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城市社会学 期末论文NGO与政府的关系改革071081006 黄军摘要：中国NGO的主要特征在于自主性低、官办色彩浓,其结果是NGO缺乏活力、效率低下、组织能力弱、社会作用小。本文认为,当前中国NGO改革的关键是把握改革的方向,正确处理国家与社会、政府与NGO的关系,同时选择适当的改革策略,在官办NGO民间化的同时,重构新型的政府与NGO关系。关键词：NGO 政府 多元主义 法团主义非政府组织（NGO）指的是介于政府部门和营利性部门之间，依靠会员交纳的会费、民间捐款或者政府财政拨款等非营利性收入从事服务于社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。作为当代公共治理的重要主体组成部分，NGO对提高社会公共治理，弥补政府失败与市场失灵具有重要意义改革开放二十多年来，我国NGO得到了较大发展。然而，相对社会公共治理的发展来说当前，我国NGO发展则显得不足。1 历史发展概况和存在的问题 早在1980年代中后期,政府就开始推动社团的改革,提出了政会分开;1985年以后新建的各类社会组织均实行!经费自筹、人员自聘、活动自定?的方针。不同的政府职能部门也针对各个领域的社团出台了一系列的改革指导意见。然而,经过一系列的改革,各地社团虽然有所发展,但总得来说,除温州、深圳等少数沿海城市外,社团的变化不大。例如,21世纪初期,武汉大学法学院对湖北省的社团进行的抽样调查表明,官方性社团占所有社团的12.1%;半官半民性社团占所有社团的65.8%;民间性社团仅占22.1%。社团的这一结构与1990年代初期并没有太大的变化。这意味着,在经过市场经济飞速发展的十年之后,中国社团与政府部门的关系仍然以依附关系模式为主导。由于缺乏自主性、自治性,中国的社团二政府特征明显。一些社团甚至与政府的职能部门是一套人马、两块牌子。社团不仅缺乏活力,效率低,而且组织能力弱,社会作用小,没有发挥社会组织应有的作用。这与计划经济时期企业缺乏活力,低效、能力低下有惊人的相似之处。根据清华大学NGO研究所的调查,2002年,中国平均每个社会团体提供的就业机会相当于5.72人(包括专职人员、兼职人员和志愿者的数量),全国所有社会团体提供的就业机会仅为76.3万人,占非农业就业的0.21%,占服务业就业的0.36%,占所有公共部门就业的7.2%。而根据美国霍布金斯大学非营利比较项目的研究,1995年,世界22个不同类型的国家非营利部门提供的就业平均占全部非农业就业总数的7%,占服务就业总数的14%,更惊人地占到公共部门就业总数的41%。2002年,中国平均每个社会团体一年的支出总额为24.77万元,全国所有社会团体的总支出大约为40.2亿美元,占GDP的比重仅为0.32%,而1995年全球22国非营利部门的总支出占GDP的比重为4.6%。中国社会团体无论是提供的就业机会,还是对GDP的贡献,不仅远远低于美国、德国等发达国家,甚至也低于拉丁美洲和中欧与东欧转型国家。由于平均每个社会团体的人员少、支出规模小,中国大多数社会团体的能力非常弱小,无力承接政府转移的职能,也无力提供更多的公共服务,更谈不上发挥自我管理、自我监督、自我服务的功能。2 政社关系、NGO与政府的关系笔者认为，为了正确处理NGO与政府的关系，就要正确理清国家与社会的关系。政府与NGO的关系实质反映的是国家与社会的关系多元主义假定,社会先于政治并具有强烈的非政治色彩,只有当NGO违反了法律法规时,国家才有干预NGO的必要多元主义体制中的权力分布是分散的、非单一集团控制的，社会由代表不同群体的集团组成。在多元主义体制中,国家并没有独立的自主性,只是各种利益团体讨价还价的场所。基于多元主义的理论,NGO是基于市场的需要或民众的需求自发成立的,NGO之间是自由竞争的。政府一般不给NGO日常行政事务的财政拨款,也不干预NGO的内部事务,NGO的经费主要依靠会费、服务收费或政府购买服务。这一模式以美国为典型代表。相对于多元主义的自由竞争价值观,法团主义假定,NGO并不能克服自身的局限,也不能消弥相互之间的利益冲突,因此,需要借助国家的力量。法团主义特别强调国家具有重要地位,法团主义政制的中心任务是有序地将社会利益组织、集中和传达到国家决策体制中去,主张促进国家和社会团体的制度化合作。在法团主义体制下,获批准的功能团体对相关的公共事务有建议、咨询责任,同时在决策完成后有执行的义务。它还应把本集团成员完好地组织起来,限制他们的过激行动。基于法团主义的观点,在某些具有行业管理性质的领域,政府赋予社会团体垄断地位,即在同一地域,只允许成立一个具有代表性的社会团体,而不是自由竞争。当然,在公共服务等领域,例如,社会福利提供与慈善领域,并没有这种严格的限定。不仅如此,在法团主义体制下,政府还对某些领域的NGO赋予较大的公共权力,并给予财政上的资助。作为交换,社会团体与政府有密切的合作关系,良性互动。欧洲的德国和法国是法团主义的典型代表。对于中国应该选择哪种国家与社会关系模式主要有以下几种观点。一种观点认为,中国未来国家与社会关系的理想模式是多元主义体制。NGO由民间自发成立,国家并不过多干预NGO的发展,NGO之间自由竞争,优胜劣汰。受这一思潮的潜在影响,一些地方在改革时,在某些方面实质上采取了多元主义模式,鼓励NGO的自发成长与自由竞争。其具体表现在:个别地区在改革之后,在一些具有行业管理性质的功能性领域,出现了一业多会,甚至一个行业出现了十多个自发的功能相似或相近的协会商会。另一种观点认为,中国未来国家与社会关系的理想模式是法团主义体制,国家赋予NGO的垄断地位,政府与NGO之间具有密切的、制度化的合作关系。我们在调研中发现,一些政府官员和官办NGO的负责人认为,中国现行的政府与NGO关系就是法团主义模式,因此不用改革,维持现有的政府与NGO关系模式就挺好,也符合中国的国情。然而,他们忽略了法团主义模式与中国计划经济时期政府与NGO关系模式的区别,这也是中国NGO改革举步维艰的原因之一。实际上,在法团主义模式下,虽然政府与NGO关系密切,政府可以为NGO提供资金支持,或向NGO授权。但是,为了减少NGO的官僚作风,增强NGO的活力与动力,提高NGO的效率,在法团主义体制下,NGO自身是独立、自治的,政府并不干预NGO的内部事务。可见,不论是多元主义体制,还是法团主义体制,NGO都具有高度的自主性。三改革目标制定与模式选择中国NGO改革的目标是激发社会的活力,提高NGO的能力与效率,发挥NGO在构建和谐社会中的作用。从这个角度看,多元主义的自主性和自由竞争原则最有利于激发NGO的活力、提高NGO的效率。然而,中国未来国家与社会关系的构建,还是应该立足于中国的国情。改革方向选择的出发点应充分考虑领域特征、历史惯性、文化传承与社会的可接受程度。从领域特征看,由于行业协会等社会团体要发挥好作用,就必须具有行业代表性、权威性,否则行业信息的统计不全面,行业标准缺乏权威性,无法进行行业的规划、统筹与协调;从历史惯性看,由于传统上中国的社团就是一地一业一会,一旦迅速放开,可能引起行业在相当长的时期出现混乱的局面;从文化传承看,一旦打破社团的垄断性,宁为鸡头,不做凤尾的文化很可能导致社团的非理性发展,山头林立。而在美国,尽管协会可以自由竞争,但在一个成熟、理性的市场经济国家,在具有妥协、合作治理传统的文化下,大多数领域实际也只有一家协会;从社会可接受程度看,对于既得利益的社团及其关联的政府职能部门而言,显然会更加排斥多元主义模式,改革的阻力也会更大,而法团主义模式在中国的社会可接受程度相对更高。总得来看,法团主义下的国家与社会关系强调国家的最高代表性和重要性,强调稳定、秩序和整合,是比较适合现阶段中国的国情。不过,选择法团主义模式作为改革的方向,需要特别注意的是,在这一模式下,虽然政府与NGO关系密切,但是NGO自身是高度自治的,政府并不干预NGO的内部事务。而且,在一些公共服务领域,NGO的自由空间更大,且没有一业一会的限制。4 改革的路径选择 在明确改革的方向后,接下来就应当在改革的过程中不断总结经验与教训,选择恰当的改革策略,采取正确的改革路径,否则改革也难以推进。中国NGO改革的核心和突破口有两个方面:一是民间自发NGO的成长;二是官办NGO的改革。然而,经过将近20年的改革,中国官办NGO除了数量的急剧增长,质量上并没有明显的变化。在某些地方、某些领域,如慈善领域,NGO的行政色彩甚至有不断增强的趋势。除思想混乱、改革的方向实际并不明确外,另外一个原因就是技术层面或者说改革的路径选择不当。一些地方政府在改革的过程中,只对政府与NGO进行物理切割或分离,而没有重构政府与社会的关系,以至于一些官办NGO无法生存,在官办NGO工作的原有体制内人员无法安置,影响到社会稳定,以致于不得不重回旧有的模式;还有一些地方,政府在没有进行政社分离的前提下,加强NGO的培育,以至于官办NGO的路径依赖更为严重,更不愿意脱离政府业务主管部门;更有一些地方,政府在培育的过程中形成了对NGO新的干预和控制。1.政社分离及其策略从各地NGO改革的经验与教训看,官办NGO的改革,其切入点应该在于官办NGO的民间化,这是改革的基础和出发点。而官办NGO的民间化又包括两个层面:一是物理分离;二是组织运作去行政化。所谓物理分离,是指NGO与政府部门在人员、财务、办公场所等方面的分离。即政府官员不在NGO任职,业务主管部门与NGO的财务账目及财务人员分开,NGO的办公场所与政府部门的办公场所分开,NGO有独立的办公场所。所谓组织运作去行政化,是指官办NGO去行政级别,不保留公务员或事业单位编制,真正实现组织的独立自主运作,自选会长、自聘人员、财务自主、活动自定。经验表明,改革可以从相对简单的物理分离开始,然后分类、渐进推动官办NGO组织运作的去行政化。然而,从以往各地官办NGO的改革情况看,无论是推动官办NGO与政府部门的物理分离,还是官办NGO组织运作的去行政化,都是一件非常困难的事情。其原因之一,是缺乏一个专门的机构强力推动官办NGO的民间化改革。这是因为,作为NGO登记管理机关的民政部门,在各职能部门中是一个相对弱势的部门,缺乏必要的权力与能力推动官办NGO的改革。而且,一个省级的民政厅民间组织管理局往往只是一个处级单位,可是很多省级官办NGO的会长往往是厅级干部,甚至是省部级退休干部或在职领导。而作为官办NGO的业务主管部门,又缺乏动力推动官办NGO的改革。因为,一些官办NGO实质上是业务主管部门权力扩张或职能延伸的手段,甚至是业务主管部门的小金库。另外,各个业务主管部门有自己的主业与绩效考核标准,没有精力顾及官办NGO的改革。因此,一个快速有效的过渡性办法是成立一个专门的机构负责官办NGO的民间化,集中精力强力推动官办NGO的民间化改革。一个典型的例证是深圳行业协会的民间化改革。与全国其他一些城市一样,早在1995年,深圳市就颁布了关于全市性社会团体若干问题的通知?,要求逐步实现社会团体的人员自聘、工作自主、经费自筹。然而,尽管深圳的市场经济基础较好,但直到2003年,深圳市行业协会民间化改革的效果也并不理想。直到2004年情况才出现了转机。2004年初,深圳设立了市政府直属的副局级行政事务机构行业协会服务署,统一行使行业协会业务主管单位的职责,统筹协调行业协会民间化改革的工作。行业协会服务署的设立为深圳市行业协会的改革提供了组织保证。这不仅解决了改革的动力问题%该部门主要的政绩就是推动行业协会的发展;而且解决了改革的能力问题%该部门直属市政府领导,有便利的条件与市领导沟通,获取领导的支持。有了一个专门负责官办NGO民间化改革的机构后,自然而然就有足够的动力制定民间化改革的规划和具体的实施方案,并贯彻落实。到2005年,在69个行业协会兼职的201名各党政机关事业单位公职人员辞去协会的职务,行业协会与业务主管单位合署办公问题彻底解决,几乎所有的行业协会做到了独立建账,没有行业主管部门的人员兼任财务。通过民间化改革,深圳市行业协会与政府原主管单位在人员、办公场所和财务等方面实现了全面脱钩,还原了行业协会独立社团法人的地位。可以说,到目前为止,深圳市行业协会的民间化改革是全国最彻底的城市之一。而成立一个专门的机构推动,显然功不可没。2.政社关系的重构及其策略仅仅推动NGO自主性的改革是远远不够的,这也是很多城市改革遇到极大阻力,甚至前功尽弃的原因之一。在我国,公共权力与公共资源主要还是掌握在政府手中,如果没有相应的配套政策,官办NGO与业务主管部门的脱钩,很可能意味着NGO的混乱或者衰亡。一些地方改革的经验表明,在政府与NGO分离的同时,还应当基于中国的国情,重构新型的政府与NGO关系。即在增强官办NGO自主性的同时,政府需要采取新的方式%即一手抓NGO的培育与合作,使官办NGO在断奶的同时能够生存与发展;另一手需要采取新的方式抓NGO的监督与管理,在民间化的同时确保NGO能够规范、健康发展,从而确保国家与社会关系的稳定、秩序与整合。也就是说,官办NGO民间化的过程,也是政府与NGO新型关系重构的过程。两者密不可分,相辅相成。在与业务主管部门脱钩后,官办NGO原有的权力来源和资金链条被切断了,而新的权力关系和资金来源渠道的构建需要一个过程,此时,如果没有政府部门按照新的方式进行培育与扶持,这些转型后的NGO有可能难以为续。目前,中国NGO的管理体制中,只有监管主体,而缺乏培育主体。在某种程度上,过去的业务主管部门相当于培育主体的角色。但是,政策上并没有明确业务主管部门的培育职能,而且各个业务主管部门有自身的主要业务,并没有精力与动力大力扶持和发展NGO。因此,在改革的过程中,特别是在官办NGO转型之时,同样离不开一个强有力的专门机构,致力于NGO的培育与发展工作。例如,北京市成立社工委、上海市成立行业协会发展署、深圳市成立行业协会服务署、珠海市成立社工委,这些机构实际上扮演的就是培育主体的角色。由于这些机构最重要的职能之一就是负责NGO的培育,因此,能够集中精力加强对NGO的扶持,培育的效果也非常明显。当然,由于成立一个新的机构,难免会提高行政管理成本,同时也可能会引起相关政府部门之间的矛盾,增加NGO的负担等。但是,从北京、上海和深圳等地的经验看,作为过渡性办法,成立一个专门的机构负责NGO的培育,还是很有必要的。当然,在其阶段性任务完成后,可以将这类机构与民间组织管理局合并,并将其部分培育职能并入民间组织管理局。民间化改革之后,政府对NGO的培育方式应当与改革之前有很大区别。在民间化改革之前,官办NGO的权力与资源均来源于业务主管部门,与业务主管部门是一种依附关系。而改革之后,政府与转型后的NGO需要形成一种新的合作伙伴关系。一方面,政府通过部分职能的转移、弱化行政审批权限等方式,扩大NGO的生存空间和公共权力;通过增加NGO中人大代表、党代会代表的比例,将NGO列为政协的功能届别,为NGO的政治参与和公共权威的树立提供制度保障;通过长期固定性服务购买(如政府委托开展的行业统计工作)和临时性服务购买(如某些行业标准的制定)两种方式,将行政性的财政资助转变为竞争性资助,政府与NGO基于行政命令式的上下级关系,转变为新型的基于契约的合作伙伴关系。另一方面,在NGO与原业务主管单位全面脱钩之后,政府不能再依靠统的人事、财务等行政手段对NGO进行控制,而需要构建新型的依靠法律法规和社会力量的监督管理模式。首先,通过法律法规,引导NGO完善组织的内部治理结构,通过民主选举理事会