剖析贫困县的三种理想类型.doc

剖析贫困县的三种理想类型申端锋贫困县重点开发是我国经济社会发展的一项重要战略举措。根据贫困的成因，我们认为贫困县可以分为以下三种理想类型，即资源短缺型贫困县、观念落后型贫困县以及政策依赖型贫困县，政府应根据不同类型贫困县的特点，实施分类开发。三类贫困县不同的贫困原因首先，资源短缺型贫困县。资源短缺型贫困县多集中在中西部地区，以革命老区、少数民族地区和边疆地区为主，通常称之为“老少边穷”。在这些中西部地区的贫困县，资源极度匮乏，资源瓶颈是扶贫开发的核心问题。这些地区的生态极其脆弱，人多地少，贫困人口基数之大，超出很多人的想象。很多地区自然灾害频繁，甚至被认为是不适宜人类居住之地。这类“老少边穷”地区往往交通不便，信息闭塞，当地工业基础薄弱，缺乏支柱产业，单纯招商引资根本不能发挥作用。资本和人才都是向东南沿海流动，追求规模效应，贫困县成为发展的洼地，缺乏自我发展的能力，以致于长期不能脱贫。地方政府在经济发展尤其是GDP考核的压力之下，往往采取过激行为发展地方经济，如经常见诸报端的贫困县大肆卖地、大手笔的房地产开发以及大建高尔夫球场等。在资源匮乏的约束下，资源短缺型贫困县的经济发展陷入了这样一个怪圈，即要么不发展，要么极端地发展。地方政府采取极端手段发展经济，往往劳民伤财，还不如不发展，但在发展主义政绩观的支配下，不发展又不行，所以，我们看到了一个又一个采取极端手段发展经济的贫困县。其次，观念落后型贫困县。资源匮乏是贫困县致贫的客观原因，而观念落后则是主观原因。尤其是在非西部地区，资源瓶颈并不像西部地区那么明显，也具备一定的工业基础，农业生产条件较好，观念落后是这些地区长期贫困的主要原因。观念落后表现在两个方面，一是民间风气和普通民众的观念，二是官场生态和官员的作风。观念落后型贫困县的社会结构非常僵化，人际关系复杂，家族势力盛行，民众动辄找关系，走后门，视野狭隘，心态封闭。在这类地区，官场不思进取的风气盛行，政府自降要求，无所事事，甚至推诿扯皮，弄虚作假，贪污腐败。官员普遍缺乏开拓进取精神，官本位思想严重，官场生态恶劣，官员热衷于权力寻租，不想干事，也干不成事，做一天和尚撞一天钟，一潭死水。所以，在观念落后型贫困县，民间和官场的风气不正，官员和民众安于现状，久而久之养成了“等靠要”的思想，形成了惰性，这成为经济社会发展的最大障碍，也是长期贫困的主要原因。较之于资源短缺型贫困县，观念落后型贫困县的问题更加难以解决，资源短缺可以通过外部的资源配置来缓解，而观念落后却不是外部力量能够解决的，也不是在短期内能够化解的，其脱贫有更长的道路要走。观念落后导致思想僵化，经济社会发展内卷化，官员和民众热衷于勾连裙带关系，公共权力私人化，公共政策的作用被蚕食。地方社会在结构和观念上都非常封闭，官员和民众共同编制了一个巨大的黑洞，即使投入再多的资金，也无法解决问题。在这类贫困县，再好的政策也无法发挥作用，再大的支持也无法脱贫，扶贫资金只是保运转，却无法提升实现自我发展的主体性和能力。再次，政策依赖型贫困县。所谓政策依赖型贫困县，是指一些地方政府通过成为贫困县而获得了大量的资金支持，因而不愿意摘掉贫困县的帽子，心甘情愿地躺在国家扶贫开发的怀抱里。这种类型的贫困县，其经济社会发展受到了国家扶贫政策的塑造，在实践中形成了经济社会发展的路径依赖，从而生成一种政策锁定的贫困县类型。制定不同的开发政策和评价指标贫困县的头衔意味着大量的扶贫资金，各种各样的扶植政策，还有中央、省直单位以及经济发达县市的对口支援，以及名目繁多的社会援助。所以，“贫困县”的帽子一直以来炙手可热，一些县千方百计成为贫困县，以获得大量的资金和支援。而没有获得贫困县的县则非常失落，这在分税制改革后尤其明显。特别是在中西部地区，县乡财政普遍困难，贫困县则可以获得大量资金支持，日子相对来讲好过得多。而那些没有评上贫困县的县财政压力则非常大，在这个意义上，非贫困县的官员甚至非常羡慕那些贫困县。关键的问题是，农业型地区的县与县之间的实际差距并不明显，因此，各个县都积极争取贫困县的帽子，举全县之力，不惜走后门、跑关系，甚至弄虚作假，虚报贫困人口数量。评上贫困县之后，则长期吃财政转移支付，这种输血式的扶贫，并没有造血功能，致使一些贫困县开发了20年都没有摘掉帽子。这就使得国家贫困县开发政策非但没有实现减贫发展，反而使一些县在经济社会发展实践中锁定了贫困的道路，形成了路径依赖。这对贫困开发政策无疑是一个极大的反讽，是扶贫开发战略需要正视的问题。同时，也有一些县，虽然还戴着贫困县的帽子，但经济上早已脱贫，这样的贫困县名不符实，是一种政策不合理导致的虚假贫困，贫困县政策成为他们获取资源的一个渠道。由于贫困县的帽子可以带来很多好处，因而，摘帽更加困难，缺乏动态管理和良性的退出机制。如内蒙古的准格尔旗，其经济实力已居内蒙古自治区旗县第一名，西部百强县第6名，但仍然在国家级贫困县之列。以上是我们总结的贫困县的三种理想类型，在现实中，贫困县的类型更加复杂。但就贫困的成因来看，不外乎以上三种类型及其复合形态。对每一个贫困县而言，既有资源匮乏的因素，也有观念落后的因素，也不排除政策的因素，但对于一个特定的贫困县而言，以上三种因素所占的比例并不相同，因而形成了不同的类型。在今后的扶贫开发中，我们应根据不同的类型，制定不同的开发政策和评价指标，对贫困地区和人口实施分类开发，从而真正促进贫困县的脱贫。对于资源短缺型贫困县，要落实科学发展观，制定合理的经济发展战略，加大产业支持力度，突破唯GDP的考核体系，将环境、生态等指标纳入考核体系，从而为该类型贫困县的发展创造良好的环境。对于观念落后型贫困县，要从教育入手，着眼于改变人的观念，摆脱僵化观念和社会结构的束缚，优化经济发展的软环境，充分发挥民众和官员的主观能动性，重塑其核心价值观，向精神文明要生产力。对于政策依赖型贫困县，要充分检讨扶贫政策体系自身的问题，制定科学的开发战略和评价体系，谨防“扶贫”锁定发展道路，要改变输血式的扶贫方式，增强贫困县的造血功能，对于那些长期不能脱贫的贫困县，要重点治理，实施动态管理，防止形成路径依赖。(作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员)延伸阅读原定重点县支持政策不变中共中央、国务院近日印发了中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)确定的总体目标为：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水