城市住宅小区业主自治问题研究论纲.docx

城市住宅小区业主自治问题研究论纲王敏（湖南师范大学公共管理学院，长沙410081）摘 要：城市住宅小区业主自治的发展是随着住房商品化改革后中国城市基层治理出现的新问题，也是学术界关注的重要研究领域。尽管这一问题的研究取得了一定的进展，但业主自治要走向一种理想状态，其内涵 、性质、影响因素、运作中的难题与对策等问题还有待进一步探讨和思考 。关键词：小区业主自治；研究现状；内涵；影响因素；对策中图分类号：f291 . 1文献标志码：a文章编号：1 0022589（201 0）1 700620320 世纪 90 年代后期以来，随着我国住房制度改革的推进，商品化住宅日渐成为我国城市社区居住的主要形 式，城市居民的居住状况发生了深刻变化，拥有私人房产 的业主大量产生，商品化住宅正在成为城市社区居住形式 的基本单元。一、城市住宅小区业主自治问题的出现我国的住房制度改革通过改变原有房屋产权的占有 和分配方式，形成了新型社区，并且将原有的基层管理模 式以业主自治组织替代，产生了与社区居委会的自治发展 并存的，由业主选举产生的业主委员会的新的居民自治组 织形态。业主和业主委员会是伴随着城市住宅制度改革出现 的新现象和新概念。所谓业主，是指购买商品房产权的城 市居民；业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主 对物业实施自治管理的组织；业主自治，是指在物业管理 区域内的全体业主，基于建筑物区分所有权，依据法律、法 规的规定，根据民主的原则建立自治组织、确立自治规范、 自我管理本区域内的物业管理活动的一种基层治理模式。依据建筑物区分所有权原理，业主对物业专有（自有） 部分拥有单独所有权，对物业共有部分拥有共同所有权。 共有部分的共同关系将单独的所有权人业主联合成 为一个共同体，而对物业共有部分的管理和使用属于这一 共同体的公共事务，由此便产生了物业管理。业主拥有使 用物业与参与物业管理的权利社员权，同时，由于共 同居住，在对建筑物共有部分的使用和维护中可能产生矛盾，为解决这些矛盾必须建立一种机制，这一机制被称为城市住宅小区业主自治。业主自治的发展是近年来中国城市基层治理所出现 的最大变化之一，这种以产权为基础，以业主自治为诉求， 以业主委员会为主导的新型民主形式，在治理模式和运行 机制上独具特色，它既不同于国家层面的民主，也不同于 宽泛意义上的社区民主，而是业主通过选举组建业主委员 会来实现对小区物业的自治。这种建立在财产权利基础上 的民主形式如何良性运作，值得深思。业主委员会选举作 为继村委会和居委会选举之后基层民主的新增领域，对培 养、锻炼公民的参与意识、民主能力，以及推进国家的民主 和政治文明进程具有重要意义。另一方面，房产维权活动在城市住宅小区普遍发生， 业主、业主委员会与开发商、物业管理公司、居委会、行政 主管部门之间，业主与业主委员会之间，业主与业主之间 的冲突频频发生，有些甚至演化为流血冲突和群体性事 件。实现社会和谐，是社会主义的重要价值目标，也是科学 发展观的题中应有之义。如何从多层面来完善业主大会和 业主委员会，通过合法渠道来维护业主利益，推进业主自 治，共同构建和谐小区已成为现实提出的紧迫问题。二、城市住宅小区业主自治问题研究的现状城市住宅小区业主自治与社区和谐问题是近年来学 术界关注的研究领域。目前，这些研究主要集中在三个方面：1.物业管理纠纷引发的小区不和谐问题。近年来，小区 物业管理纠纷比较激烈，归结起来，可以分为三种情形。一收稿日期：201 0-04-03基金项目：湖南省社科规划项目“政治发展进程中的社会冲突研究”阶段成果（04yb025）；湖南省教育厅社科规划项目“中国政治发 展进程中的社会冲突研究”阶段成果（04c340）作者简介：王敏（1 969-），男，湖南郴州人，副教授，硕士生导师，博士研究生，从事政治学理论与方法研究。62j i n g j i y a n j i u 经 济 研 究 是房地产开发商遗留的诸如房屋质量差、改变规划等问题造成业主严重不满，而小区的前期物业管理公司却由开发 商选聘，原本是购房者与开发商的纠纷，转化为业主与物 业管理公司尤其是与前期物业的冲突；二是物业管理公司 服务不到位，导致业主不满，部分业主以此为由拖欠甚至 拒绝缴纳服务费，物业公司卡水卡电，从而引发物业管理 公司与业主的纠纷和冲突；三是由于业主与开发商、物业 公司产生的纠纷无法解决，或因房产管理等相关部门的不 作为或乱作为，导致小区业主投诉相关职能部门甚至行政 诉讼而引发的物业纠纷。2.业主维权问题。业主在面对利益和权利受到侵害时， 往往会组织起来，以集体行动的方式进行维权。维权行动 表现为合法与非法两种类型，组织化和非制度化两种方 式。组织化的维权活动往往以业主们的策略性行动为特 征，业主通过确定可行的行动目标，以政府有关部门的理 解和支持为行为诉求对象，同时借助社会资源和社会舆 论，形成社会压力，以影响政府部门的判断和决策为行为 策略，其行为轨迹显现出业主集体行动由内而外，从对利 益的追求到对权力诉求的真实逻辑，与之相关的一些问题 可能成为今后城市治理模式转型的重要主题 1。3.业主委员会的组建与规范运作问题 2。从业主委员 会的组建看，业主委员会的成立难度大，全国城市住宅小 区组建业主委员会的较少 3，其原因多种多样，涉及业主、 开发商、物业公司、政府、居委会等各方之间的博奕4。而近 年来一些业主委员会运作不规范引发了许多矛盾和纠纷， 妨碍了业主自治的健康发展5。上述研究表现为四个特点:一是从研究主体来看，主要 是法律界、房地产管理部门、物业管理公司的实际工作者 和积极参加维权活动的业主，理论研究人员和学者参与其 中的较少，因此对城市住宅小区业主自治理论研究不足， 而基本理论问题不清，业主自治的实践难免会受到严重影 响和制约。二是就研究成果而言，大多停留在调研报告、工 作总结层面，少有从中国社会结构转型这一历史背景出 发，从经济、社会结构变迁引起基层管理模式变化的视角， 结合宏观分析与微观分析、社会历史结构分析与主体行动 分析，深入探究城市住宅小区业主自治的产生、发展和演 变的，因此对业主自治的实际运作过程注意不够，缺少对 业主自治运作的经济、政治、社会和文化等一系列环境、条 件因素的深入、具体分析。三是从研究方法看，深入细致的 社会调查少，能把规范分析与实证分析、定性分析与定量 分析、纵向比较与横向比较结合研究的较少，因而对构建 和谐社会背景下城市住宅小区业主自治的特点、基本规律 把握不够。四是从解决问题的对策看，往往就事论事，少有 针对中国国家和社会关系深入调整的宏观背景，社会自组 织能力的成长与政府公共权力、社会经济组织并存而出现 的新情况、新的时代特点，提出的符合科学发展观、促进社 会和谐的基层治理与政治整合的新思路。三、城市住宅小区业主自治问题研究的内容小区业主自治是继村委会和居委会选举之后基层民 主的新增领域，也是目前社会矛盾的热点问题。研究这一 问题的目的是：通过调查、访谈和剖析典型个案，分析业主 自治的发生、发展和变化的全过程，揭示住房制度改革后 城市住宅小区业主自治出现的新问题，重点研究城市住宅 小区业主自治的基本理论、特点、运作机制和发展取向，提 出推进小区业主自治的对策措施，以期为促进和谐社区、 推进城市住宅小区业主自治的发展提供可资参考的理论 框架和操作模式。1.小区业主自治的内涵。城市住宅小区业主自治是住 房商品化以后城市社区治理的新形式。业主自治的权利源 于物业专有所有权、共有权和社员权的复合，它是建立在 对自有房屋拥有的财产权基础之上的，业主其他的权利是 在这一基础上衍伸而来的。业主在具有房屋产权的同时拥 有了小区物业管理服务的选择权和决定权。业主大会是所 有权人的会议，业主委员会虽然是业主的自治组织，但与 其他的群众自治组织不同，业主委员会仅在县以上房地产 行政部门备案。因此，城市住宅小区业主自治表现为：（1） 自治的主体是全体业主；（2） 自治的地域范围是指在物业 管理区域内；（3）自治的内容是本区域内的物业管理活动；（4）自治的目的是维护全体业主物业管理的合法权利。2.小区业主自治的性质。业主自治是否属于自治？业主 委员会与居民委员会、村民委员会的自治形式有何区别？许多人并不清楚，这是业主自治问题研究的难点。业主大 会、业主委员会是物业管理活动中业主的自治组织，与其他的群众自治组织不同，它应当也只能代表物业管理区域 内全体业主维护全体业主在物业管理方面的权益。业主的 财产权利是物业管理的基础，业主的物业管理权利是建立在对自有房屋拥有的财产权基础之上的。业主通过选举组 建业主委员会的途径实现对小区物业的自治。要真正实现 城市社区自治，离不开业主大会、业主委员会的发展和成熟，离不开业主委员会规范而有序的运作，也离不开业主 委员会代表全体业主协调一致地工作。从这个意义上说， 小区业主自治的健康发展是推进我国城市社区自治的基础和前提，业主自治的成长有利于社区自治机制的发展。3.小区业主自治新型的基层直接民主形式。业主 自治作为城市社区一种新型的基层直接民主形式，由业主 直接参与决定与业主利益密切相关的小区公共事务 物业管理，具体内容包括：（1）民主选举，业主委员会经业 主大会选举产生；（2）民主决策，物业公司的选聘与辞退、业主大会规程、业主委员会议事规则等重大事项由业 主大会决定；（3）民主管理，业主通过业主大会、业主委员会等组织和形式参与物业事务和专项维修基金的管理；（4）民主监督，业主通过业主大会规程、业主委员会议 事规则及其他制度形式，监督业主委员会和物业管理公 司。在城市基层社区自治的推进过程中，业主、业主大会、63t h e o r y re s e a r c h学 理 论业主委员会扮演着重要的和不可替代的角色。业主自治的成长有利于社区自治机制的发展，实现了 业主自治的小区是民主的课堂，它教给大家怎么开会，怎 么做决定，为基层民主建设提供了可操作的民主技术、民 主制度和民主经验。应该说，基层民主不仅是一个政治词 汇，它也是一种生活方式。4.影响小区业主自治的因素。当前业主自治制度存在 的诸多问题引起的业主自治主体缺位、错位现象非常突出， 导致业主利益无法保障，直接影响到社区的和谐与稳定。（1）业主委员会是物业管理活动中业主的自治组织， 由全体业主选举产生，代表广大业主维护小区全体业主合 法权益的组织。但目前全国成立了业主委员会的小区并不 多，业主委员会的缺位，多源于有关职能部门指导不力，也 与业主缺乏权利意识、漠不关心、搭便车心理直接相关，当 然还有开发商、物业公司的阻挠，更源于业主委员会法律 地位的不明确。从业委会选举来看，候选人产生难，选举主 体确定难，业主大会召开难，业主大会表决难。业主大会和 业主委员会能否成立，运作是否规范有序，直接影响小区 业主的共同利益和物业管理的效果，对小区的和谐带来很 大影响。（2）我国现有法律虽规定了业主委员会的权利，但 对其地位、法律责任和监管方面的规定十分缺乏。从业委 会运作程序看，物业管理条例和业主大会规程虽然明 确规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，但对业主大 会召开的条件，对业主委员会监督权的行使、监督机构、监 督方式等都没有明确规定，不仅业主、业主大会对业主委 员会的监督没有可供执行的机构，而且单个业主因力量弱 小无法形成对业主委员会的有效监督，甚至政府主管部门 缺乏相应的法律依据无法监督，难以保证业主委员会的工 作效果，也无法遏制业委会委员滥用权力损害业主利益。（3）现行的法律法规对业主自治本身的规范，如业主大会 地位、召开、权限、业主对物业管理的参与途径和方式等缺 乏明确具体的规定，尤其缺乏程序性规定，加上有关业主 自治的地方性法律法规的建立极不平衡，严重影响了业主 自治的发展。业主自治是政府法规安排的制度，但业主自治从一致 性的制度条文的发布，经过运作过程，产生的结果却多种 多样。这是因为，业主自治从制度条文到实际状况的运作 过程，受到其内在机制支配和多种因素影响。从不同角度 分析业主自治运作的内在机制和相关因素，有利于为业主 自治这一基层直接民主形式创造必要的条件，并寻求进一 步的制度支撑，这也是课题研究的难点。利益是业主自治 运作的基本因素，业主自治的有效运作在较大程度取决于 业主个人与业主大会、业主委员会之间的关系。同时，在较 大程度上取决于政府主管部门对业主自治的推动和调控。 此外，业主自治运作与社区内部的政治结构、各种权力的 组合形式密切相关，与业主委员会成员和住宅小区业主的 素质、社会资源、组织状况直接联系，也与自治活动中业主的政治文化因素密切相关。5.推进小区业主自治运行良性发展的对策。政府有关 部门在对业主委员会、物业公司行使指导和监督权力的同 时，应履行什么样的义务？有没有一定的责任？怎样进行指 导？居委会、业主委员会、物业公司应当如何合理分工，加 强其联系与合作？社区管理与业主自治如何有机衔接？这 些都是业主自治运作中的现实难题，急待解决。具体而言：（1）如何确定首次业主大会的投票权数，召开业主大 会，组建业主委员会，业主委员会成员由什么人担任，是关 系到业主委员会能否在业主自治中发挥职能的关键。房地 产行政主管部门和基层人民政府应当加强对业主大会、业 主委员会的指导、推动与监督和调控，完善纠纷解决机制， 保证业主自治顺利进行。政府部门指导的原则应该是做到 既实现有效的管理，又保持社会自主性的活力。（2）规范和 完善业主自治的制度安排。一是完善业主委员会候选人的 推选程序和选举程序，保证业主委员会的代表性和对全体 业主的忠诚度。同时，应当立法规定对业委会损害业主利 益行为的民事救济机制。二是应当设定方便业主大会召开 的机制，规定业主大会对业委会委员的罢免制度，通过法 律法规更明确细致地划分业主大会和业主委员会二者的 权力界限，引导业主自我监督、自我管理，有利于保护业主 利益和建