程度上导致被征收方虽然获得了关于房屋 的补偿却最后买不起新房子的现象发生，同时这也是征收矛盾发生的重要原因。 众所周知，房地产价值包括土地使用权价值与房屋所有权价值，随着城市化进程 的发展和土地使用权的市场化，土地价值日益凸显。因此，国有土地上房屋被征 收人作为土地使用权人也应有权利分享土地使用权的价值。这不仅仅体现人民作 ”沈开举：征收、征用与补偿，法律出版社，2 0 0 6 年第1 版，第2 3 7 页。 “王才亮：房屋征收制度立法与实务，法律出版社，2 0 0 8 年第l 版，第2 2 2 页。 2 2 孙宪忠：国有土地使用权财产法论，中国社会科学出版社，1 9 9 3 年第l 版，第1 4 页。 ”王达；“房屋征收及拆迁中的土地补偿问题研究”，中国房地产估价与经纪，2 0 0 7 年第5 期，第1 6 页。 “征收条例第1 7 条规定，补偿包括：被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补 偿，对征收房屋造成停产停业损失的补偿。 8 为国家主人的地位而且也是借鉴国外征收补偿土地价值优秀经验的表现。 3 1 2 缺少对房屋租赁情况下的特殊补偿 被征收人指的是房屋的所有权人，实践中补偿也只针对房屋的所有权人，不 包括承租人。2 5 社会成员为社会的存在与发展而牺牲部分权利和自由时，社会应 以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，并对其合法权益所遭受的损失或损 害给予救济。2 6 然而笔者经研究发现，在房屋租赁情况下，我国目前的征收补偿 制度及实践缺少对被征收人房屋租金损失的补偿和对承租人利益损失的补偿。 ( 1 ) 缺少对被征收人房屋租金损失的补偿 被征收人作为被征收房屋的所有权人，对自有房屋享有合法的占有、使用、 收益和处分的权利，被征收人将房屋出租以获取租金收益是其依法正当行使所有 权的表现，理应受到法律保护。政府做出征收决定后，租赁合同将被迫终止，被 征收人将无法取得原租赁期限内的租金。如果房屋的性质是居民住宅，被征收