政府性基金的现状、问题与变革研究.doc

政府性基金的现状、问题与改革研究（Southwestern University of Finance and Economics）摘要：政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。2013年全国政府性基金收入52239亿元，占全国财政收入比重近四成，其在特定时期对各级政府筹集资金、加快经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。但在当前中国全面深化改革，让市场在资源配置中起决定性作用和推进财税体制改革的大背景下，很多带有计划经济时代痕迹的政府性基金的问题也日益凸显，在一定程度上对国民经济和社会发展形成了阻碍。本文从我国政府性基金的现状分析着笔，研究所存在的客观问题，并据此为政府性基金的改革提供可行思路。关键词：政府性基金；财政收入；基金管理；财税体制改革随着社会福利国家的发展，中央以及地方政府以更加积极的态度投身社会公共基础设施以及公共事业的建设之中，大力推动了基础设施与公共事业建设与发展。但随之而来的资金短缺问题却使政府面临财政紧张的困境。在财政主要来自税收的情况下，开源与节流成为政府解决资金短缺问题的基本思路。政府性基金便是政府在特定公共领域所开辟的为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。已在现阶段成为我国财政收入的重要组成部分。（一）政府性基金的现状文宗瑜指出 : “政府性基金起步于改革开放初期，当时政府财政实力薄弱，资本市场不健全，银行改革尚未起步，国家就征收基金，专项用于重大基础设施和重大工程建设，比如三峡工程”。而后经历了九十年代政府性基金的急速膨胀时期，通过适度控制，近年来我国政府性基金发展相对稳定，虽有小幅变动，但全国性政府基金种类保持在30种左右，同期我国政府性基金总体规模呈现三大宏观特点（资料来源: 国家财政部网站发布的 20082013 年财政预算执行情况）：一、规模高速增长除2012年出现负增长（-9.30%）外，近年来，我国政府性基金规模高速增长，其中2010年全国基金收入更是近乎翻倍（95.16%），政府性基金收入增长率远高于同期税收收入增长率和财政收入增长率。由于政府性基金规模高速增长，2013年全国政府性基金收入52239亿元，占全国财政收入比重近四成。二、地方高于中央近年来，地方政府性基金收入数倍于中央政府性基金收入，2013年地方政府性基金收入48007亿元，占比91.9%，是基金收入主体。基金收入已成为地方政府主要收入来源，推动地方经济发展，但同时也反映出地方政府对基金收入的高财政依赖程度。三、土地成为主导国有土地使用权出让收入逐年攀升，并构成政府性基金收入的主要部分，成为地方政府主要收入来源。2013年国有土地使用权出让收入41250亿元，同比增长44.6%，占比79.0%，一定意义上政府性基金成为了“土地基金”。（2） 政府性基金的问题 从近来越来越多的关于政府性基金的负面报道可以看出，随着全面深化改革的步伐不断迈进，社会主义市场经济体制的不断完善，天生带着计划经济痕迹的政府性基金也愈发凸显出与社会经济相悖的问题，而政府性基金庞大规模的现状，决定了此问题的严峻性。因此，从政府性基金的现状分析着笔，全方位，多角度分析政府性基金所存在的客观问题，是良好解决政府性基金问题的先决条件。 一、 部分基金设立无法可依 经济观察报曾报道，“从中央到地方，全国有近500项政府性基金，但只有约43项纳入了政府性基金预算管理。但即使是这40多项的预算管理也是语焉不详，面貌模糊”，“其多种弊端中尤以财政依赖大、资金使用不透明和设立程序不规范为要。”所有的这些问题，究其根源：政府性基金无法可依。30项全国性基金项目中只有6项有明确的法律依据，其他都是依据部门规章而定，例如广为人知的民航发展基金，依据的仅仅是民航发展基金征收使用管理暂行办法（财综201217号）。但中华人民共和国立法法第八条有明确规定：“下列事项只能制定法律：”，“（六）对非国有财产的征收；”，“（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；”。同时中华人民共和国立法法 第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”我国 政府性基金管理暂行办法 的制定依据为 中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定 （中发 199016号）、国务院关于加强预算外资金管理的决定（国发1996）29号）和 中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定（中发199714号）的规定，因此并没有法律的授权及依据。由此可见，我国政府性基金的运作流程与立法法的规定存在严重的抵牾与冲突，而法律明令禁止财政在无法律条文的情况下，“随意”地向公民征收政府性基金，哪怕一块钱。跳过了需要经过充分讨论和严格程序的漫长立法环节，虽然得到了简单迅捷的高效率，但是政府性基金的正当性与合法性都成了问题。在基金设立无法可依的大问题下，通过出台部门规章，某个政府部门便可“随意”地从公民口袋里拿钱，权利膨胀难以监管与制约，并带来了其他严重的衍生问题。二、部分基金征收期限不明政府性基金是专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收入，意味着当该基金所特定基础设施和社会事业建设发展完成时，这项基金应当及时停征。但实际上，2013年全国政府性基金项目目录中，仅有5项标明了征收年限，而其他政府性基金的征收期限则无任何说明。而政府性基金征收期的不明确却引发了其三种现实问题：1.名亡实存部分政府性基金在到达规定的征收期限并取消后，并未从社会中消失，而是改头换面，另起新名继续征收，取缔成虚，名亡实存。例如民航发展基金，于2012年4月1日起开始征收，取代了原来对乘客征收的机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金。再如为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设而设立的国家重大水利工程建设基金只是取代了原“三峡水利建设基金”，2. 频繁延期部分政府性基金在到达规定的征收期限后，在无严格地审查情况下，直接性地通过政府部门规章便可延期征收，且可以“随意”多次延期征收。以被称为“收费时间最长、收费范围最广”的机场建设费为例，曾于2005年与2010年两次到期又两次都被财政部一纸通知延期，直至2012年4月被废止，但又以民航发展基金之名获得重生，期限是2015年。3.应禁未止政府性基金是专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收入，意味着当该基金所特定基础设施和社会事业建设发展完成时，这项基金应当及时停征。但部分政府性基金在完成其特定使命后却并未取缔，虽然政府性基金不同于赋税，但其性质决定了其必回引起市场扭曲，造成损失。例如国家电影事业发展专项资金，于1991年1月设立，初衷为解决电影经济的困难和增强电影制片、发行和放映企业的活力。然经过20多年的发展，我国的市场经济体制已较为完善，电影产业日趋蓬勃。虽然该项基金存在的外部条件已经发生了很大变化，但是国家电影事业发展专项资金这种满带计划经济痕迹的滞留物却依然残留于市场。3、 部分基金管理透明度低“政府性基金最初从预算外资金演化而来。与公共预算资金相比，政府性基金管理具有先天不足的特点。”数据显示，在全国500余项政府性基金中，纳入政府性基金预算管理的只有40余项，对社会的开放性而言更是无从谈起。作为被征收方的公民而言，很多基金根本闻所未闻但却时刻被其征收着钱款，如隐匿于自来水价格中的南水北调工程基金。管理低透明度的政府性基金带来了相当多的衍生问题：1. 基金定位不清晰，存在重复课征现象。一方面，不同行业缴纳设立同一性质基金。如环境保护，有新型墙体材料专项基金、育林基金、森林植被恢复费、散装水泥专项资金和核电站乏燃料处置处理基金等，这些基金项目均具有环境保护的性质和用途，重复课征容易造成基金管理混乱; 另一方面，同一行业需缴纳不同基金，以山西省煤炭行业为例，煤炭企业除了缴纳煤炭可持续发展基金，还要缴纳能源基地建设基金、铁路建设基金以及林业基金，大大加重了行业与消费者的负担，人为形成了市场扭曲。2. 基金的分配与使用缺乏有效监管。“政府性基金是有专门用途的资金且具有明确的使用主体，这意味着每一项基金背后都有专门部门在代为管理和支配。”由于政府性基金采用封闭式管理，同时缺少法律框架约束，因此存在地方政府部门将政府性基金当成“小金库”并非用于相应建设发展的现状。在此基础下，政府性基金的分配同样存在问题，有的地方甚至直接将基金运用到其他方面，以弥补地方财政不足。更有报道称“民航发展基金成了首都机场、广州白云机场和海口美兰机场三家上市公司营业收入的一部分”。3.基金的征收模式标准乱。因低透明度的基金管理，部分基金存在多个征收主体且各个主体征收标准不尽相同的乱局。以价格调节基金为例，部分地区授权地方税务部门和价格部门征收，有的地区归口管理单位直接征收。在不同征收主体的同时，又采用不同标准，如“湖南按纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税三税的1%计征，河南按照原煤20元/吨、洗选煤30元/吨、焦炭35元/吨的标准向煤炭企业征收”。（三）政府性基金的改革 中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过了深化财税体制改革总体方案等方案。标志着在全面深化改革的总体方针政策下，新一轮财税体制改革的大幕已经徐徐拉开，而这也是政府性基金历经蜕变走向新生的重要契机，改革势在必行！ 随着全面深化的改革开放与更加完备的社会主义市场经济体制的完善建立，天生带有计划经济痕迹以及法律与制度不健全因素的政府性基金显得问题愈发突出，与经济又好又快发展相悖。显著的问题决定了政府性基金需要进行一场有效的改革。同时由政府性基金在财政收入中所占高比重，自身收入的高增长率以及与民众生活的高相关度，的三高现状且政府性基金大多单一来自于土地使用权转让，决定了政府性经济在社会主义市场经济中所占据着举足轻重的地位。单一激进地整改必然严重影响宏观经济运行，因此政府性基金所需要的是区分新旧基金，全方位、多元化、平稳的一套系统改革方案。 一、法制为基纵观整个政府性基金的问题，首当其冲，便是政府性基金合法性的缺失。因此政府性基金所必须便是一个完整的法律框架，在完整的法律框架下对政府性基金的整个运作流程进行有效的监督和管理。在设立上，应恪守税收法定主义原则，以中华人民共和国立法法为准绳，由全国人大及其常委会按法定程序审议通过。 即基金的提议、审议、设立、修订、评定、废止等均以人大为主导，严管新基金的设立，尤其要控制非财政部门在无全国人大及其常委会授权的情况下，擅自设立基金的权力，严防权力滥用。在管理上，则应以部门预算为依托，统筹协调部门的全部各类收入，做到预算平衡。在法律的基础上，对政府性基金的整个运作过程严加管制，对于征收主体，征收标准，基金分配，基金使用统一裁定，并公开政府性基金的运作信息，让公众更好的监督运行。同时应加强政府性基金管理制度的严肃性，除了法律、行政法规和中央、国务院规定外，任何地方政府与行政部门均不得设立或征收政府性基金，更不得减征、免征、缓征或撤销政府性基金。二、正税清费 现阶段，社会各阶层均对公民赋税负担过重达成共识，但由财政部统计结果而言，事实并非如此。究其本质，政府性基金等非税收入占据了财政收入的越来越多的空间，并达到了四成有余。虽然不同于赋税，但政府性基金“准税收”的性质便决定了其必定会在市场上形成税收负担，减少社会福利，造成市场扭曲。因此，只有清除不必要的政府性基金，才能让政府部门回归公共职能，减少与民争利的空间。对政府性基金采取“正税清费”的政策措施，进一步推动简政放权、规范市场秩序，减少现有基金，严控新增基金亦是政府性基金改革的重点。在法律为基准的框架下，对现有基金要一事一议，逐一盘点、审议评定，评估绩效。对于效率低，征收成本高，社会负担显著的基金，应该及时取消；对已完成特定目标建设的基金，应及时废止，避免其继续留存于市场，对经济与社会发展造成不良影响。对于经济建设发展有益，确有必要保留的政府性基金，应明确征收期限，加强绩效评估。对于新设立的计基金，因以全国人大及其常委会主体，多方审议，多方听证，在确保其有益于经济与社会发展的情况下，通过严格的法律程序进行设立，严控政府性基金的总规模。3、 变费为税 诺贝尔经济学奖得主刘易斯曾在许多发展中国家当过政府顾问，在他的理论研究中，非规范化的收费是阻碍企业发展的重要因素之一。他提出，把收费改为收税，即使政府收的钱没变，也有利于企业与经济发展。他在五十多年前讲的这些话至今对我们仍有意义。“收税与收费不仅是形式不同，而且还是市场经济下有限政府与计划经济下无限政府的差别所在。”相较于政府性基金，税收具有更加严格的征收过程，当采取收税形式时，所有税收都统一上交国库，再由政府根据行政管理的需要来决定其使用，实现“收支两条线”。政府又可以通过支出来控制政府行政部门膨胀、中饱私囊或低效率地使用。反观采取收费形式，不严格的性质与不严格的管控，使得不少行政部门都有收费权，自收自支，政府性基金成为自己的“小金库”，政府部门的膨胀和“亚腐败”就难以得到遏制。同时使得这些部门的行政行为难受限制，最终成为计划经济下的无限政府。因此，将部分重要的政府性基金变费为税，使其在税收体制下拥有更加严苛的管控，增加其运作效率，促进经济与社会发展。同时，保留部分次要且灵活的政府性基金，规避冗杂繁琐的前期设立过程，合理运