强制隔离戒毒工作管理初探.doc

强制隔离戒毒工作管理初探兼解读禁毒法的立法精神自禁毒法实施以来，强制隔离戒毒管理一直成为热点话题，年初，司法部戒毒管理局出台了强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行），至此，关于强制隔离戒毒管理及诊断评估的研究得到空前发展。纵观这些研究成果，对禁毒工作具有很强的指导意义和实践推动作用，为此，笔者从禁毒法的立法精神的视角就强制隔离戒毒管理谈几点粗浅的认识。一、强制隔离戒毒管理的概念及特征（一）强制隔离戒毒管理的概念依据管理学关于管理的概念，通说是通过计划、组织、领导与控制，协调以人为中心的组织资源与职能活动，以有效实现目标的活动。据此，强制隔离戒毒管理是指强制隔离戒毒所依据禁毒法和相关法律、法规，通过有计划、组织、领导和控制被强制隔离戒毒人员，以有效实现戒毒目标的行政执法活动。（二）强制隔离戒毒管理的特征依据禁毒法的规定，强制隔离戒毒人员管理具有法律强制性、管理主体法定性、管理过程复杂性和管理目标明确性等特征。1、法律强制性禁毒法第三十八条第一款规定，吸毒成瘾人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定。因此，强制隔离戒毒管理是强制隔离戒毒所实施的行政执法活动。法律强制性是行政执法行为所固有的内在法律特征。这也是与自愿戒毒、社区戒毒区别所在。2、管理主体法定性禁毒法第十一条规定，对被决定予以强制隔离戒毒的人员，由作出决定的公安机关送强制隔离戒毒所执行。强制隔离戒毒所的设置、管理体制和经费保障，由国务院规定。据此，在强制隔离戒毒的法律存续期间，强制隔离戒毒所是管理被强制隔离戒人员的唯一合法主体。3、管理过程复杂性禁毒法第四十三条第一款规定，强制隔离戒毒所应根据戒毒人员吸食、注射毒品的种类及成瘾程度等，对戒毒人员进行针对性的生理、心理治疗和身体康复训练。与劳教戒毒相比，禁毒法最大特征改变了已往“重打轻戒”的戒毒模式，体现人文性、科学性和刚柔并济的立法精神。4、管理目标明确性禁毒法第四十三条第二款规定，根据戒毒需要，强制隔离戒毒所可以组织戒毒人员参加必要的生产劳动，对戒毒人员进行职业技能培训。组织戒毒人员参加生产劳动的，应当支付劳动报酬。因此，帮助戒毒人员戒除毒瘾、身体康复是强制隔离戒毒制度最根本的价值追求，为此，强制隔离戒毒所也必须围绕这一价值目标，依法运用科学的管理手段实施管理行为。二、强制隔离戒毒管理原则所谓原则，是指高度概括的、符合规律的、本源性的价值规律。但凡一项制度或一项工作都具有其内在的原则，否则容易造成本末倒置或南辕北辙。强制隔离戒毒管理原则是指关于强制隔离戒毒管理工作内在的、高度概括的、本源性的规定，是强制隔离戒毒管理应当遵守的基本准则。 （一）法治原则所为法治原则是指，强制隔离戒毒人员管理主体、管理程序和管理手段合法。1、管理主体合法禁毒法第十一条第一款明确了强制隔离戒毒人员管理主体，即强制隔离戒毒所。在国务院禁毒条例缺位的情况下，由劳教机关代行强制隔离戒毒所的职权，或劳教机关加挂强制隔离戒毒所的牌子，持这种观点认为，劳教机关加挂强制隔离戒毒所得牌子后，在形式上符合法律规定，而且，劳教机关具有人力、财力和戒毒经验等资源优势，有利于禁毒工作。也有的观点认为，将强制戒毒和劳教戒毒改为强制隔离戒毒，除适用法律不同外，没有其他区别，因此可以完全借鉴劳教戒毒的管理经验。从禁毒法的立法精神考量，这些观点值得商榷，笔者认为，废除强制戒毒和劳教戒毒，实施强制隔离戒毒措施，除了法制统一的需要外（强制戒毒和劳教戒毒制度违反立法法），更重要的是强制戒毒和劳教戒毒不能满足现有禁毒形势的需要，简而言之，就是打击手段有余、戒毒措施不足，即重“打”轻“戒”。禁毒法确定的强制隔离戒毒制度，正是要破除这种戒毒格局，因此，强制隔离戒毒所在人员编制配备和专业要求以及管理方法和理念与劳教戒毒都会有很大的区别。因此，笔者认为，将现有劳教机关人力资源进行整合，撤销部分劳教机关编制，在原有基础上设立强制隔离戒毒所。2、管理程序合法所谓管理程序合法是指广义上的合法，即从强制隔离戒毒人员的收治、管理和解除强制隔离戒毒措施等过程要符合法律、法规和相关规章制度。要具有公平、公开、公正的价值取向。例如，有的观点认为，强制隔离戒毒场所应设立评估委员会，所业务领导为委员会主任；下设诊断评估办公室，康复区管教部门负责人兼办公室主任，负责考评工作的组织协调和材料汇总工作。依据该观点，诊断评估委员会的机构性质问题如何解决，强制隔离戒毒所的内设机构？还是独立的机关法人机构？如果是内设机构，那么诊断评估委员会的形式功能大于价值功能。因为，按照行政法和组织法的一般原则，内设机构是不能代表主体对外发生法律关系的，简而言之，诊断评估委员会所作出的评估决定对外是不具有法律效力的。反之，如果以强制隔离戒毒所的名义作出诊断决定，不言而喻，评估委员会主任对诊断评估决定不具有最终决定权，也必将丧失其价值功能。3、管理手段合法禁毒法第四十三条第一款规定，强制隔离戒毒所应根据戒毒人员吸食、注射毒品的种类及成瘾程度等，对戒毒人员进行针对性的生理、心理治疗和身体康复训练。该条是对强制隔离戒毒人员管理最基础性的要求，也是通说的“三期”管理，即脱毒期、巩固期和康复期。人文性和科学性贯穿于强制隔离戒毒人员管理全过程。有的理论主张，“火鸡治疗”俗称“干戒”，更有利戒除毒瘾，该观点很大程度可能是从医学角度考虑，但同时面临着玩忽职守的法律风险。（二）秩序原则秩序价值是任何一部法律所应有的追求，只是存在位阶差异而已。禁毒法作为一部公法，秩序价值理应作为首要追求价值 ，禁毒法第一条规定，为了预防和惩治毒品违法犯罪行为，保护公民身心健康，维护社会秩序，制定本法。第四十六条第二款规定，强制隔离戒毒场所管理人员应当对强制隔离戒毒场所以外的人员交给交给戒毒人员的物品和邮件进行检查，防止夹带毒品。解析该条文，强制隔离戒毒制度具有两大价值功能，即惩治功能和戒毒功能，亦是通过限制戒毒人员的人身自由，来剥夺其再次吸毒的机会和能力，进而利用科学的管理手段帮助其最终戒除毒瘾。要实现秩序价值，强制隔离戒毒所应当建立防控机制和惩戒机制。1、防控机制所谓防控机制是指利用人防和物防两大手段，严密控制管理全过程，所形成的管理机制。现有的管理机制，人防主要是通过24小时不间断的直接管理、戒毒人员思想动态掌控管理、安全检查和排查管理以及突发事件处置管理等措施来实现对戒毒人员的管控。其优点在于防控手段灵活、到位，主动性较强；缺点在于一是管理成本较高；二是抑制了戒毒人员自我管理的积极性。笔者认为，强制隔离戒毒所应逐步弱化人防机制，最大程度实现戒毒人员自我管理，因此要强化物防，例如建立全覆盖的监控系统等。2、惩戒机制所谓惩戒是指，通过对违反纪律的戒毒人员实施惩罚性措施，以达到教育本人和其他戒毒人员的目的。因禁毒法对强制隔离戒毒人员惩治管理措施没有做具体规定，实践中，对戒毒人员缺乏有效管理手段，更确切说是缺乏惩治手段的呼声一直不断。笔者认为，禁毒法没作明文规定，对戒毒人员并非不能实施惩治措施，强制手段抑或惩治措施是强制隔离戒毒制度的基本保证，也是禁毒法的法意所在。例如，禁闭措施、剥夺戒毒人员的部分探视权、放假权，或限制其所内活动范围等措施符合禁毒法的立法精神。（三）目标管理原则目标管理是20世纪80年代以来，世界各国广泛重视的一种管理制度。尽管国内外对目标管理的定义和具体实施方法不完全相同，但其实质都是根据目标进行管理，即围绕确定目标和以实现目标为中心，开展一系列管理活动。禁毒法第三十一条第一款规定，国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员。据此，强制隔离戒毒工作管理的最终目标是使戒毒人员完全摆脱对毒品的依赖，并实现身心的康复。按照强制隔离戒毒工作管理目标，第一，在人员配置上，须配备一支知识化、专业化的民警队伍。管理人员应占戒毒人员30%-40%，根据管理需求，心理学专业、医学专业、管理学和法学专业分别占民警总人数的20%左右。第二，戒毒经费统一纳入地方省级财政足额预算。第三，要借鉴和采用现代科学的管理方法，特别是要引进先进的医学治疗手段，实现管理手段科学化。三、强制隔离戒毒管理制度构建的思考制度是具有控制与协调功能的规则体系，作为社会游戏规则，制度提供了人类相互影响的框架，并在此秩序下形成合作与竞争的关系。制度具有规范性、系统性和规律性的特点。制度具有广义和狭义之分，本文主要是在狭义范围内来探讨强制隔离戒毒管理制度的构建，即强制隔离戒毒场制定的一系列管理规则。（一）建立流程管理体系流程管理最初是企业管理学上的概念。强制隔离戒毒流程管理主要是入所管理、过程管理、解除强制隔离戒毒的管理过程。1、入所管理在入所管理流程中主要涉及法律文书审核和收治对象审核问题。法律文书审核是指对公安机关做出的强制隔离戒毒决定书进行形式审核，即主体是否具有强制隔离戒毒决定权、被强制隔离戒毒人的身份核对。至于，决定书中涉及的违法事实的认定，执行机关无权审核，违法事实认定的法律风险由决定机关承担。关于收治对象审核问题，在实践中争议较大。禁毒法第三十九条第一款规定，怀孕或者哺乳自己未满一周岁婴儿的妇女吸毒成瘾的，不适用强制隔离戒毒。不满十六周岁的未成年人吸毒成瘾的，可以不适用强制隔离戒毒。该条文包含两种法律规范，即强制性法律规范和选择性法律规范。对已满十四周岁不满十六周岁的未成年人吸毒成瘾的，公安机关根据具体情况，可以选择是否适用强制隔离戒毒。据此，不予以收治不满十六周岁的强制隔离戒毒人员是没有法律依据的。另外，争议最大一点是丧失生活自理能力或患严重疾病、重大传染病的强制隔离戒毒人员是否应予收治的问题。禁毒法第四十四条第二款规定，强制隔离戒毒场所对有严重残病或者疾病的戒毒人员，应当给予必要的看护和治疗；对患传染病的戒毒人员，应当依法采取必要的隔离、治疗措施；对可能发生自伤、自残等情形的戒毒人员，可以采取相应的保护性约束措施。据此，争议的答案无须赘述，也不难看出，劳教机关是无法完成禁毒法所设定的功能价值。正如笔者所主张的，强制隔离戒毒应由强制隔离戒毒场所来执行。2、过程管理过程管理是强制隔离戒毒制度价值所在，过程管理效果如何，直接关系到强制隔离戒毒制度的价值功能能否实现。根据不同标准，过程管理可以有不同划分。根据管理阶段，可分为三期管理，即脱毒期、巩固期和康复期管理；根据管理对象不同，可以分为分类、分级管理；根据管理内容不同，可以分为，行为养成管理、生产习艺管理、教育矫治管理和生活卫生管理。笔者认为，从禁毒法的立法精神看，前两种分类根据有法律上意义，后一种分类更具有行政管理上意义。3、解除强制隔离戒毒管理解除强制隔离戒毒主要包含两种情形，即提前解除和期满解除（包括延长强制隔离戒毒期限）。实践中主要存在两种观点，第一种观点认为，公安机关授权委托，由强制隔离戒毒场所行使解除决定权；第一种观点认为，解除强制隔离戒毒决定权由市一级公安机关统一行使。第一种观点缺乏法理依据，笔者认同第二种观点，或可以考虑在市一级公安机关内建立，由县区一级公安机关组成的联合办公机构。（二）完善约束性管理规则所谓约束性管理规则是指强制隔离戒毒场所制定的、具有法律强制性的，规范和约束戒毒人员行为的规范总和。 对戒毒人员的管理是一项严肃的执法活动，为使禁毒、戒毒法律、法规、方针、政策得到正确和有效执行，强制隔离戒毒场所必须制定严格的纪律和制度，使戒毒人员的行为得到规范。 第一，具有强制作用。管理规则是强制隔离戒毒场所依照法律和政策制定和发布的一种行政命令，表现为“令”和“禁”。“令”是允许戒毒人员可以实施某些行为的范围和标准，“禁”是禁止戒毒人员实施某些行为的范围和标准。戒毒人员行为应当在规则规定的范围之内，否则要受到行政制裁。第二，具有指示作用。戒毒人员根据管理规则，据以对自己的行为得后果加以预计和判断，从而改变和选择自己的行为。 第三，具有教育作用。管理规则通过设定“奖”和“惩”的范围和标准，来教育引导戒毒人员的行为模式。（三）引入激励性管理手段强制隔离戒毒的最终目标是使戒毒人员完全摆脱对毒品的依赖，而达成这一目标，就发挥管理的矫正作用，即通过管理，提供强大的内外诱因，激励戒毒人员的戒毒动机。所以，激励机制在达成强制隔离戒毒目标管理中具有关键性的作用。管理学通常把激励性机制划分为，实惠管理机制、评价管理机制和竞争管理机制。1、实惠管理机制。实惠管理机制在劳教管理中运用较多，同样也适用于戒毒人员管理。通过分类、分级管理来设定不同的价值目标，帮助戒毒人员建立适当的价值追求，即期望值。戒毒人员在不断满足自己期望值的过程，也完成了戒毒过程。2、评价管理机制。评价管理机制在管理学上称为“行为修正激励理论”，也就是说如果对某种行为予以肯定时，就会对这种行为起到强化作用，使这种行为反复出现；反之，亦然。建立公平、公正的考核奖惩机制对戒毒人员管理起到关键作用。3、竞争管理机制。竞争管理的原理是人的需要与满足需要的机会和可能性的关系原理。一般情况下，机会可以激发行为人去竞争，机会太少，需要得不到满足，被管理人员的积极性难以发挥；机会太多，被管理人的需要随时得到满足，需求欲望就会降低。（四）建立科学的诊