浅析中国房地产业之行政管理.doc

浅析中国房地产业之行政管理（提纲）一、房地产业行政管理存在的问题（一）房地产业对中国经济发展的意义（二）房地产业现状（三）政府对房地产业行政管理上存在的诸多问题二、政府对房地产业行政管理上存在问题的根本原因（一）当前我国中央和地方财权与事权失衡状况（二）土地财政制度变迁中的地方政府行为分析三、完善房地产业行政管理的对策建议（一）规范地方政府行为行政管理的对策（二）规范房地产市场行政管理的对策浅析中国房地产业之行政管理姓名内容提要：金融危机之前的五年，中国经济飞速发展，超过10%的高增长速度，令世界瞩目，一向孤芳自赏的美国也不得不对中国刮目相看。拉动经济强劲增长的三架马车：出口、投资、消费，其中疯狂的房地产投资泡沫成为经济增长的强劲动力。然而，就在中国房地产业为中国经济增长作出重大贡献时，其中的行政管理问题却成为市场越来越关注的焦点。本文试从房地产行业现状与房地产业行政管理存在的问题入手，分析在土地财政制度下中国房地产业行政管理存在问题的根本原因，同时探讨了中国政府完善房地产业行政管理的应对对策。关键词：行政管理 土地财政制度 应对对策有数据显示，近几年来，房地产的增加值占国内生产总值的比重一直保持在4%左右，2009年达到6%以上，这是除制造业以外的其它行业所无法达到的。有的人希望中国找到一个能够替代房地产的支柱产业，例如像美国的制造业和信息产业或日本的电子产业。目前国内新能源、新材料、节能环保等六大战略性新兴产业正在形成新的动能，推动中国经济进入一个新的产业和经济周期。然而，要全面实施这六大新兴产业并取得成效，还需要一个过程、需要一定时间。中国是一个工业还不发达的发展中国家，制造业、新兴产业或电子产业不可能一蹴而就，也不可能从基本小农经济一下子跳到高度发达的工业化经济。所以，中国在逐步建设工业化、信息化的同时，也要发展房地产，而现阶段房地产的长远健康发展已经成为经济转型背景下政府行政管理最关注的问题。深入研究房地产行业现状以及房地产行政管理存在的问题，认真分析行政管理存在问题的根本原因，完善政府对房地产业行政管理的对策思路，已成为一项十分紧迫的任务。一、房地产业现状（一）房地产业对中国经济发展的意义金融危机前五年，中国经济年均高速增长超过10%，主要得益于消费、出口、投资三架马车。过去几年，美国房地产、金融泡沫导致的消费泡沫对中国出口拉动；中国人口滚滚红利、劳动力丰富且“价廉物美”支撑其“世界工厂”地位，年青人买房置业、富人投资投机房产等消费狂潮支撑着消费不断增长；中国房地产的强劲发展对经济增长起到中流砥柱的作用，2010年第一季度GDP增长11.9%，投资对国内生产总值的贡献率57.9%，房地产投资占全社会固定资产投资的18%。房地产业在过去几年中国经济高速发展、08年金融危机中经济恢复等都起到了比较重要的作用，其带动了相关产业的大发展。中国建筑成本中70%至80%是材料消耗，由其他部门和行业出售产品配合。发展房地产业需要的钢材、设备、机械、冶金、陶瓷、木材、化工、塑料、玻璃、水泥、燃料动力等许多物资生产部门和服务行业的产品生产和劳务提供相配合，从而有“乘数效应”，拉动其发展，从而拉动GDP增长。然而，“三大动力”的衰减乃至丧失正同时发生于中国，使得中国经济面临三十年未见之大变局。1、金融危机后，美国的泡沫破灭，整个国际市场萧条从而导致中国出口大幅下跌，而今后一段时间即便恢复性反弹也很难象过去那样高速增长，如此出口的发动机将风光不再。2、人口红利也正步入尾声，中国已进入初步老龄化的时期，劳动力的国际竞争力正在成为过去。事实上，相比于越南等地，中国的劳动力已经越来越谈不上“价廉物美”。虽然人口红利还未完全消失但正在快速消失，人口负债时代将逐渐来临。这不仅意味着中国制造已经面临挑战，消费也将逐渐面临挑战。3、房地产行业犹如鸦片，中国房地产的泡沫成为经济的强力驱动，几令中国人疯狂，也几令中国经济疯狂。2010年初，当对冲基金经理詹姆斯查诺斯（James Chanos）发出“中国走向硬着陆”的言论时，他的声音几乎被淹没在一片看好中国经济走势的预测当中。在查诺斯看来，中国大量投机资本涌入房地产板块导致的问题，是“迪拜问题的1000倍，甚至更糟”。（二）房地产业现状1、钱多2009年上半年房地产企业销售良好，而且大部分公司2009年上半年推盘量较大，比如华侨城、招商地产等公司全年推盘量都非常大，地产商积累了较高的预收账款尚未结算，从预收账款来看，绝对数额已经达到历史高位，预收账款数额也达到2008年度营业收入的69%。而从2009年绝大多数房地产商年报分析，期间费用比率下降，现金流充裕，财务状况良好。从行业资金层面来看，房地产行业短期内没有资金压力，企业现金流状况较为充裕。2、地贵资本密集、土地稀缺，不可避免地导致了资金和土地成为房地产产业链上最重要的资源。土地己成为产业链上最重要的资源，集聚了产业链内部最激烈的竞争。当前，房地产业正在接受宏观调控的洗礼，紧锁银根严控贷款，收紧土地闸门供给放缓。在此情况下，资本和土地更加凸现出其重要性，谁占有了这两项资源，谁就能在产业链的上游端站稳脚跟让后续环节顺利跟进。在日益趋紧的政策制约、日渐稀缺的土地资源约束以及资本市场逐步放宽后，企业竞争焦点和利润中心均逐步上移至产业链条中的资本和土地上。而地方政府为了增加财政收入，卖地采取招拍挂制度，决定了土地“非价高者不可得”。土地的出让制度，导致全国各地“地王”的频频诞生，导致土地成本加大。3、供求失衡，导致房价不断疯狂从2000年到2008年住宅开发量，新房是37亿平米，新增的城市人口大概是1.4亿到1.5亿人口左右，这还不包括原来4.6亿到4.7亿改善性需求，所以仅仅商品住宅每年的缺口量大概在30%左右，整个市场的供求失衡是一个大问题。供求失衡也必然导致房价上涨。2010年3 月北京、上海、深圳等一线城市以二手房为代表的成交量均有倍数增长，深圳环比增长1倍，北京环比增长2 倍，上海更达3 倍。伴随成交放量，房价也节节升高，2010年4月17 日，国务院办公厅公布关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（简称“新国10 条”）。现在的房地产市场，开发商左顾右盼，期望出现奇迹；投机资本则伺机进入商业地产和二三线城市继续兴风作浪；买楼者则不相信楼市将真正进入平稳格局而只是抱短暂的观望态度；地方政府的楼市调控政策犹抱琵琶半遮面；银行开始测算楼价下降的承受能力；中央政府则显然密切观察市场表现及各方面的反应（三）政府对房地产业行政管理上存在的诸多问题、对于政府职能而言：政府职能部门还没有完全摆脱既当“裁判员”，又当“运动员”的双重角色。尽管经过20年的改革，各级政府职能转变取得了很大成绩，但由于新旧两种体制的摩擦，其政企、政事关系更多地带有转型期社会过渡的烙印，政府职能还未完全摆脱既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色特点，包括房地产行政主管部门在内的不少政府部门，仍习惯于直接干预企业的经济活动，“门槛式”的审批制和“批条”还在经济生活中起主要作用，对不同所有制企业还不能做到一视同仁，还有不少特殊政策凭某人一句话、一个批示用于支持某些企业等等。其权力和利益捆绑在一起，由于利益刚性的作用，一些政府部门总不肯痛痛快快地放弃权力，总是寻找理由保住自己的权力，甚者，还要伺机扩大一块权力，其结果必然产生滥用权力、权钱交易、权贵结合、以权谋私、以权设租、以权寻租的现象发生。 、对于企业管理而言，政府担当的角色更多的是“越位”和“缺位”。目前，包括房地产企业在内的许多老板，总是千方百计找省长、找市长、找“能人”拉关系、批条子，为什么一方面政府在反复宣传“不找市长找市场”，另一方面却仍然存在这些反常的现象呢？就是因为政府的职能尚未从根本上得到转变。政府对市场和企业仍有相当大的支配权，而企业因为这些越位、缺位、错位现象的存在，也以与政府搞好关系为荣，希望在信贷、土地使用、房产开发、规划小区、物业管理、大小配套建设、土地出让金、商品房销售、按揭贷款等方面，获得政府职能部门的照顾。加之一些政府部门因为短期利益的驱动，也迟迟不愿主动退出这些“肥差”领域，不愿放弃自己手中于单位于自己获利的随意干预企业经济的权利，从而造成政府角色的“越位”、“错位”。相反，许多时候、许多问题、许多矛盾，需由政府出面进行协调、体现政府的公共服务的职能时。却常常因为某些政府主管部门觉得自己难以收到经济利益且费时费力时，而退避三舍，放弃管理，表现了强烈的政府部门的“弱化”和“无能”，该管的不管，把众多的负担和困难抛给国有企业事业单位，从而造成政府角色的严重“缺位”。 、对于现行房地产体制而言，很大程度上体现的不是“市场意志”而是“管经济”的“行政意志”。改革以来，尽管对房地产行政体制进行了改革，但现行体制仍不能完全适应经济市场化的要求。（1）体系不完整与机构的过渡膨胀相互并存，一方面是需要市场调节时，发挥监管作用的地方政府机构，没有建立或尚不能真正发挥作用；另一方面，那些与发展市场经济相悖的部门仍难取消。（2）机构的设立缺少市场根据，更多的是体现行政意志而不是市场意志，总是人为地管“经济”。这样人为地分割职能权利，造成机构重叠、职能交叉、政出多门，成本增加，加重了企业、百姓的负担。（3）体制结构的现状与市场经济特别是国际市场规范距离太大，一些机构的设立不是以效率为前提，而是以某一领导的“行政意志”为根据，造成某些机构运行缺乏应有的力度和效率。、对于政府行为而言，更多体现的是“指令性经济”或“命令型经济”的运动式的政府行为。从总体上看，当前政府行为仍然没有摆脱一靠政府红头文件，二靠政府手段，三靠运动式的政府行为，四靠保护政府垄断。这样一种行政支配的行为模式，在经济运行过程中，政府过度替代市场，一些应该由市场起作用的方面，仅仅因为有油水，有效益就由政府包办，政府审批，而一些没油水效益不好的却没有人管或管不起来。否则，我们很难理解一些地区存在的一个项目从一块土地申请到开工，需要几十枚公章，几十个部门，不少的一笔费用，费时七、八个月甚至一年的时间的事情了；又很难相信在政府大规模拆迁过程中，靠运动式的“政府行为”，把祖祖辈辈居住在城区的广大普通百姓硬性搬迁到配套设施不完善的效区农村，而不顾、不讲市场经济规则和土地级差效益的事情了；更难想像一些城市追求“立杆见影”式的“形象”工程，把应由纳税人的钱投资的如建广场、种草坪、种树、改“坡屋顶”、铺彩色方砖。刷墙涂料、换统一的塑钢窗等市政公建项目，靠一纸行政命令式的大会动员，运动式的政府大检查，而硬要各产权单位、各企业来承担的事情了。、对于市场秩序而言，我国尚处在市场经济的初期，包括房地产市场在内的市场秩序还比较混乱。其表现，土地开发不规范、商品房产权混乱，房屋质量低下，商品房广告虚假，交易税费太多，房屋入市门槛高等。一是负责制订规则的地方政府机关带有浓厚的部门利益色彩，有关房地产市场的法律、法规、条例尚不健全、周密；二是裁判水平太低，即房地产市场一些执法部门无法可依、有法不依、执法不严，甚至到处伸手、拘私枉法；三是房地产市场主体的职业道德、经营管理水平太低，不讲信誉，投机取巧，违法乱纪。二、政府对房地产业行政管理上存在问题的根本原因（一）当前我国中央和地方财权与事权失衡状况我国中央和地方财政体制的制度变迁，最主要的影响因素是中央和地方集权、分权关系上的制度安排。如果中央财政集中过多：地方可能通过多收税外费来平衡财政，导致农民、城市居民、个体户、企业的负担加重；地方都向中央财政和中央各部门跑部钱进，就会产生转移支付过程中的腐败。如果中央集中过少，而地方财力雄厚，则会造成中央向地方借钱，威胁到中央的权威和国家的统一。从94年分税制改革运行情况看，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2001年的47.6%；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22%上升到2001年的52.4%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。这说明地方政府用49%的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，这与分税制改革前地方政府用68.4%的相对财政收入仅仅支撑59.0%的相对财政支出责任恰恰相反，说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。（二）土地财政制度变迁中的地方政府行为分析改革开放之初，资金短缺严重制约城市基础设施和住宅建设，筹措资金成为我国城市土地制度改革最重要的动因。中外合资企业场地费、城镇土地使用费（税）、土地使用权出让金都是土地有偿使用的重要探索形式。土地有偿使用最早是1979年从“三资”企业开始的，最初叫场地使用费。为筹集城市建设资金，摆脱沉重的财政压力，实现以地养地，1980年后，国家开始在城市征收土地使用费。靠土地使用费难以实现“以地养地”，为缓解建设资金的压力，深圳市1987年三次分别以协议出让、公开招标和拍卖方式出让土地使用权，获得土地收入达1.29亿元和88万美元。投入和产出间初步实现良性循环。1988年，在试点的基础上国家制定了土地出让金的标准。城市土地有偿使用和转让制度也获得法律认可。1990年国务院出台实施条例，规定了土地出让主体、范围及年限。土地可采取招标、拍卖、挂牌和协议等方式出让。出让收益在中央和地方实行分成，以专项基金列入预算，主要用于城市建设和土地开发。至此，土地财政制度已然成型。从1987年到1992年，全国20多个城市的土地出让收益达30多亿元。1994年的分税制改革，是一个重要的分水岭。分税制改革旨在通过收入分配制度的规范化透明化提高中央收入在财政总收入的比重。地方政府作为国家行政体系的一部分，在贯彻中央方针政策的同时，具有自己的利益，有追求财政收入最大化和政治地位最大化的激励。分权化财政改革后，地方政府的财政不仅取决于中央和地方的收入分成，而且取决于与本地经济发展相联系的财政规模。它们一方面同中央政府在收入分成上讨价还价，另一方面有强烈的发展地方经济的冲动，扩张GDP以增加财政收入。地方政府之间也展开了区域经济和政治升迁的竞赛。这是唯GDP的政绩观（非正式制度）深入官员之心的过程，同时也是以GDP为核心的政绩考核体系（正式制度）的形成过程。土地出让的市场化带来了可观的收益。1999-2004年官方公布的土地出让金分别为514.33亿元、595.58亿元、1295.89亿元、2416.79亿元、6161.22亿元、5894.14亿元。2006-2009年分别为7676.89亿元、13000亿元、9600亿元、15910.2亿元。全国各地“地王”的频频诞生，导致土地成本加大，土地成本的加大直接主导了房地产市场的高房价。三、完善房地产业管理的对策建议（一）规范地方政府行为的对策土地财政制度变迁中地方政府的种种行为，是对财政分权化改革特别是分税制改革后体制环境的反应。土地财政制度的变迁（本身是财政体制中的一个子制度）和绩效与地方政府行为密切相关。不少地方政府在土地出让金制度变迁中的行为有诸多不规范甚至是不合法之处，对地方政府而言却是理性选择的结果。因此，深化改革中规范地方政府行为，至少应重视的问题是：1、减少行政管理层级，推行中央、省、县（市）三级财政体制。在财权与事权相匹配的基础上规范中央地方财政关系，实现总体制度供给和需求的均衡。规范政府行为，首先要优化刺激政府行为的财政体制环境。以公共财政建设为目标，在事权和财权相匹配的原则下完善以分税制度为核心的财政体制。要减少政府层级，实行中央、省、县（市）三级财政（城市财政同县级，乡可以作为县的派出机构），完善和规范中央对地方的转移支付，合理划分省以下地方政府的收支分配，强化地方财政特别是县级财政提供公共服务和基础设施建设的职能。2、改革土地财政制度，土地出让收入可考虑全部归地方政府所有，纳入地方预算管理。实现子制度供给和需求的均衡。提供公共服务和建设基础设施，地方政府必须有相应的财政收入自主权。地方政府既无税收制定权亦无发债权，土地出让收入全部归地方政府所有，可缓解地方财政困难，打破地方财政的路径依赖，有助于改变地方政府的行为激励，减少土地出让收入纳入预算管理的阻力。同时在一定时期内（如57年）内逐步将土地出让金由年期制（30年或50年的收入）改为年金制，改变现任政府透支未来政府收入的状况，逐渐减少对土地收入的依赖，缩小子制度供给和需求的缺口并逐步达到均衡。3、建立与科学发展观相配套的政绩考核体系，把更多涉及民生和环保的指标纳入其中。学习落实科学发展观，转变唯GDP的政绩观，要围绕地方政府职能的转变，强化公共服务和基础设施建设。建立完善与科学发展观相适应的地方政绩考核体系，把医疗、教育、社会保障、环保等更多的民生指标纳入考核体系并占重要权重（二）规范房地产市场的对策1、加强法律法规建设，规范混乱的市场秩序现阶段，房地产市场在内的市场秩序还比较混乱。有关房地产市场的法律、法规、条例尚不健全、周密；房地产市场一些执法部门无法可依、有法不依、执法不严，甚至到处伸手、拘私枉法；房地产市场主体的职业道德、经营管理水平太低，不讲信誉，投机取巧，违法乱纪。因此，现阶段政府应加强房地产市场的法律法规建设，加强执法部门的监管，规范房地产市场主体的职业道德、提高准入门槛等。2、“动用税收机器”，完善税收制度开征房产税、遗产税、分类开征物业税、对所有出租房屋和二套房均课以重税，同时也可调整营业税或者契税。（1）开征房产税由于房产税并非一个新税种，征收房产税不需要立法，只是针对原先规定的优惠部份取消，所以相比物业税这一新税种而言，房产税的恢复征收更顺理成章和易推行，却能部份达到物业税的效果。而对第一套房产征收房地产税可能性基本不存在。政策出台的初衷是抑制投机性购房，对于仅有一套住房居民恢复征收只会增加其负担，与政策初衷相背离，应对有豪宅或第二套房以上的居民征收房产税。房产税恢复征收的力度应循序渐进，甚至有可以考虑“新老划断”。因为一项税收的从无到有产生影响十分深刻，而房产又与广大民众利益攸关，如果立即从严征收引将会引发民生不满或上升到政治层面