公共政策问题构建研究综述

辽宁经济2014。们Liaoning Economy公共政策问题构建研究综述鲍丽明内容提要在政策分析的阶段论中，政策问题的构建是政策活动的逻辑起点。决策者要想有效地解决问题，必须首先构建正确的问题。 国内外学者为此从公共政策问题构建的内涵与价值、公共政策问题构建的程序、政策议程等多个角度展开了研究，本文对这些研究进行了 梳理与分析。关键词政策问题构建 公共政策问题政策议程在传统的政策范式理论中，社会问题作为“既定的 从上述各种不同的界定可以看出，“公共政策问题” 事实”，一直被认为是公共政策的逻辑起点，政策科学的 的基本内涵应主要包括以下几个方面：(1)社会客观现 目的就是探讨如何缓解乃至根除既定的社会问题。但 象或问题隋境；(2)对上述问题的察觉与认定；(3)价值、 是，这种观点忽视了政策问题部分是人们主观构造的产 利益与规范的冲突；(4)团体的活动与力量；(5)政府的 物，要想有效地解决问题，必须首先界定正确的问题。 必要行动。学者给出的定义在本质上并无区别，只不过 因此，在现代的政策范式理论中，公共政策问题构建成 表述不同和侧重点不同而已。为了政策活动的逻辑起点。政策问题的构建是一项非由于公共政策问题具有主观|生、人为性，依照邓恩 常复杂的政策环节，国内外学者从多方面对此展开了研的看法，对政策问题特征的认识将提醒我们“由于对错 究，本文对这些研究成果进行系统的梳理。误问题实施正确方案，就有可能导致不能预测的结 一、国外学者的研究 果”。因此，需要对公共政策问题进行正确界定。正是 (一)公共政策问题构建的内涵研究在此意义上，邓恩将公共政策分析称作“问题分析之学”。 公共政策问题是一种特殊的社会问题，构建政策问学者对于何谓“公共政策问题构建”的研究取得了 题，要先要弄清什么是公共政策问题。对于政策问题的 丰硕的成果。政策分析专家邓恩认为，“政策问题构建 含义，学术界并没有统一的看法。美国学者安德森认是提供有关政策问题相关条件的信息，包括发现问题的 为，从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为“引关键要素、它们的因果关系以及价值上的含义”。汉伯起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环 格(Hanberger)在他的一篇研究政策问题的文献中给出 境，并为此寻求援助和补偿的活动。寻求援助和补偿的 的综合性定义为：“给公共问题定义是指对需要处理的 活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别 集体问题或挑战加以概念化的行为。它涉及到动员其 人以他们的名义进行”。而威廉N邓恩认为，政策问题 他人以某种特定的方式来看待问题与解决方案。”柯勃是指“有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定 与艾尔德(Cobb and Elder)在1983年为政策问题设定 的，都可以通过公共行为实现”。乔恩谢泼德和哈文 的定义为：“政策问题不是简单的既定事实，也不是现实 沃斯认为“社会问题是一个社会的大部分成员和一部分 状况的问题，它们乃是解释与社会眭定义的隋势。”有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该 (二)公共政策问题构建的程序研究引起全社会关注并设法加以改变的问题”。问题构建是个复杂的过程，它依赖被研究的具体 48万方数据决策思考Liaoning Economy政策问题而有所不同，不存在一个一成不变的程序或图 释。台湾学者林水波认为，“公共政策问题是指社会上 示，它是个创造l生思维的过程。西方学者从个别概括 大多数人觉察到的，与他们的价值目标相冲突的，从而 出一般，抽象出问题构建的基本步骤。邓恩认为，问题 利益被剥夺的，必须向权威当局提出的，当局认为在其 构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述 权限范围内可以采取行动来解决的社会问题”。张金马 四个相互联系、依存的过程组成。韦默和维宁在政策 认为，“公共政策问题与个体、集团、政府部门、政府行 分析：理论与实践一书中认为，理解问题的步骤包括三 为、政府议程有关。公共政策问题乃是通过个人与团体 步：评估客户的情况；将它们界定为市场或者政府的失 提出的，属于政府某些部门权限范围之内的，能列为政 灵；模拟所关注的情况与那些能够由公共政策操纵的变 府议程的，必须采取行动的社会问题”。陈庆云认为， 量之间的关系。帕顿和沙维奇认为，政策分析中的问题 “所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府 界定阶段包括许多步骤，这些步骤并不总是以相同的先 列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解 后顺序，而且这个过程是需要重复的。具体说，包括下 决的问题”。张国庆认为，“政策问题是指由于客观青势 列七个步骤：(1)思考问题；(2)描述问题的边界；(3)发展 发生了变化，特定的主体感受到了这种变化，并由于自 一个事实基础；(4)列出目标和目的；(5)查明政策范围； 觉价值标准、经济利益、自我意识等受到伤害而发生困 (6)展示潜在的利益和成本；(7)对问题的评论。惑、不满、愤怒等，于是向政府提起有关政府公共政策的(三)政策议程的研究既定诉求”。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关 基于对政策问题的认识，陈振明认为，“所谓问题界 键一步，因此备受西方学者的关注，形成了政策议程的 定或问题构造就是分析者试图孤立和定义一个特定的 类别、社会问题进入政策议程的途径、影响社会问题进 问题，以便使问题得以解决。在问题界定阶段，分析者 入政策议程的因素、社会问题进入政策议程触发机制、 试图以具体的术语构造问题，并提出明确的问题陈述 公共政策议程建立的模型等若干论题。其中较具影响 (或使命)，以使当事人或决策者对问题的政治和技术方力的论述有：科布和埃尔德提出的两种基本的议程一面有充分的了解。由于问题与个人或团体所持有的价系统议程和正式议程、美国学者拉雷格斯顿认为，议程值(观)密切相关，所以问题的界定也将包括规范的陈分为公共议程和隐蔽议程；查尔斯琼斯和马休斯从政 述”。谢明认为，“政策问题的确认是指对于政策问题的 府和私人两种主体出发，将社会问题进入政策议程的途 察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是 径区分为四类(私人主动、政府有限介入；政府主动、私 一个从对客观事实的感|生认识到理|生认识的过渡”。娄 人有限介入；两者都主动；两者都不主动)；科布以政策 成武认为，“问题构建是对问题现状的认识与描述”。 诉求的主体和传播方向为标准，建立了政策议程的三种从上述的研究可以看出，学术界对政策问题构建的 模型(外在创始模型、政治动员模型和内在创始模型)； 定义尚没有达成一致性。首先，在提法上就有“政策问 安德森在总结他人的研究成果基础上，提出了社会问题 题构建”、“政策问题构造”、“政策问题界定”、“政策问题 加速进入政策议程的四种触发机制(政治领导、危机事认定”及“政策问题确认”等几种形式。其次，有人认为 件、抗议活动、传媒曝光)；对政策议程确立过程描述最 问题构建是客观事实的陈述，有人认为问题构建是主观 全面的是由约翰w金登设计的多源流分析模型(问题理解的诠释。两种观点各有道理又不全面，准确地说， 流、政策流、政治流三种信息流是模型的基础)等等。政策问题构建是基于一定客观事实基础上的主观认定。二、国内学者的研究(二)公共政策问题构建的价值取向研究国外学者关于政策问题构建的论述，为我国政策学我国学者从公共政策的本质出发，结合政策问题构 者提供了新的研究视野、思路与方法。我国学者以此为建的重要地位，分析了公共政策问题构建应然的价值取 基础，结合我国实际进行了理论上的创新。 向，如詹中原提出“我们在公共政策的制定和实施的过 (一)公共政策问题构建的内涵研究程中，必须时时关注公共|生，亦即要做到在政策问题取 我国学者对“公共政策问题”也做出了一定的解向上的公共性”；于志勇、梁朋利认为，“服务型政府的建49万方数据辽宁经济201401Liaoning Economy设，要求在政策问题构建过程当中坚守价值取向的公共 一般规律的基础上对体制过程模型的应用进行说 性”涮、萍、鲍丽明认为，“公共性、民主性及回应性是公 明和验证”。向玉琼指出，“随着后工业社会复杂性与不 共政策问题构建时必须坚持的基本价值取向”。确定性的快速增长，社会治理的机制导向应转向服务导另一方面，学者又分析了公共政策问题构建过程中 向，政策问题建构的合作模式成为更符合隋境的模式”。 价值取向的实然状态及其成因，并提出相应对策。如张在政策议程的运行上，政策议程的失灵是目前最大 康之、向玉琼认为，“在代议制生成的过程中，政策问题 的问题。尚天晓从我国政策问题构建机制的角度分析 建构主体经历了与代议制框架相适应的重建过程。但 指出，“政策问题构建的环节上结柯陛地缺失公众议程， 是，代议制使政策问题建构出现了双重分化，引发了政将导致现行决策机制改革的众多措施失效，形式上的 策问题建构权的异化，也同时开始走向与启蒙时期民主 专家参与决策面临着被异化为隐性内部输入的危 理想背离的方向”。李强彬与刘敏蝉认为，“表达自由作 险”。李金花提出，“公共政策议程在构建中存在失灵 为公民的一项基本权利，它在政策问题的构建过程中意 现象，一些本来应该进入政策议程的社会问题被排斥在 味着政策相关者将在自由的意见表达中提升政策制定 了政策议程之外，还有一些已经进入政策议程的问题又 的民主性、合法性和有效性；意味着政策相关者将在一从显著的位置上掉了下来，结果就使公共政策偏离了公 种协商和对话的气氛中凝聚问题共识”。共领域”。(三)公共政策议程研究为此，学者从多角度提出了解决对策。蔺雪春、李 政策议程是我国学者在研究政策问题构建时最关希红认为，“当前中国治理正处于结构变革、方式调整新 注的议题，学者们结合我国实际，提出了不同于西方学者时期，政府生态急剧变化。建构现代公共政策问题形成 观氧的政策议程模式，分析了我国政策议程的现实状况。机制，不仅要明确判断其现代特征，更要革新和整合其 在政策议程模式方面，王绍光“依据议程提出者的构成要素，寻找适当的创新突破口”。刘倩提出，“对转 身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模型期公共政策问题确认中政府行为呈现出的自利性倾 式(I关门模式，II动员模式，III内参模式，IV借力模式，v 向应该从三个方面进行规避：一要减少政府对市场的过 上书模式，VI外压模式)并重点讨论了这六种模式在中 度干预，完善市场机制；-要将公共政策问题确认中的 国的实现形式和发展趋势”。刘伟和黄健荣“通过对政政府行为纳入法制化轨道；三要完善公共政策问题的确 治权威主导模式、经济理|生引导模式、多元主体互动模式 认机制”。胡渊博以公共选择理论、民主政治理论、利益 三种政策议程创建模式的特征、过程及其背景的比较分博弈理论、政策系统理论为支撑，从影响政策议程构建 析，力图在探究我国三十年间政策议程创建模式演进的 的五大因素(问题特质、主体