（经济法学专业论文）土地征收中的公私利益平衡.pdf

广 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：触一 e t 期：为o 年；月弘日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 保密论文保密期满后，适用本声明。 学位论文作者签名：似n 日期：山口年岁月 o 日 炙 、_， 月 _l_i_-l， r 名 p 签 ： 币 妇 师 期 导 日 土地征收中的公私利益平衡 专业：经济法学 申请人姓名：任文佳 导师姓名：刘国臻 摘要 改革开放以来，随着我国经济情况的日益发展，各地都在进行大规模的基 础建设，随之而来的是大量的集体土地被征收。由于土地征收行为实质上是土 地所有权的转变，利益的丧失势必造成大量农民失地失业，造成了农民生活水 平下降、衣食无保障等社会问题，给整个社会的安定和谐也造成了威胁。同时， 土地征收也是集体用地转化为国家建设用地的合法途径，在我国城镇化建设和 经济建设中发挥着不可替代的推动作用。因此，如何改革与完善现有的征地制 度，保障土地征收的合理合法实施，对失地农民的私益予以保护，平衡好公共 利益与私人利益的复杂关系，是我国亟需解决的问题。 本文从分析土地征收的基本特征入手，探索土地征收中涉及的利益主体并 对各主体间的利益关系进入了深入研究，通过对各个利益主体所处地位和两两 关系的分析，阐述了我国土地征收过程中可能存在的利益失衡现象，为下文对 各主体间利益冲突的研究打下了理论基础。并详细分析了利益失衡引发的土地 征收中的公私利益冲突现象及其主要原因，正是由于土地征收制度上的不完善 和利益主体地位上的不对等引发了征地中的公私利益失衡，文章又借鉴了其他 国家和地区处理土地征收中公私利益失衡的经验，对值得我国参考和借鉴之处 进行了分析和总结。最后，通过对公私利益的分析，提出构建公私利益平衡体 制的实现路径，希望能够构建我国征地制度中的利益衡平机制，以缓解目前征 地问题中公、私益两相对峙的紧张局面，促进我国法治国家的建立与和谐社会 的构建。 关键词：土地征收利益关系公共利益私人利益利益平衡 n t h eb a l a n c eb e t w e e np u b l i ca n dp r i v a t e 1 oo i n t e r e s t si nl a n ne x p r o p r n a t i o n m a j o r ：e c o n o m i cl a w n a m e ：r e nw e n j i a s u p e r v i s o r ：l i ug u o z h e n a b s t r a c t a f t e rt h er e f o r ma n do p e no fc h i n a , a so u rc o u n t r y se c o n o m yd e v e l o p e dd a yb y d a y , e a c hr e g i o n i sc a r r y i n go nt h el a r g e - s c a l ei n f r a s t r u c t u r e ，f o l l o w e db yt h e e x p r o p r i a t i o no fm o r ea n dm o r ef a r ml a n d s a sl a n de x p r o p r i a t i o ni se x a c t l ya t r a n s l a t i o ni nt h er i g h to fl a n d ，t h eo w n e rw i l ll o s et h e i rb e n e f i ti nt h ee n d b e c a u s eo f t h e s e ，al a r g en u m b e ro fp e a s a n t sl o s tt h e i rl a n da n dj o b s ，r e s u l t i n gi nad e c l i n ei n t h e i rl i v i n gs t a n d a r d sa n do t h e ri n f l u e n c e s p e a s a n t sc a n n o te n s u r et h e i rb a s i cl i v i n g c o n d i t i o n sb e c a u s eo fl a n de x p r o p r i a t i o n ，w h i c ha l s oh a st h r e a t e n e dt h es o c i a l s t a b i l i t ya n dh a r m o n yo fo u rc o u n t r y a tt h es a m et i m e ，l a n de x p r o p r i a t i o ni sa l s oa l e g a lm e t h o dt h a tt r a n s l a t e sf a r ml a n di n t on a t i o n a lc o n s t r u c t i o nl a n d a sar e s u l t ，i t p l a y sad e v e l o p i n gr o l e i nt h ec o n s t r u c t i o na n du r b a n i z a t i o no fo u rc o u n t r y t h e r e f o r e ，i ti su r g e n tt or e f o r mt h ee x i s t i n gl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n ds a f e g u a r d t h er e a s o n a b l ea n dl a w f u li m p l e m e n t a t i o no fl a n de x p r o p r i a t i o na n da l s oi n t e n s i f yt h e l a n d l e s sp e a s a n t s i n t e r e s t st ob a l a n c et h ep u b l i ci n t e r e s ta n dp r i v a t ei n t e r e s t t h i sp a p e rs t a r t so ft h ea n a l y z i n gt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c so fl a n de x p r o p r i a t i o n ， e x p l o r e st h ev a r i o u ss t a k e h o l d e r si n v o l v e di ni ta n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e m i i i a n dt h e ne l a b o r a t e dt h e r ea l ei m b a l a n c eb e t w e e nt h e s ei n t e r e s t sb ya n a l y z i n gt h e s t a t u e sa n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ne a c ho ft h e m ，w h i c hm a k e st h e o r e t i c a lb a s i sf o r t h ef o l l o w i n gp a r to nt h es u b j e c to fc o n f l i c tb e t w e e nt h e s ev a r i o u ss u b j e c t s a n dt h e n t h i sp a p e rd e t a i l e da n a l y s i st h ep h e n o m e n o na n dt h em a i nr e a s o no fi t , i ti sj u s t b e c a u s eo ft h ed e f e c to ft h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n dt h eu n e q u a ls t a t u so ft h e s u b j e c t s l e dt oa ni m b a l a n c ei nt h ep u b l i ca n d p r i v a t ei n t e r e s t s t h ea r t i c l ed r a w so n o t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n sf o rt h e i rl a n de x p e r i e n c eo fh o wt ob a l a n c ed i f f e r e n t p a r t i e s ，a n ds u m m a r i z et h ea d v a n c e de x p e r i e n c ew h i c hw o r t hr e f e r e n c ef o ro u ro w n c o u n t r y i nt h ee n d ，i tf o u n ds o m em e t h o d st ob u i l dt h eb a l a n c es y s t e mb e t w e e n p u b l i ca n dp r i v a t ei n t e r e s t st h r o u g ha n a l y z i n ge a c ho ft h e m i th o p e sw ec a nf i n dh o w t oe a s et h ec u r r e n tt e n s es i t u a t i o no fc o n f l i c t sb e t w e e np u b l i ci n t e r e s ta n dp r i v a t e i n t e r e s t ，a n de s t a b l i s hah a r m o n i o u ss o c i e t yo fo u rc o u n t r y k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ，i n t e r e s tr e l a t i o n s h i p ，p u b l i ci n t e r e s t ，p r i v a t e i n t e r e s t ，i n t e r e s t sb a l a n c e i v 目录 摘要i a l j i ；l ? r a i ：t i i i 弓i 言1 第一章土地征收中的利益关系3 第一节土地征收行为的特征3 第二节土地征收涉及的利益主体。5 第三节土地征收过程中的利益关系类型9 第二章土地征收中的公私利益冲突与平衡1 2 第一节征地过程中的公私利益冲突1 2 第二节征地过程中公私利益冲突的原因1 5 第三节公私利益平衡原则1 8 第四节公私利益平衡的国际借鉴2 0 第三章我国征地中公私利益平衡制度的建设2 5 第一节公私利益平衡的实现路径分析2 5 第二节限制公共利益与公权力2 6 第三节保护被征地方的私人利益3 0 结语3 7 参考文献3 9 后记4 5 引言 从古至今，土地一直是人类最重要的财产，在国民经济中享有举足轻重的 地位，它与人类息息相关，无论是生产生活还是从事各种经济活动都离不开土 地。对于中国传统的劳动人民来说，土地乃安身立命之本，他们的衣食住行均 要从土地中得到实现；而在城市，经济的发展、房地产的开发与建设也都要建 立在土地的基础之上。1 7 世纪早期古典经济学家威廉佩蒂曾说过“土地是财 富之母，劳动是其父 ，马克思在资本论中也指出：“土地是一切生产和存在的 源泉，”土地的重要性由此可见一斑，土地问题也一直是关系着国计民生的根 本性问题。 随着改革开放与国民经济的发展，我国各地都在进行建筑物及其他基础设 施的建设，由于土地是不可再生资源，先天具有稀缺性的特点，国家所有的城 市建设用地出现了严重的不足。为解决这一问题，将集体所有的土地转变为国 家所有成为了思路之一，这就是土地征收制度的由来。土地征收有其两面性， 对于推动我国国民经济的发展来说，征地是不可避免的，它为我国国民经济的 快速发展以及城市化进程的加快提供了必要的空间与物质资源保障，社会民众 也会因此而受益；但与此同时，征地也是对被征地农民财产权利的剥夺，他们 在征地过程中失去了作为安身立命之本的土地，私人利益受到了损失。因此， 以国家和政府为代表的公共利益和以农村集体经济组织和农民个人为代表的私 人利益之间不可避免的存在着矛盾，而这也是土地征收中的最大冲突和矛盾的 根源。 公共利益和私人利益的冲突由来已久，在土地征收过程中具体体现为政 府、开发商、集体、农民等多方利益主体的博弈，由于立法的不够完善和违规 操作的存在，征地中的公私利益冲突极易导致侵权纠纷，甚至暴力流血等恶性 事件，直接影响社会的稳定和经济的发展。因而，要解决这一冲突，就要注重 中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局马克思、恩格斯全集( 第十二卷) 第二版北 京：人民出版社，1 9 9 8 7 5 7 l 保持公私利益的平衡。单独关心公共利益，就会导致征地权的滥用，不利于土 地资源的可持续发展和对失地农民利益的维护，而过分偏向私人利益就会导致 征地实施成本过大，使征地难以实施，进而影响我国经济的发展和国民生活水 平的提高。研究如何处理好土地征收过程中公私利益平衡的问题不仅能很好的 完善土地征收制度，还是当今构建社会主义和谐社会的需要。 本文采取了比较研究、文献研究和借鉴、综合分析等多种研究方法。征地 制度起源于西方的公益征收制度，因此西方诸多国家的征地历史都比我国更为 悠久。这些国家与地区在征地制度中积累的利益衡平经验，对我国的发展极具 研究与借鉴的价值。而近年来，国内外有很多研究土地征收及公共利益的文献， 通过对这些相关研究的回顾，归纳已有的研究成果，可以为论文的研究做铺垫。 而只有通过对实际问题的综合分析，才能最终寻求解决之道。该论题的选取， 是希望通过分析土地征收中的冲突问题，借鉴其他国家和地区的衡平经验，寻 求我国达到公私利益平衡的途径。 2 第一章土地征收中的利益关系 第一节土地征收行为的特征 近年来，随着我国经济的发展和城市化进程的加快，对土地的征收和征用 越来越多，土地征收已经成为了一项普遍的社会现象。以2 0 0 9 年为例，全年全 国共批准建设用地达5 7 6 万公顷，比上年增长了4 4 6 ，其中不仅包括交通、 水利、能源等基础设施建设用地，还包括住宅用地及其他不明用途的用地。分 析土地征收现象，应当从征地行为本身开始，结合我国征地制度的相关规定， 土地征收行为主要具有以下几个方面的特征： 首先，土地征收实质上是一种行政行为，具有国家强制性。平等主体间单 纯的买与卖是一种民事法律行为，而土地征收并非发生在平等主体之间，它是 以国家的行政权为主导的，是一种行政征收行为，以国家强制力为后盾的，具 有国家强制性。在我国，国家一直对重大自然资源如土地、森林、矿藏的流转 进行着严格限定，土地资源稀缺性的特点决定了它需要国家的宏观调控，征地 决定权被国家所掌控也就不足为奇了。体现在我国的征地过程中，作为行政相 对人的农村集体组织与被征地农民，并不享有卖与不卖的自由，是否征收基本 是由国家行政机关根据用地需求单方面决定的。虽然在一些涉及人数多或者土 地面积较大的征地过程中，通过行政听证程序，被征地的农民个人或者集体组 织代表可以对征地环节表达自己的意见，从一定程度上可以影响政府对土地补 偿及安置方案等内容的决定，但在是否征地的决定上，他们依旧是缺少自主权 的。从这个方面来说，土地征收具有国家强制性。 其次，土地征收的前提是为了公共利益目的。一般认为，“公共利益是指 有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益”， o 中华人民共和固国土资源部2 0 0 9 中国国十资源公 报h t t p ：w w w m l r g o v c n z w g k t j x x 2 01 0 0 4 t 2 01 0 0 4 0 9 1 4 4 4 7 1 h t m ，2 0 1 0 ，4 ，9 o 汪振江农村土地产权与征收补偿问题北京：中国人民火学出版社3 其强调利益享有者的“公共性”，也是对政府援引公共利益从事征收征用等活 动的一种限制。为了防止行政机关滥用征地权，侵犯农村集体组织的合法权益， 有必要对征地加以限制，以公共利益为目的正是其中最重要的一条。法律有责 任保护公民合法的财产权免受其他组织和个人的侵犯，但这种保护是有限度的。 私人利益在于公共利益相抵触的情况下，国家可以为了公共利益的需要，依照 法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。虽然目前来说，公 共利益究竟是什么，它的范围在哪里都无定论，各国对其的具体规定也不尽相 同，但这却不妨碍“公共利益”成为各地区法律上的共识。如美国宪法第五修 正案中规定的“公共使用的目的，法国人权宣言第十七条中提到的“合法 认定的公共需要”，德国基本法第十四条规定的“社会福利 等等，均将公 共的利益需要作为征收的前提。 再次，土地征收必须给予被征地者以合理的补偿。土地征收实质上是对私 人财产权的一种侵害，私人的土地所有权与使用权收到了损害，土地征收中受 益的一方必须予以补偿。因此，国家征收集体组织的土地是有偿的行政行为， 并且，这种补偿必须是合理的。根据我国土地管理法的规定，征地补偿应当以 “使被征收土地单位的农民生活水平不降低 为原则，而实际上，我国各地严 格按照土地管理法的规定给予集体组织的补偿并不能说公正合理，也难以达到 保障农民生活的目的。纵观各国的征地补偿法例，多以“公正”、“合理 作为 征地补偿的标准，如美国“合理的补偿 、英国的“相等补偿 、法国的“公平 补偿”、日本的“正当补偿”等等。给予被征地者以合理的补偿不仅是弥补他们 失去土地损失的要求，而且也是保障被征地农民生活的必要手段，这是成为土 地征收最重要的特点。 最后，土地征收受到严格的程序限制，必须遵守正当程序原则。程序正义 是保障法治建设的第一道门槛，正当程序原则更是政府机关做出行政行为时所 王轶论物权法的规范配置中国法学，2 0 0 7 ，6 ：1 1 2 o 王利明论征收制度中的公共利益政法论坛，2 0 0 9 2 ：2 2 雪刘国臻论我国土地利用管理制度改革北京：人民法院i i 版社，2 0 0 6 8 3 o 根据中华人民共和国十地管理法 第四十七条第六款的规定，。依照本条第二款的规定支付土地补偿 费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准， 可以增加安置补助费”我国的土地征收补偿的确定应当以保持农民原有生活水平不降低为原则 4 必须遵守的原则，土地征收自然也不例外。这一原则起源于英国，后为美国所 继承，但它的影响力却极为广泛。目前，绝大多数国家都将正当程序作为土地 征收的必要限制，并对征地的具体程序做出了相当详尽的规定。在我国，土地 征收的程序一般包括申请、审查、公告、补偿等步骤，它要求征地过程必须公 开、透明，防止行政权力的扩张和征地权的滥用。程序性的要求不仅是规范政 府行为的需要，更是对农民权益的必须保障，因此，土地征收行为必须依法严 格实施，具备程序正当性。 第二节土地征收涉及的利益主体 一、利益 法律的产生和发展离不开利益的推动，“法律的真正缔造者并不是别的什 么，而是利益 ，正是在利益的驱动下才有了个人趋利避害的社会活动，也是 在利益的驱动下才使得政府需要制定法律规范各类社会活动或促使利益向符合 统治阶级需要的方向发展，法律的根本作用便是为了解决利益的矛盾和冲突。 可见，利益问题是法律需要解决的头等问题，对利益问题的研究可以为我们研 究法律问题打下基础。对于利益这个概念本身，学界存在着多种观点。 利益一词从字面上来讲就意味着益处，通俗的讲就是好处，凡是于人有利 的事物都可以被划到利益的范畴。庞德曾经说过：“我们给利益下一定义，它是 人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此，人们在调 整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。”o 受此 影响，很多观点都把利益同需要划上了等号，认为利益就是满足人类的愿望和 需要。其实，好处也好，需要也好，反映的都是片面的内容，利益不是单纯的 好处，也不仅仅是为满足人类的需求，我们应当将主客观统一起来，在此基础 之上概括出更深层次的概念。“主客观统一说”的学者从主客观相统一的角度来 看，认为“利益是主客体之间的一种关系，表现为社会发展客观规律作用于主 。转引自颜运秋论法律中的公共利益政法论丛，2 0 0 4 ，5 ：7 6 o 美 庞德通过法律的社会控制法律的任务沈宗灵译北京：商务印书馆1 9 8 4 8 1 5 体而产生的不同需要的满足和满足这种需要的措施，反映着人与其周围世界中 对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系，它使人与世界的关系具有了目 的性，构成人们行为的内在动力。”这种观点概括较为全面，能够反映出利益 的特征，目前得到了较多学者的认同。 法律上的利益是利益的一种表现形式，它“是从利益体系中剥离出来的、 以法定形式存在的利益，也即通常所说的合法利益或权益 圆。法律利益是由法 律所规定的，体现法律特征的一种特殊利益，它由国家强制力做后盾，以法律 上的权利义务为内容，对法律利益的划定是国家通过法律调整利益分配的一种 手段。“利益通过权利，便和法律紧密地联系在一起。 法律就是通过对权力和 权利的规定，来解决利益的问题，具体到土地征收过程中，征地制度通过对相 关的公共利益、私人利益进行限定和保护，就可以划分征地的范畴、决定是否 征地，从而对社会上的公、私利益进行权衡安排和二次分配。征地行为是随着 公私双方对土地资源的利益产生矛盾产生的，而征地制度的产生则是为了对征 地行为加以规制，合理的化解这种矛盾，用合法的手段解决征地过程中的利益 问题。 二、土地征收过程中的利益主体 土地征收制度从产生到发展都与利益息息相关，土地征收的过程也是多方 利益进行博弈的过程。征地过程所涉及的并不仅是公共利益与私人利益，还包 括其他的利益相关者。一般而言，我们认为，征地中存在着四方主体，即政府、 用地单位、集体组织、农民个人。各利益主体均希望从自身所追求利益的角度 来处理问题，而且它们在征地中分别占有不同的地位，地位上的不平等可谓是 造成各方利益不平等的根源。具体来说，普遍的观点认为，“地方政府和农村集 体经济组织既是代理者又是谋利者，用地单位是纯粹的谋利者，而失地农民则 是利益的诉求者。 o 孙国华法理学北京：法律出版社1 9 9 5 6 0 o 周旺生论法律利益法律科学，2 0 0 4 ，2 ：2 5 。符启林，罗晋京论社会公共利益与经济法河北法学，2 0 0 7 ，7 ：2 2 曲崔艺红农地征收活动中利益主体博弈的法律调控农村经济，2 0 0 9 ，9 ：3 i 6 第一，政府是土地征收活动的主导者，代表着社会公众的公共利益，是土 地征收的受益者。政府可以分为中央政府和地方政府，其中，中央政府获得了 土地所有权，而地方政府往往直接享有土地征收所带来的利益。中央政府需要 在对土地利用规划、粮食安全、经济发展等多种因素综合考虑之后做出征收与 否的决策，虽然最终获得了土地所有权，但其目的并非土地利益，而是通过征 地行为的调节达到促进国家经济平稳发展的目的。地方政府则不同，征地可以 为其带来直接的经济利益，如土地出让金和土地上的税费收入的巨额收益，而 且征地由国家强制力为后盾，获益风险极低。仅从土地出让方面考察，2 0 0 0 2 0 0 2 年，全国土地出让收入分别为5 9 5 5 8 亿元、1 2 9 5 8 9 亿元和2 4 1 6 7 9 亿元，2 0 0 1 、 2 0 0 2 年分别比上年增长1 1 7 6 和8 6 5 。这种利益的诱导往往会使地方政府 忽视法律规定，滥用征地权，利用其优势地位侵害被征地者的利益。因此，政 府在征地过程中不仅起到了代表社会公共利益的代理作用，还会起到“以地生 财”的负作用。 第二，用地单位获得了被征土地的使用权，是土地征收行为的直接获益者。 用地单位也可以分为两种，一种是行政及事业单位，他们获得土地是通过划拨 的方式，无需支付土地出让金，仅需支付被征地者的补偿费用；另一类是房地 产开发商等公司企业，在市场经济的调控下，他们作为理性的经济人，目的是 寻求利润的最大化，而他们如需取得土地，必须采取协商、招标、拍卖、挂牌 等方式公平竟价，在征地过程中，他们还应当向政府支付土地出让金并对被征 地者予以补偿。但是，在市场经济的条件下，无论是何种性质的用地单位，都 是从自身的角度看待征地，都希望能压低成本，减少支出，而房地产公司等企 业单位更是常常在出让金和补偿费上讨价还价，因而，他们在征地活动中是纯 粹的谋利者。 第三，农村集体经济组织作为土地的所有权人，在征地过程中具有双重身 份。其一，农村集体组织是是一种村民自治的组织，有责任维护全体农民的利 。孔样智主编城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”和补偿政策研究北京：中国经济l l 版社，2 0 0 8 8 4 o 根据中华人民共和国土地管理法第五十四条规定，困家机关和军事用地、城市基础设施用地和公 益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等堆础设施用地及法律行政法规规定的其他用地町以采 取划拨的方式得到土地，并且，这种方式是无偿和无期限的 7 益，是农民的代表人。其二，它也要服从地方政府的领导，配合政府的工作， 保障征地的顺利进行。在实践中，集体组织的各项工作和地方政府的支持是密 不可分的，它一般是作为地方政府的辅助者存在，执行地方政府的行政决策， 而对农民权益的代表功能，它却不能很好的维护农民集体的权益。集体组织担 负着保持和促进集体经济发展的责任，这就要求它必须和地方政府特别是基层 政府寻求合作，在政府的帮助下谋求发展。反映在土地征收中，集体组织不仅 难以对政府的征地目的、补偿标准等提出异议，而且往往在地方政府的压力下 为政府办事，“代表”政府促使农民接受不合理的征地补偿或者违法的征地行为， 使得其农民代表人的身份丧失。但不可否认的是，集体经济组织确实能够在一 定程度上维护农民的利益，特别是在经营性用地的情况下，用地单位属于房地 产公司或其他企业单位，村集体往往会乐于配合本村农民的需求，为自身也为 农民谋求更大的利益补偿，但如果用地单位是第一种情况，集体组织的作用便 不那么明显了。 最后，农民个人虽然只是土地的使用权人，但却是征地行为中最直接和最 终的利益丧失者。土地对农民的重要意义，在土地征收过程中，农民处于行政 行为的相对人地位，相对于政府、用地单位以及集体组织而言，均处于弱势地 位，其利益最容易受到侵害。对农民个人来说，他们中的大多数并不希望土地 被征收，但在征地的决策方面他们却难以表达自己的意见，即便能够表达，也 很难起到决定作用。所以，他们唯一能够希望的便是土地被征收之后能够获得 较多的经济补偿，维持以后的生活。此外，在目前的土地利用率较低的情况下， 农地耕种收益不高，有的农民会选择外出工作而放任土地荒废，据国土资源部 2 0 0 7 年4 月1 2 日发布的2 0 0 6 年度全国土地利用变更调查报告显示，截止2 0 0 6 年1 0 月3 1 日，全国耕地面积为1 8 2 7 亿亩，而每年撂荒耕地竟可达到0 2 6 5 亿亩，耕地撂荒状况十分严重。对于这部分农民来说，虽然他们愿意土地被征 收，但是如果无法得到合理的征地补偿，他们还是会寻求解决方法挽回自己的 损失。因而，农民最关心的是利益补偿，他们是土地征收过程中的利益诉求者。 o 调查发现，6 9 4 的农户明确表示不愿意被征地，仅有3 0 6 的农户愿意被征地”参见孔祥智主编城 镇化进程中失地农民的“受偿意愿”和补偿政策研究北京：中国经济出版社，2 0 0 8 3 l 8 第三节土地征收过程中的利益关系类型 在土地征收过程中，围绕着土地利益，各方利益主体之间不停的进行着利 益的较量，在这一博弈的过程形成了各主体间不同的利益关系。要分析土地征 收制度，弄清楚征地各方之间的利益关系就显得尤为重要。 一、政府与农村集体组织之间的关系 土地征收是土地所有权由农村集体组织转移到国家的过程，政府在行使行 政职权主导征地活动时，一方面要考虑公共利益的需要，权衡征地的必要性与 可行性，另一方面也要考虑到征地对集体组织土地所有权的侵害，并予以合理 补偿。在平等主体的自然人、法人或其他组织之间，当侵权行为发生时，受到 损害的一方可以要求得到完全的赔偿，但在土地征收过程中，政府是代表“公 共利益”行使征地权，处于绝对的优势地位，双方并非平等的民事主体的地位， 而是行政行为的行政机关与相对人地位。在实践中，集体组织往往处于弱势地 位，只是被动的接受土地补偿协议。 二、政府与农民个人之间的关系 政府的征地行为直接侵害了农民使用土地的权益，而同时，政府又负有保 障公民生产生活的重责。因而，在对农民的土地使用权进行补偿之时，政府不 仅仅是要补偿农民的直接损失，诸如青苗补偿费、地上附着物的补偿等等，更 重要的是保障农民失地后的生活。我国的社会保障措施并不完善，很多农民后 生活无着，很容易引起征地纠纷，此外，地方政府的征地行为有时并不十分合 法，也极易引起被征地方的不满，导致纠纷发生。而农民处理征地纠纷的方法 往往是寻求政府予以解决，甚至采取越级上访、暴力袭击政府、暴力抗拒征地 等行为以示抗争。政府在征地过程中，要处理好与农民个人的关系，既要合法 征地、保证征地的正常进行，也要对失地农民妥善安置，保障农民的生产生活。 9 三、用地单位与农民个人之间的关系 用地单位的目的是通过土地征收，得到土地的使用权，获得土地利益，但 它并不是直接侵害了农民的土地使用权，而是通过政府的行政行为达到目的的。 其一是由政府行使征地权征收土地，其二是政府将已征收的土地出让或者划拨 给用地单位使用，为了防止用地单位与政府串通滥用征地权损害农民的权益， 实践中往往对征地用途加以限制，并要求征地的公开透明和征地补偿方案的公 开。但是，无论用地单位属于行政或事业单位还是单纯的房地产开发商，他们 并不会从公共利益的角度出发，而是会为了个体利益而推动征地方案的施行， 并以尽可能低的付出换取最丰厚的回报。失地农民面对不合理的征地或补偿， 有时便会联合反抗，失地农民与房地产开发商之间的暴力冲突也时有发生。 四、用地单位与农村集体组织之间的关系 用地单位与农村集体组织之间实际上并未直接发生利益的转移，用地单位 对农村集体组织利益的侵害是通过对农民个人的侵害实现的。农村集体组织是 由全体农民选举出来的，是农民的集合体，当农民的利益受到损失之时，集体 组织的利益自然同时受损。因此，用地单位实质上对农村集体组织的利益造成 了侵害。并且，用地单位在执行征地补偿方案时，并不会逐个对农民个人进行 补偿安置，而往往是直接与集体组织协调，直接对集体组织进行补偿，或者由 集体组织向农民个人发放征地补偿款，甚至有时还会借由集体组织达成顺利征 地的目的。 五、政府与用地单位之间的关系 用地单位取得土地的方式，只能是在政府完成土地征收之后，采取的出让 和划拨的形式。而划拨土地仅限于 土地管理法严格规定的公益性用途，多 数情况下，用地单位都是通过招标、挂牌、拍卖等方式，缴纳土地出让金才能 够获得土地。我国目前法律规定土地出让金的5 上缴中央政府，其余都留归地 i o 方政府所有。而地方政府在追求地方经济发展时，土地就成了可以利用的资源， 在对待用地单位时，他们一方面可以提高供地价格，收取高额的土地出让金， 另一方面为了招商引资，也可以压低供地价格，甚至圈地占地、造成土地资源 的浪费。 六、农村集体组织与农民个人之间的关系 集体组织是土地资源的所有权人，同时农民个人的代表，代表着全体农民 行使权利。在土地被征收过程中，集体组织应当以农民为优先考虑对象，和政 府、用地单位协商确定征地补偿方案，虽然土地补偿费是属于集体组织所有， 但安置补助费等其他补偿款则应当落实到农民个人。而在实践中，农村集体组 织一般处于领导地位，农民处于被动地位，接受村集体的安排，这就要求集体 组织对征地补偿做到公平安排，既要维持村集体的健康发展，也要对失地农民 予以合理补偿。 虽然土地征收过程中各方的利益关系错综复杂，但经过分析我们可以发现， 政府及用地单位一般是处于优势地位，集体组织和农民个人处于劣势地位，而 其中又以失地农民的地位最低，在征地过程中受到最直接损害的农民却无法在 博弈中平等的地位和决策权，而作为获益方的用地单位和政府却拥有征地权及 征地补偿的决定权。 o 参见财政部 关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法第五条 l l t 一r h - 一j e 弟一覃 土地征收中的公私利益冲突与平衡 第一节征地过程中的公私利益冲突 一、利益冲突概述 依据不同的分类方式可以将利益划分为不同的类型，如物质利益与精神利 益，公共利益与私人利益，经济利益、政治利益与文化利益等等，其中，与法 律联系较为密切的一般是公共利益与私人利益之分。这一分类的根据是代表利 益的主体的不同，公共利益通常指的是社会的、或者是占社会大多数的群体的 利益，“从受益者来说，它是不特定多数人的利益，即某个范围内社会公众或大 多数人可以普遍享受到的一种好处，而与之相对应的私人利益则往往指的是 个人的，或者范围有限的人的利益。 不同类型的利益之间并不总是协调一致的，由于利益的有限性和稀缺性， 对特定利益的需求往往在不同的利益主体之间造成冲突关系，由此形成的社会 冲突就是利益冲突。并且，利益冲突并不仅仅表现在各利益主体之间实际利益 的不对等或差异关系，它“一方面表现为利益主体之间的对抗性紧张关系，对 利益的争夺甚至是对对方利益的损害，但更主要地表现为利益主体之间的利益 失衡与利益缺失，以及由此导致不公平和负效率状态。 圆 利益冲突并不是从来就有的，在原始社会初期，并没有所谓的私有财产或 者权利的概念，所有的利益都是公共的，自然也无从冲突。而随着生产力的发 展，私有制的出现，利益主体开始多元化，多种利益主体之间因特定的利益产 生矛盾，才有了利益冲突的出现。利益冲突使社会关系呈现紧张的局面，并且， 对利益的不当分配也会阻碍生产力的发展和社会的进步。因而，势必需要对利 益进行管理，解决利益冲突问题，法律制度便适时产生了。利益冲突的出现直 。钱天国“公共使用”与。公共利益”的法律解读从美国新伦敦市征收案谈起浙江社会科学，2 0 0 7 ， 2 ：8 l o 吴清旺。贺丹青房地产开发中的利益冲突与衡平一以民事权利保障为视角北京：法律出版社，2 0 0 5 7 1 2 接导致了法律制度的产生，法律的作用就是对社会上的利益进行调节和分配， 从而化解利益冲突和矛盾的状态。“法律实质上就是对相互冲突的利益，通过对 自身权利和义务的理性权衡，以及对个人利益和社会公共利益的综合协调，在 衡平基础上做出的价值选择和权衡安排。 可以说，利益冲突是生产力发展到 一定阶段所产生的，而法律正是利益冲突推动下的产物。 二、土地征收中的利益冲突 针对土地征收制度而言，其产生的主要作用也是为了解决利益冲突问题。 土地是一项不可再生的有限性的资源，并且，它在国民经济中扮演了重要的角 色。国家在日益发展的经济文化建设中急需它，农民和集体组织在生产生活中 同样也离不开它，国家为了社会的进步有必要对土地利益进行合理的配置，而 土地征收制度作为一项可以对土地利益进行二次分配的制度便应运而生了。 征地制度实现了土地利益由农民集体到国家政府的利益主体的转变，可以 有效的促进国家经济的发展，但同时，在利益主体转换的过程中，以国家政府 为代表的社会公众获得了土地利益，而以集体组织为代表的农民集体却直接失 去了土地利益，这就打破了原有的利益格局，造成了一方得到利益而另一方失 去利益的利益失衡局面。因而，我们需要规范征地行为，完善土地征收制度， 保证利益的平衡。完善征地制度的过程，实质上就是解决公、私利益冲突的过 程。 。 通过前文对土地征收中各利益主体及其利益关系的分析，我们可以发现， 征地中的利益冲突，尽管包括多方主体间多种利益的冲突，并呈现出多元化的 发展趋势，但就其根源，归根到底还是公共利益与私人利益之间的冲突。公、 私利益之间的冲突是征地冲突最主要的表现，贯穿了征地的整个过程。 首先，公共利益与私人利益的对立统一关系决定了在土地征收过程中利益 冲突是永恒存在的。关于公共利益与私人利益的关系，历来有“对立论”和“统 一论两种说法，事实上，在利益关系呈现多元化的今天，公益与私益之间， 何自荣论法律中的利益平衡昆明理工大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ，1 0 ：2 6 1 3 早已不存在绝对的界限，古罗马西塞罗的名言“公益优于私益”也随着义务本 位到权利本位的转变而不再适用，私人利益同样是应当受到法律保护的。“公共 利益为目的”就是征地制度予以被征地农民和集体的保护，但公益与私益毕竟 是相互独立的，它们无时无刻不存在着冲突与斗争。德国著名法学家耶林早就 指出，法律的目的是平衡个人利益与社会利益，他在其名著为权利而斗争 中开篇即指出，“法的目标是和平，而实现和平的手段是斗争，只要法必须防御 来自不法的侵害此现象将与世长存，则法无斗争则无济于事。”因而，公 共利益与私人利益是具有对抗性和统一性的，在征地过程中，公、私利益的冲 突是永恒的，和谐、衡平则是暂时的，但衡平状态则是公私利益并存的理想状 态，而这一状态的达到需要在利益冲突的运作中进行调节。 其次，公共利益与私人利益的冲突贯穿土地征收的整个过程。土地征收的 开始便是由代表公共利益的征地一方发起的，农民和农村集体组织不享有或者 很少享有征地决策权，因而，首先在征地的可行性问题上就会引发公私利益的 冲突；征地的过程中，无论是征地方案的审查还是公告，都是由政府行政机关 做出的，虽然行政听证程序可以给予被征地方发言权，但他们的意见也很难起 到决定作用；最后，在征地补偿、安置方案的决定权上，也是由政府为主导的， 为了“公益 的实现，甚至不惜压低征地补偿款和强行征收。据有关调查，被 调查的对象中，征地后已得到补偿的占7 8 3 ，但他们中4 3 9 的农户每亩地所 得到的货币补偿甚至不足一万元，平均每户得到的征地补偿只有五万多元，仅 够维持其原有生活水平3 _ 4 年，这还是在不考虑那些尚未得到补偿的农户的前提 下。因而，在征地的整个过程中，被征地方的弱势地位和难以得到保障的利益 决定了他们的私益与征地方所代表的公益存在冲突。 最后，土地征收带来的土地权利转变导致了最终受到损害的是失地一方所 代表的私人利益，最终得益的是政府一方所代表的公共利益。而土地征收中的 最主要矛盾就来自征地主动方代表的公共利益与征地被动方所代表的私人利益 之间的矛盾。在被征地方难以得到合理补偿的时候，公益与私益间的冲突还可 o 德 鲁道夫冯耶林为权利而斗争胡宝海译北京：中国法制出版社，2 0 0 4 1 o 孔祥智主编城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”和补偿政策研究北京：中国经济出版社，2 0 0 8 2 9 - 3 0 1 4 违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的7 3 ，其中有4 0 的人上访诉 说的是征地纠纷问题，其中有8 7 反映的是征地补偿问题，而在反映征地问题 的上访中，又有一半是集体上访。因此，土地征收的最终结果也表现为公益与 私益的冲突。 第二节征地过程中公私利益冲突的原因 土地征收中的公、私利益冲突是由多方面的原因造成的，其中，主要的原 因包括私人利益的狭隘性，政府定位的错位、征地程序不公正、补偿安置措施 不到位等几个方面。 一、私人利益狭隘的特性 人总是趋利避害的个体，这就决定了他们关心和在乎都是与自身想关的利 益，至于他人和集体的利益，或者国家和社会的发展等长远的利益，则不在多 数人的考虑范围之内。“利益是没有记忆的，因为它只考虑自