（法学专业论文）论我国城市商业银行公司内部治理结构和法律监管的完善.pdf

摘要 我国城市商业银行是在原城市信用社的基础上发展而来，经过十余年的发 展，已经成为我国银行业金融体系的重要组成部分，在促进地方社会经济发展中 发挥着越来越重要的作用。我国城市商业银行成立之初就按照相应法律法规的要 求建立了股份有限公司的法人治理结构，在其后的发展中对我国城市商业银行的 公司治理结构不断加以完善；同时建立健全相应法律法规，加强对城市商业银行 的法律监管。 我国城市商业银行公司治理结构和法律监管的现状中仍存在诸多缺陷，主要 表现在公司管理组织机构不能有效行使职权，董事会职能弱化、监事会工作流于 形式等；股权结构不合理，“一股独大 现象仍较为突出。在法律监管上，我国 不断建立健全相应法律法规，加强对城市商业银行的法律监管，但仍存在法制体 系不协调、分业监管不足、监管滞后等缺陷。 本文以分析我国城市商业银行公司治理结构和法律监管中存在的不足入手， 进一步分析城市商业银行公司治理结构和法律监管存在缺陷的根本原因，通过介 绍分析国外商业银行公司治理和法律监管的现状，针对我国城市商业银行现状中 的缺陷和不足，为进一步完善我国城市商业银行的公司治理结构，加强对城市商 业银行的法律监管提出建议。 关键词：城市商业银行，公司治理，股权结构 a b s t r a c t c h i n a sc i t yc o m m e r c i a lb a n k sa r ed e v e l o p e df r o mt h eo l de s t a b l i s h e du r b a n c r e d i tc o o p e r a t i v e s ，a f t e r1 7y e a r s d e v e l o p m e n t , t h e yh a v eb e c o m ea ni m p o r t a n t p a r ti nc h i n a sb a n ks y s t e m , a n dp l a ya nm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei n p r o m o t i n gl o c a l s o c i a la n de c o n o m i cd e v d o p m e n t a tt h eb e g i no ft h e i r e s t a b l i s h m e n t , t h ec i t yc o m m e r c i a lb a n k sh a dc r e a t e dt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c e s t r u c t u r ea saj o i n ts t o c kc o m p a n yi na c c o r d a n c ew i t ht h er e q u i r e m e n t so f r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，a n di m p r o v ei td u r i n gt h e i rd e v e l o p m e n tf r o m t h e no n a tt h es a m et i m e ，t h el e g a ls u p e r v i s i o no nt h ec i t yc o m m e r c i a lb a n k si s a l s oi m p r o v e db ye s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n gr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s h o w e v e 马t h e r ea r es t i l lm a n yd e f e c t so nt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r ea n d t h el e g a ls u p e r v i s i o n ，w h i c hf o c u so nt h a tt h em a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n sc a n t e f f e c t i v e l ye x e r c i s et h e i r s p o n s i b n i t i e s ，t h ef u n c f i o n s w e a k n e s so ft h eb o a r do f d i r e c t o r s ，a n dt h eb o a r do fs u p e r v i s o r s w o r ki si u s taf o r m a l i t y , a n ds oo n ：t h e o w n e r s h i ps t r u c t u r ei su n r e a s o n a b l e ，e s p e c i a l l yt h ed o m i n a n ts h a r e h o l d e r s p h e n o m e n o ni s s t i l l p r o m i n e n ti nt h eo w n e r s h i ps t r u c t u r e f o rt h el e g a l s u p e r v i s i o n ，a l t h o u g ht h el a w sa n dr e g u l a t i o n sa r ea l w a y si m p r o v e m e n ta n dt h e l e g a ls u p e r v i s i o no nt h ec i t yc o m m e r c i a lb a n k s a r e g e t t i n gs t r o n g e ra n ds t r o n g e r , t h el e g a ls y s t e m si n c o n s i s t e n c y , t h ei n s i g n i f i c a n c yo ft h es e p a r a t es u p e r v i s i o n a n dt h er e g u l a t o r yl a g , a n ds oo n a r es t i l le x i s t e d t h i sa r t i c l es t a r t sb ya n a l y z i n gt h ec i t yc o m m e r c i a lb a n k s d e f e c to nt h e c o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r ea n d t h el e g a ls u p e r v i s i o n t h e nt r yt of i n do u tt h e r o o tc a u s e so ft h e s ep r o b l e m s b yi n t r o d u c ea n dc o m p a r ew i t ht h ec o m m e r c i a l b a n k s c u r r e n ts i t u a t i o ni n f o r e i g nc o u n t r y , t h i sa r t i c l ew i l lt r yt om a k e r e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v et h ec i t yc o m m e r c i a lb a n k s c o r p o r a t eg o v e r n a n c e s t r u c t u r ea n dt h el e g a ls u p e r v i s i o nf o rt h e i rd e f e c t s k e y w o r d s ：c i t yc o m m e r c i a lb a n k , c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ，o w n e r s h i ps t r u c t u r e 第1 章引言 近年来，我国金融银行业发展迅速，已成为整个国民经济的核心。据国务院 发展研究中心统计，“截至2 0 0 8 年底，全国银行机构共包括政策性银行3 家，大 型商业银行5 家，股份制商业银行1 2 家，城市商业银行1 3 6 家，农村商业银行 2 2 家，农村合作银行1 6 3 家，农村信用合作社2 2 家”，“截至2 0 0 9 年9 月末， 我国城市商业银行已达到1 4 4 家，总资产规模5 21 0 3 7 亿元，平均资本充足率 为1 1 9 6 ，均全部达标 ，南京、宁波、北京等城商行先后上市，许多经营状况 良好的城商行也制定了自己的上市计划。城市商业银行已成为我国银行业金融体 系的重要组成部分，在促进地方社会经济发展中具有重要作用。 2 0 1 0 年底，齐鲁银行事件的发生再次引起了人们的关注，在我国城市商业 银行迅速发展及银行业竞争日益激烈的今天，城商行经营发展中存在已久的公司 内部治理结构和对城商行的法律监管问题再次成为人们讨论的焦点。在我国城市 商业银行发展中，如何有效弥补和克服城商行公司内部治理结构和法律监管中的 缺陷和不足，对我国城商行自身的发展和我国银行金融业及社会经济的健康发展 都具有重要作用。 第2 章城市商业银行公司治理结构和法律监管的相关理论 2 1 城市商业银行概念 在欧美等国家并不存在城市商业银行这一概念，西方学者在其论著中仅仅提 到了与我国城市商业银行在经营规模和发展特点相类似的中小银行或地方性银 行概念，如美国的社区银行、日本的地方银行和欧洲的储蓄机构等。 根据陆岷峰( 2 0 0 3 ) 的解释1 ，我国城市商业银行是指那些主要在某一地区 开展业务，重点为该地区经济发展提供金融服务的银行。我国城市商业银行是在 原城市信用社的基础上，通过吸收总行或总部所在城市的居民、企事业单位以及 地方财政投资入股组成的自主经营、自负盈亏的一级法人地方性股份制商业银 行。 我国城市商业银行作为地方性股份制商业银行，是在特定的经济历史发展条 件下，出于化解地方金融风险而组建的，是时代的产物。1 9 9 5 年深圳城市合作 1 韩春剑齐安甜主编：中国城市商业银行的生存与发展，中国金融出版社，2 0 1 0 年版，第3 页。 1 银行作为全国第一家城市商业银行成立，其后各地大中型城市纷纷成立城市商业 银行，城商行如雨后春笋在全国范围内迅速扩张和发展，成为我国银行业尤其是 地方金融系统的重要组成部分。 经过十几年的发展，截至2 0 0 9 年底全国共有城市商业银行1 4 8 家2 ，其中平 安银行、上海银行、盛京银行等资产超过于亿元的就有十四家，另外还有七十多 家银行资产介于1 0 0 - 1 0 0 0 亿之间，而其余六十多家银行资产多在一百亿元以下。 2 0 1 0 年第一季度，我国城市商业银行总资产达到5 9 9 万亿，同比增长了3 3 5 3 。 城市商业银行作为我国金融系统中的第三阵营，已经成为我国银行业体系中一支 重要的有生力量，在促进地方社会经济和中小企业发展方面发挥着不可替代的作 用，成为我国金融行业的重要组成部分，并在我国社会主义市场经济发展的大潮 中进一步发展壮大，可以肯定城市商业银行在我国将来经济建设和银行业金融体 系中将发挥越来越重要的作用。 2 2 城市商业银行公司治理结构概念界定 公司治理结构( c o p o r a t eg o v e r n a n c e ) 源于英文翻译，在从国外引进相关 理念后，对于公司治理结构的概念，人们从不同的角度和专业背景提出了各自不 同的看法，目前国内外理论界对公司治理结构的定义并没有形成统一的认识。 对于公司治理结构问题，柯克伦( p h i i pl c o c h r a n ) 和沃提克( s t e v e n l w a r t i c k ) 认为“公司治理结构问题是包括在高级管理层、股东、董事会和公司 其他利益相关者的相互作用中产生的具体问题。 4 ，而美国公司董事协会 ( n a t i o n a la s s o - - c i a t i o no fc o r p o r a t ed i r e c t o r s ) 认为“公司治理结构是确 保公司长期发展战略目标和计划得以确立，确保整个管理结构能够按部就班地实 现这些目标和计划的一种组织制度安排；公司治理结构还要确保整个管理机构能 履行下列职能：维护公司的向心力和完整；保持和提高公司的声誉；对与公司发 生各种社会经济联系的单位和个人承担相应的义务和责任。 5 我国著名经济学家吴敬琏教授认为，“所谓公司治理结构是指由所有者、董 事会和高级执行人员即高级经理组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者 之间形成一种制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托 管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对经理人员的聘用、奖惩以及解雇 权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事领导下的执行机构，在董事会的授 权范围内经营企业。”6 2 2 0 1 0 1 0 1 5 中国城市商业银行投资分析及前景预测报告，中投顾问，2 0 1 0 年1 1 月。 3 2 0 0 9 2 0 1 0 年中国城市商业银行研究报告，2 0 1 0 年7 月。 4 c o c h r a np - a n dw a r t i c kl c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ：al i t e r a t u r er e v i e w , u s af i n a n c i a le x e c u t i v e sr e s e a r c h f o u n d a t i o n ，1 9 8 8 5 卢昌崇：企业治理结构，东北财经大学出版社，1 9 9 9 年版，1 - 2 页。 6 吴敬琏：现代公司与企业改革，天津人民出版社，1 9 9 4 年。 2 林毅夫对公司治理结构的概念亦提出了自己的观点，他认为，公司治理结构 作为一整套制度安排是所有者即股东对企业管理层在经营管理中的行为进行监 督和控制的体系。 目前，对于公司治理结构的定义，较为普遍的看法认为：“所谓公司治理结 构是指为维护股东、公司债权人以及社会公共利益，保证公司正常有效地运营， 由法律和公司章程规定的有关公司组织机构之间权力分配与制衡的制度体系”。7 本文中讨论的公司治理结构主要是指通过规定公司各参与者，如股东、董事 会、经理层等的权利和责任，明确公司经营规则和程序，从而对公司进行经营和 管理的一种内部体系。故本文主要是从公司股东大会、董事会、监事会等内部管 理机构的设置和运行以及公司股权结构角度来定义公司治理结构。 第3 章我国城市商业银行公司治理结构和法律监管的现状 3 1 我国城市商业银行及其公司治理结构的特殊性 3 1 1 我国城市商业银行是在原城市信用社的基础上发展而来，与其他商业银行 相比，其特殊性主要表现在： 第一，与四大行及其他全国性商业银行相比，我国城市商业银行是由人民银 行指导，当地政府统一领导的地方性股份制商业银行，总体规模较小，在存、贷 款规模及资产总额上无法与其他全国性商业银行相比，属中小商业银行，处于我 国商业银行第三梯队。 第二，我国城市商业银行的地域性经营明显，地方城商行发展的好坏主要取 决于其所在地方的经济发展水平，发展较好的城商行多集中于东部沿海等经济发 达地区。 第三，在组织结构上，相比其他全国性商业银行，我国城商行组织结构较为 简单，多为总行分行或总行分行支行的二级或三级组织结构。 第四，在市场定位上，我国城商行主要定位于服务地方经济和中小企业发展。 此外，与其他商业银行相比，我国城商行金融产品单一：创新能力不强，抗 风险能力相对较弱。 3 1 2 我国城市商业银行自身的特殊性决定了其公司治理结构与其他企业及银 行相比具有一定的特殊性，主要表现在： 7 欧阳刚：城市商业银行问题研究，中国经济 i ；版社，2 0 1 0 年5 月第1 版。 3 首先，银行业的特殊性决定了商业银行本身的安全和稳健是最重要的基础性 目标。城商行作为商业银行的一部分，其公司治理的目标不仅仅是公司价值的最 大化，更注重其作为商业银行本身的安全和稳健。作为金融机构，对银行的内部 治理和外部监管要求更加严格，重视金融风险的防范。 其次，与其他非金融机构相比，我国相关法律法规规定，城商行在设立时只 能按照股份有限公司的组织结构设置其组织机构，而不能设立有限责任公司等其 他形式的组织结构。 再次，在股权结构方面，我国城商行股权结构中以地方政府及国有股为代表 的国有股一股独大现象相比其他商业银行更为明显和普遍。 另外，由于我国城商行股权结构的特点且受地方政府领导，在城商行公司治 理中受地方政府干预较大，行政色彩浓厚。 3 2 我国城市商业银行的公司治理结构 3 2 1 我国城市商业银行公司内部治理结构的发展 1 9 9 5 年根据国务院“将城市信用社改造为城市商业银行，初步建立现代商 业银行运行框架”的要求8 ，全国各大城市信用社在经过确立一级法人、明确产 权结构和建立商业银行管理结构等一系列整改后，组建了以该城市名称命名的城 市商业银行；同时，该通知明确规定按照股份制商业银行的要求来设置城市商业 银行的内部组织管理结构，从而将城市商业银行划入股份有限公司行列，为建立 健全银行内部相关的公司治理结构奠定了基础。根据当时公司法、商业银行 法等相关法律和规定的要求，我国城市商业银行在成立之初就设立了股东大会、 董事会、监事会等内部相关机构，在后来的发展中随着我国相关法律法规以及一 些针对性通知和指引的不断出台和完善，为进一步完善我国城市商业银行的公司 法人治理结构提供了较好的法制基础和环境；1 9 9 7 年我国开始引入独立董事制 度9 ，近年来，我国许多城市商业银行相继引入独立董事制度以完善内部组织机 构，加强董事会的功能；同时，在公司治理的发展中，大部分城商行建立了各相 关专门委员会等以进一步完善我国城商行公司治理结构。 3 2 2 我国城市商业银行公司内部治理结构的缺陷和不足 尽管我国各地城市商业银行在成立初期及以后的发展中做了大量的工作，以 进一步完善和健全我国城市商业银行内部组织管理结构，但这些工作主要是从围 绕法人治理架构的设置上进行的，并未在根本上从深层次的制度安排、制衡机制 和经营操作上消除我国城市商业银行存在的缺陷和不足。主要表现在： 8 1 9 9 5 年9 月7 月日国务院关于组建城市合作银行的通知：城市合作银行是在城市信用合作社的基础上， 由城市企业、居民和地方财政投资入股组成的股份制商业银行。 9 1 9 9 7 年1 2 月1 6 日，中国证监会的前身中国证券监督管理委员会发布上市公司章程指引规定：“公 司根据需要，可以设立独立董事”。 4 第一，股东未能有效行使其股东权利，股东大会成为摆设 我国城市商业银行成立初期根据公司法、商业银行法等相关法律和有 关通知及指引的要求在部分城市信用社的基础上进行股份制改造，设置股东大 会、董事会、监事会等银行内部组织管理机构，由城市企业、个体工商户、城市 居民和地方财政等主体投资入股组建城市商业银行。在城市商业银行目前的股权 结构中，其大股东多为地方国有企业或地方政府，而真正的市场企业法人及自然 人股东的持股份额较少，在城市商业银行中多属于中小股东。城市商业银行的控 股股东多为地方国有企业或地方政府，因此，其发展中受地方政府行政干预较为 严重，大部分城市商业银行的高级管理人员都直接或间接地通过地方政府行政任 命而非股东大会或董事会选举的方式产生，之后控股股东便通过授权或委托等形 式由其任命的高级管理人员行使本应由大股东自身享有并行使的权利，并缺乏对 代理人的监督和制约，加之银行内部信息的不对称性，使地方政府及国有股东作 为银行所有者虚位而导致“内部人控制 的现象较为严重。对于城市商业银行的 中小股东来说，其参股并不是出于管理公司的需要而主要是逐利，而且大部分中 小股东的股东意识淡薄，并不在意其股东权利的有效行使与否，这又反过来使城 市商业银行“内部人 控制状况进一步恶化。城市商业银行中股东未能充分有效 地行使其股东权利的现状使城商行股东大会在实质上流于形式，即便有中小股东 想通过行使其股东权利去影响公司管理层也大都因为其股份较少或现有股东大 会组织、表决程序等原因达不到其追求的效果1 0 ，股东大会最终成为摆设。 第二，董事会运行机制不健全，职能弱化，不能正常发挥作用 我国城市商业银行的控股股东及大股东大多为地方政府或国有企事业单位， 在人事的任免上受地方政府干预严重，城市商业银行董事会中的董事及董事长大 多由地方政府直接或间接任免，在董事和董事长的选任上缺乏有效的监督，不符 合相关法律规定；部分城市商业银行尽管成立了董事会，但董事会基本没有规范 的议事规则，多数董事缺乏专业经验，不符合相应的职业资格要求，在董事会中 董事长实际上代替了董事会；同时，董事会中真正代表中小股东说话的董事较少 甚至没有，而代表政府及国有企业的董事由于受政府及国有企业单位干预董事任 免权因素的影响，在任职中对城市商业银行发展中有关重大问题的决策并不是真 正从股东利益及有利于城市商业银行发展的角度出发做出决策，而更多地是考虑 如何搞好与地方政府等人事任免单位的关系及执行地方政府政策，有些董事甚至 怠于行使其相应职权，导致董事会的决策水平不够，决策质量不高，难以有效监 督经营层的经营管理活动并督促其履行相应职责。 董事会职能主要是对银行的经营方针和重大战略进行决策，当前大多数城市 1 0 我国股份制公司现行股东大会的表决机制实行一股一票制，中小股东由于持股份额较少，在股东大会的 表决中不能影响大会的最终决策。 5 商业银行的董事会对银行重大事项进行审议时主要是通过单凭听取行长工作报 告的形式进行，对审议事项缺乏深入、有效的了解，弱化了董事会在行使公司重 大战略决策权上的应有作用，因而董事会会议尽管定期召开，但在实际议事的深 度和广度上与董事会的应有职能相去甚远；随着我国对商业银行的监管要求日益 提高，虽然我国城市商业银行治理机构的设置日趋完善，董事会下也大多设置了 各专门委员会，但由于缺乏专职管理人员和业务人员，实际工作中工作制度不落 实、议事规则不健全，专门委员会成为应付监管要求的摆设，在银行的风险管理、 关联交易及关联贷款的控制、重大资产的处置和人事任免等方面发挥的作用甚 微，使董事会在我国城市商业银行中的职能进一步弱化，成为城市商业银行法人 治理结构中的一大缺陷。 第三，监事会工作流于形式 根据公司法和商业银行法及其他有关规定的要求，我国城市商业银 行设立监事会，并对监事及监事会的职责做出规定。监事会主要对城市商业银行 的经营管理行使监督权，其成员主要来自股东代表和职工代表。 在我国目前城市商业银行的现状中，监事会实际上并不能及时有效地发挥其 监督制约作用。我国部分城市商业银行并没有相应的监事会办公室，其日常事务 由董事会办公室或其它内部机构代为行使1 1 ；实际操作中监事会即使参与了银行 的主要决策过程，但其不能否定董事会和经营层的决策，监事会的监督制约作用 很难有实质性的发挥；而且，在我国城市商业银行股权结构“一股独大的背景 下，监事会主席实质上由控股股东任免，监事会成员也大都来源于股东和内部员 工，这些人在行政上受制于董事会或经营管理层，同时监事会薪酬由董事会决定， 其独立性不可避免地要受到多种因素的影响和制约。而且许多来自职工代表的监 事会成员不符合相应的任职要求，能力有限，有些甚至都不知道自己的职责，更 谈不上对其职责的履行了。因而监事会对董事会及经营管理层的监督制约也就难 以实现，监事会的工作流于形式，在很大程度上弱化了其应有的职能。 第四，股权结构不合理，“一股独大”现象仍较为突出 我国城市商业银行是在城市信用合作社的基础上改制而来，在组建初期由城 市企业、居民和地方财政投资入股，出于当时社会和经济发展的考虑，地方财政 及国有或国有控股企业占控股地位，然而即便在经过近2 0 年的发展，期间引入 海外战略投资及民间投资和其他投资主体后，在我国目前的城商行股权结构中， 以地方政府及国有企业为代表的国有股“一股独大 问题仍然较为普遍。 1 1 欧阳刚：城市商业银行问题研究，中国经济出版社，2 0 1 0 年5 月。 6 表l ：上市城市商业银行国有股权占比情况 单位：万股 北京银行南京银行宁波银行 项目( 2 0 0 7 年9 月1 9 日上市) ( 2 0 0 7 年7 月1 9 日上市)( 2 0 0 7 年7 月1 9 日上市) 总额占比总粳占比总额占比 慧股本6 2 2 ，7 5 6 1 91 0 0 0 0 1 8 3 ，6 7 5 1 31 0 0 0 0 2 5 0 。0 0 0 o o1 0 0 o o 图有股1 0 2 ，7 5 7 4 11 6 5 隅 3 2 5 8 0 6 2 1 7 7 4 2 7 0 0 0 。o o 1 0 8 0 凋有法人股7 8 ，9 2 5 5 71 2 6 7 9 1 3 ，2 5 0 。0 5 7 2 l 2 1 ，8 0 8 0 58 7 绂 国有股合计1 8 1 ，6 8 2 9 82 9 。1 7 4 5 ，8 3 0 6 7 2 4 9 5 4 8 ，8 0 8 0 51 9 5 2 随着我国社会主义市场经济的发展，城市商业银行中发展较快，实力较强， 资本制度和公司内部治理结构相对较好的城商行陆续上市，其他许多经营状况良 好的商业银行也陆续制定了自己的上市计划。然而从上表中可以看出，即便在以 北京银行、南京银行及宁波银行等已经上市的城商行中，经过上市优化股权结构 后，其国有股“一股独大 的现行仍然较为严重，那些等待上市以及经营状况一 般的城商行，其股权结构中“一股独大”的现象也就更为普遍。以重庆市商业银 行为例，截至2 0 0 6 年末，其股权结构中各类国有持股比例达到了7 0 8 2 1 2 ，作 为我国城市商业银行中股权结构较为丰富的重庆市商业银行尚且如此，其他城商 行股权结构中“一股独大 的现象就更可想而知了。在我国市场经济发展较快的 上海和广州，其城市商业银行股权结构中国有股或地方政府财政股“一股独大” 的问题也较为明显。 单位：殷 质押或冻结殿 序号教东名称段东性质期韧挎殿敦期束持殿鬏箝殷比鲷 份歙 l 上海联和投i 謦有限公霹国有3 9 2 ，3 4 4 ，8 0 08 1 4 ，8 0 3 ，8 0 8 1 9 2 4 2 番港 海扩夸银行有限铵司 穸卜资2 0 8 0 0 0 0 0 0 3 3 8 ，7 2 0 ，0 0 0 8 0 0 3国际金融公弼井资 1 8 2 ，0 0 0 ，0 0 0 2 9 6 3 8 0 0 0 07 o o 1 3 0 ，4 0 9 ，2 4 4 4 上海带赞翊嚣固有资产总公司国有g o ，o g l 。4 0 0 l3 0 ，4 0 9 ，2 4 43 0 8 段质挣 5 上海辫照银行有隈公司外资7 8 ，0 0 0 ，0 0 01 2 7 ，0 2 0 ，0 0 0 3 0 0 6 8 ，0 0 0 + 0 0 0 黢 6 上海五鑫投资经营有限公司 藩街 6 8 ，0 0 0 ，0 0 01 1 0 ，7 2 6 ，4 0 0 2 6 2 震押 7 海穗东发祷( 集豳j 有限公司圆寓5 0 ，0 0 0 ，0 0 08 1 ，4 0 9 ，6 0 0 1 9 2 g 上海审闸北区财政蜀 圆窖4 2 ，0 0 0 。0 0 0 6 8 ，3 8 6 ，4 0 0 1 6 2 * 9 上海市声湾嚣财政局 国有4 0 ，0 0 0 ，0 0 0 6 5 ，13 0 ，6 0 0 1 5 4 l o 上海审静安区财政局 国有3 5 0 0 0 ，0 0 05 6 9 8 ，8 0 01 3 5 合计i 。1 7 5 。4 2 6 ，2 0 0 2 0 1 1 9 ，9 6 9 。s 5 2 4 9 3 6 1 6 注：报告期末上海银行最大十名股东持股情况1 3 1 2 重庆市商业银行2 0 0 6 年年报。 1 3 上海银行2 0 1 0 年半年度经营数据摘要，h t t p ：w w w , b a n k o f s h a n g h a i e o m 。 7 一) 段本结构精麓囊 一 7 一 ，”7r ，z ，r 7群“ w4 “i “p “+ t 绷 嘉 。殿璇嶷戮 l 歉搴教万黢 l 纛比韵，荔 菇甜落潞赫蕊巍罐矗施纽矗幺沈如如幽“一。如躺崩纽罐兹缘自幺盔盔蕴女蕴罐缸巍盔碰琵盘盔盔摇蕴蠡五缸毙捌 缸范a 匠蕴缢琵蕴6 龇山，老缓幺。i 盘 | 巍人段羽嚏。伽眨 9 6 憾 箕巾：瓣敏暖7 酊。嘲链。铂 蠢体羧6 。蠲28 7 1 6 自然人骏 约。糕2 籍 缎份荔教嘲，1 7 2l o o 注：广州银行2 0 0 9 年股本结构情况“ 3 3 我国城市商业银行法律监管 3 3 1 我国城市商业银行法律监管的现状 金融是社会经济发展的核心，而金融的发展离不开良好的法治环境。作为金 融业核心的银行，其提供的金融服务产品具有很强的公共性，银行的支付和结算 系统对整个国民经济具有广泛而深刻的影响，且银行大部分资金来自于广大自然 人、企业及其他单位的存款，社会波及面广，银行体系能否稳定和高效运行很大 程度上决定了社会整体经济能否稳定和健康发展。出于促进地方社会经济健康、 稳定发展的需要，如何有效加强对城市商业银行的法律监管1 5 ，以促进其安全、 稳健运营也就十分必要了。 我国城市商业银行成立之初，相关法律法规就通过要求城商行在内部建立相 应的股份有限公司组织治理机构如内部监事会等，从内部对城商行进行监管，而 在外部主要通过央行及地方政府对城商行整体的运营状况进行监管。在我国城商 行近二十年的发展实践中，我国相关法律法规日益完善，在城商行内部，独立董 事的产生及董事会下各专业委员会的设立以及外部银监会和地方银监局等外部 监管机构的介入进一步加强了对城商行的监管。 目前，在我国银监会、中国人民银行、财政部、国家审计署和证监会等众多 银行外部监管机构中，银监会是我国银行监管的主要机构，主要通过制定银行金 融机构的规章制度和办法，草拟有关法律法规，对金融机构及分支机构的设立、 变更、终止进行审批，审查银行业高级管理人员的任职资格等形式对银行业进行 监管；而我国公司法、商业银行法等相关法律法规通过规定银行设立的组 织结构形式、设立条件、内部管理机构及人员的设置及其职责等，为商业银行的 监管提供法治环境和基础。 3 3 2 我国城市商业银行法律监管的缺陷 1 4 广州银行股份有限公司2 0 0 9 年度报告，h _ t t 垃：w w w g z c b c o m c n 。 1 5 我国城商行法律监管的内容主要包括：信息披露、分业管理、授信管理、资本充足率、关联交易等方面 的监管、对城商行中间业务等业务流程监管；此外，还应包括对地方政府等监管主体本身的监管。 8 近年来，随着我国银行业监管部门和监管法律法规及政策越来越多，监管队 伍也越来越庞大。虽然我国在对大型商业银行的监管上取得了一定的成效，但对 早期的、以城市商业银行为代表的中小银行的监管还存在较多的不足和缺陷。我 国城市商业银行直接隶属于地方政府，地方银监局等监管部门只是业务上的监 管，由于在监管中受到地方政府等方面的干涉和影响，银监局在对城商行的监管 尺度和执行力上都远不能达到相关要求，甚至屈从于政府的压力和行政命令，导 致地方城商行在资产风险、操作风险及内控风险等方面都存在或多或少的问题。 在前不久的齐鲁银行事件中，外部审计机构的审计报告已经提出了银行在业务操 作中的风险，但地方银监局和地方政府仍放任自流，在监管上失之过宽，最终导 致齐鲁银行事件的发生，对济南市金融行业的稳定和发展产生不利影响。齐鲁银 行作为我国城商行发展中具有代表性的银行尚且如此，全国其他城商行的监管问 题亦不容乐观。 法律法规作为金融监管的基础和依据，监管当局在监管中应按照相关要求严 格依法监管，在监管中做到执法必严、违法必究，以维护我国银行金融业的稳定， 促进城商行健康发展。我国现行的商业银行监管法律体系主要包括法律、行政法 规和部门规章三个层次，在具体实践中还包括银监会和地方政府等监管机构的相 关规定。中国人民银行法、商业银行法、中华人民共和国银行业监督管理 办法及金融违法行为处罚办法等法律法规的完善为我国城市商业银行的法 律监管提供了良好的法制基础。1 6 虽然我国城市商业银行监管初步走上了法制化 轨道，但实践中也存在着许多问题，主要表现在： 第一，监管的法制体系不健全，法制体系不协调 我国城市商业银行法律监管的现状中，法律、行政法规和部门规章等本应是 统一协调的整体，而在实践中，行政规章等并没有对法律和行政法规起到补充完 善的作用；中国人民银行法和商业银行法也未针对一些应该监管和规定 的问题进行相应的修改，且很多相关法律条文本身在实践中的含义也有待进一步 解释。其次，商业银行监管法律法规和部门规章之间存在诸多重合及不一致，甚 至彼此间相互抵触，商业银行业务管理规章之间相互重合的现象较为严重，如在 银行贷款业务的法律监管方面，贷款通则中部分条款就与商业银行法的 相关规定相重合。 第二，未能充分与国际社会的金融监管有效接轨 国外发达国家对银行金融业务通过制定明确的法律法规就相关业务进行监 管，在金融业务的监管上实现规范化、透明化。我国有关银行具体金融业务的法 律法规并不健全，在很多金融业务的法律监管上存在空白，不能有效发挥法律在 1 6 李玫：银行法，对外经济贸易大学出版社，2 0 0 7 年第l 版。 1 7 周辉斌：w 1 o 与我国银行监管法制完善研究，中国方正出版社，2 0 0 3 年版，1 8 - 2 5 页。 9 规范银行具体业务中应有的作用。如我国有关金融监管的现有法律基本以分业经 营、分业监管原则为基础，针对目前银行、证券、保险业务等混业经营的现状， 有关法律法规和规章制度没有统一、明确的规定，缺乏对银行业混业经营的有效 监管。另外，在涉外银行的法律监管上，我国相关法律法规注重对境内外资金融 机构的监管，而忽略对境外金融机构的监管。 第三，分业监管存在缺陷 我国对商业银行的法律监管主要是分业监管，但实践中，我国的银行、证券 和保险业务之间相互交错，大量金融控股公司存在和发展，混业经营成为普遍现 象，银行、证券、保险业务彼此渗透，削弱了我国商业银行法律监管中分业监管 的基础，加大了我国对城商行的法律监管成本和分业监管的难度，同时容易使在 分业监管中对商业银行的监管出现真空现象。埔 第四，监管理念滞后 随着我国银行市场化改革的深入，我国加快了对银行业监管的步伐，但在监 管理论研究及实践中，只注重商业银行的市场准入监管和加强外部监管，而忽视 对银行经营管理中的持续性监管和内部风险控制监管等，银行监管理论研究滞 后，监管政策缺乏预见性，不利于加强对我国城市商业银行的有效监管。 第五，对监管者本身缺乏必要的监督 在监管人员在对银行依法监管的过程中，缺乏对监管人员本身行为的监督， 以保证其在执行职务中秉公办事、廉洁公正，避免其利用职务之便谋取不当利益 等行为。目前，我国缺乏对监事会及外部监督主体本身进行监管的相关法律和规 定，也没有有效的监管绩效评估机制。在实践中，监管者出于职务及自身利益考 虑等因素与被监管者之间可能形成各种利害关系，弱化对城商行法律监管的应有 效力。 第4 章我国城市商业银行公司治理结构和法律监管存在缺 陷的原因 导致我国城市商业银行公司治理结构和监管存在诸多不足的原因很多，既有 公司内部管理组织机构如股东大会、董事会和监事会不能有效履行职责的问题， 也有股权结构中地方政府等国有股“一股独大”的问题；另外，法制体系不健全、 地方政府干预等亦是重要原因。但在诸多原因中，股权结构不合理以及内部法人 1 8 黄毅：银行监管与金融创新，法律出版社，2 0 9 年第1 版。 1 0 治理结构不完善是根本的原因。 4 1 股权结构不合理 城市商业银行成立之初由城市企业、居民、地方财政作为股东投资入股，成 立初期，城市商业银行以地方政府和公有法人股为主，还包括数量不等的集体企 业、个体工商户和个人憎。国务院发展研究中心研究报告显示，成立初期的城市 商业银行，国内私有股东，包括私有的非经营企业和个人投资者，对城市商行的 平均持股比重为2 3 7 ，国有资本为7 6 3 ，地方政府占有绝对控股地位。 经过十几年的发展，虽然期间允许并不断吸收外资金融机构及民间资本参股我国 城市商业银行，但在我国城市商业银行股权结构的现状中仍以地方政府及国有企 业为代表的数量较少但持股比例较高的地方政府占控股地位，控股股东数量少， 股权结构较为集中。 我国城市商业银行的治理模式大多基于委托一代理关系构建公司内部治理 机构，股东通过选举董事会成员即管理者的方式实现对公司的管理，并通过股东 大会对董事会进行制约和监督。由于地方国有股在我国城商行股权结构中处于控 股地位，在我国城商行董事会中，作为地方国有股代理人的董事或董事长在董事 会中具有较强势的控制地位，而代表中小股东利益的代理人往往很难进入董事 会，即便在董事会中有代表中小股东利益的董事，由于城商行的股权结构等原因， 董事会中代表中小股东利益的董事数量也极为有限，对董事会的决议并不能产生 实质影响，使董事会的决策权被代表地方国有股利益的董事或董事长控制。代表 国有股股东的董事或董事长又进一步通过聘请其可以控制的经理人员进一步加 强对银行的控制，而作为地方国有股股东的地方政府及国有或国有控股企业疏忽 对其在银行代理人的监督，使我国城商行发展中“内部人控制现象更加严重。 中小股东由于其在城商行股权结构中股份份额较少，对董事会及高级管理人员的 决策并不能产生实质影响，加之广大中小股东权利意识淡薄，没有有效行使其股 东权利以监督管理层的行为，导致实践中高级管理人员和大股东利用各种手段 侵害广大中小股东利益的行为时有发生。 我国城市商业银行股权结构中“一股独大”的特点，使我国城商行公司内部 治理机构在执行和监督效力等诸多方面的作用和预期效果都大打折扣，不利于银 行的发展，为银行法人治理结构的完善埋下了隐患。 4 2 法人治理结构存在缺陷 我国城市商业银行在十几年的发展中，虽然不断建立健全相关制度安排和机 构设置，如引入独立董事制度，在董事会下设置各专门委员会等，但我国城商行 9 1 9 9 5 年9 月7 日国务院关于组建城市合作银行的通知规定：城市合作银行是在城市信用合作社的基 础上，由城市企业、居民和地方财政投资入股组成的股份制商业银行。 l l 的法人治理结构并不完善，各内部机构和人员的具体权责划分不明，内部机构间 缺乏有效的监督制约机制，任职人员重复现象突出，对公司内部机构及高级管理 人员缺乏有效的监督，对监事会人员本身及履行职责情况缺乏监督，公司内部的 内控及风险防范机制不健全，缺乏有效的激励问责机制等，使我国城商行的法人 治理结构存在诸多缺陷，股东大会、董事会等不能有效发挥作用，严重影响了公 司的经营创新能力，使我国城市商业银行在发展中产生诸多问题，实际经营中业 务品种单一，缺乏市场竞争力等。舶 受股权结构中地方国有股“一股独大”及城商行地域发展和相关监管要求等 因素的影响，我国城商行在经营决策和银行业务如信贷等实际操作中受政府干预 等影响程度大且较为普遍，影响城商行各内部机构的执行效率，也使我国城商行 的法人治理在其发展中出现诸多问题和不足。2 1 另外，我国城商行本身资本充足率低，经营规模小，风险防范能力弱等因素 也对其发展过程中出现的诸多问题有一定影响。 4 3 完善我国城市商业银行公司治理结构和法律监管的必要性 随着我国城市商业银行规模的不断扩大，近年来城市商业银行地域扩张趋势 明显，北京银行、上海银行等众多城商行纷纷在异地设立分支机构，实现跨区域 经营，其经营管理模式也从原有的总行一支行二级模式变为总行一分行一支行三级 模式甚至总行一分行一支行一网点四级模式，城商行跨区域发展管理链条的增加将 造成其内控的有效性降低。城商行的跨区域经营要求进一步完善内部公司内部治 理结构，加强对分支机构的管控，提高银行整体管理效率。 我国城市商业银行发展中，董事会、监事会等管理机构职能弱化，各机构间 缺乏有效的监督制衡机制和激励机制，城市商业银行作为股份有限公司，出于现 代公司发展的需要，也要求从内部改善公司治理结构。 同时，城商行股权结构中，地方政府“一股独大，导致城商行在发展中受 地方政府干预严重。在社会主义市场经济中，城商行作为市场主体，出于企业追 逐利润和增强市场竞争力等自身发展的需要，要求改善股权结构，完善公司治理 结构，减少地方政府对城商行经营管理的干预。 加强法律监管是促进我国城商行健康、稳健发展的必然要求。从2 0 0 2 年起， 我国开始积极探索国外战略投资机构和民营资本投资参股城市商业银行的道路， 2 0 0 6 年我国金融市场开始全面对外开放，国外战略投资机构纷纷入股城市商业 银行，民营资本入股城市商业银行的趋势也更加明显；同时，城商行出于发展的 2 0 欧a y j 阳m 1 城市商业银行问题研究，中国经济出版社，2 0 1 0 年第1 版。 2 1 韩春剑、齐安甜：中国城市商业业银行的生存与发展，2 0 1 0 年第1 版，7 5 - 9 3 页。 1 2 需要，通过收购兼并等形式扩大经营规模，实现跨区域发展的模式日益普遍：且 我国现行城商行法律监管中存在诸多不足，如监管的法制体系不健全、不同法律 法规间不协调、分业监管不足、监管理念落后等。因此，在城商行发展中，如何 有效加强城商行发展中的法律监管，优化股权结构，避免恶意投资和恶意收购兼 并等行为，弥补现行城商行法律监管中的缺陷和不足，为我国城市商业银行的健 康、稳健发展创造良好的法制环境，对我国城商行的法律