论述我国古代监察制度的特征及其基本内容.doc

论述我国古代监察制度的特征及其基本内容摘要：我国古代监察制度是封建王朝为监察政府官员、维护统治秩序、保证国家机器正常运转而设立的制度。其存在时间之长久、机构之严密、法规之完备，实为世所罕见。虽然其本质是封建专制的产物，但若有效借鉴其中的做法，对完善我国当前的监察制度具有很强的现实意义。本文，笔者从两个维度简要分析古代监察制度的两个主要特点并提出了对当下的启示。关键词：监察制度；特点；借鉴一、中国古代监察制度的主要特点1.1 监察活动有法可依我国古代监察官员常称为宪官、法吏，遵循以法理官的监察原则，在行使监察权力之时，监察机关与监察官员以法律为准绳依法监察。汉代初年就制定了监察六条，凡涉六条之嫌者，根据情节轻重，给予不同程度的处理。隋代监察制度仿汉代旧制，重申依法监察之原则，颁布了察吏六条。唐太宗贞观十八年，专以察吏六条巡行监察地方官吏。2.2 重视监察官员的选任，严格考核监察官的政绩，制约监察官员的权力古代监察官员是治官之官，因此历代统治者都非常重视监察官的遴选，主要奉行三条原则：其一，注重监察官员的基本素质。主要有下述几类：清廉、谨慎、刚直敢言、公正无私、通体博识；勤敏练达，立心正直，才守兼优。二是注重在具有实际政治经验和良好治绩的各级官吏中选拔监察官。其三，晋升从优，出将入相。历代的御史、监官、科道官们在一生仕宦之中，都要冒一定的风险，所以在晋升上都给予较优的待遇。封建统治者根据实绩对监察官进行考核，并采取了一些量化的方法，这样就可促使监察官尽职尽责，减少察与不察、察多察少一个样的虚监现象。监察官员倘有徇私舞弊或失职、渎职者，除受到同行纠弹之外，也要负责任，严重的还要遭到惩处。古代监察是以权力制约权力，但若监察官员权力过大，不加制约也不行。唐初为了保证御史行使监察权，允许御史风闻上奏，即不管所奏之事是否确凿，都不加追究。这固然可以广开言路、鼓励监察，但也可能造成滥用职权。唐玄宗规定弹奏应先通过御史台副长官御史中丞，再通报中书、门下，然后方可弹奏，在一定程度上限制了御史的权力。这在保证监察制度的正确施行中起到了一定作用。1.3监察机关与监察权逐步独立，成为掌握在封建皇帝手中的制约行政、司法、军事等部门及其官吏的独立力量。 在中国封建社会的早期阶段秦与西汉时期，御史大夫既是监察长官，又是副丞相，诚如汉书薛宣传所说，御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”。这清楚地说明了御史大夫作为行政长官和监察长官的双重性质，也说明了监察权与行政权两者并没有明显分离，监察机构并没有成为独立于行政之外的政治实体。这种状况的存在，显然不利于监察工作的开展。西汉末年至东汉初年，是中国古代监察制度的一大调整期。在此期间发生的一大嬗变是：原来的御史大夫转为大司空，大司空作为副丞相分管土木营造等事项，不再掌管监察，而原来在御史大夫属下专司监察的中丞出任新设御史台的台主，成为国家最高监察长官。这是中国古代监察制度逐渐成熟的一大重要标志。相对独立的专职监察机关，即以此为起点建立起来；监察权与行政权的分离趋势，也由此明显地表现出来。需要指出的是，东汉的御史台虽然已是封建国家专职的监察机关，在组织体制上却仍然受九卿之一的少府节制，尚未能成为完全独立的监察机关，其工作除监察外尚兼有其他多种工作。东汉以后，封建君主们为了加强对臣下的控制，逐渐地改变了这种局面。至东晋初年，御史台终于摆脱少府的节制1，取得了完全的独立，成为封建皇帝直接掌握的国家专职监察机关。以此为标志，监察权与行政权的分离也基本完成。从此，监察机关和监察权从行政部门和行政权的管辖下独立出来，成为同行政、司法、军事等机构平行的权力和机构。在隋、唐、宋、元为御史台，在明、清则为都察院。据明代叶子奇草木子一书记载，元“世祖立中书省以总庶务，立枢密院以掌兵要，立御史台以纠弹百司。尝言，中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医左右手的手。”明太祖朱元璋进一步发挥了这一思想，他说：“国家立三大府，中书掌政事，都督掌军事，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”2这两位封建王朝的最高统治者不但形象地描述了封建国家行政、军事、监察三权分立的政治体制格局，而且也形象地说明了：监察机关和监察权是掌握在封建皇帝手中，制约行政、军事等部门和官吏的独立力量。监察机关和监察权的逐步独立，不但表明了君主专制的不断强化，而且也在客观上有利于监察机关职能的有效发挥。 1.4监察组织体制不断完善和系统化。 秦汉时期是中国古代监察制度的初创时期，尤其是秦，监察机关由位次丞相的御史大夫及属官等构成，其职不专，组织机构及其内部分工很不健全。至两汉，监察组织部门设置比较秦要完备，然而政出多门，监察组织采多元之制。汉武帝之后，中央监察组织主要有三个系统：一是御史大夫系统，掌监察，兼掌行政及宫廷事务等等；二是司隶校尉系统，掌监察，兼掌京城地区治安；三是丞相司直系统，为丞相府之掌监察部门。地方监察由十三州部刺史承担，但丞相司直又得随时派遣丞相史巡察地方。这三个监察机构的并存，虽然可以收到一些互相监督的作用，但由于它们监察的对象大致相同，监察的范围也大致相同，因而职权上颇多重叠混杂之处，人事重复，互相牵制，易出龃龉，不仅不便于管理，也影响了监察机关监察职能的发挥。为了加强对群僚的监察和对监察机关的管理，西汉以后历朝，一些封建统治者曾经多次试图统一这些监察组织机构，但总是屡革屡复。例如：西汉末年的汉成帝曾经一度罢省司隶校尉，但随即又予以恢复；东汉光武帝于建武年间罢省丞相司直，但至东汉末献帝时又曾一度恢复。东晋渡江，又罢置司隶校尉，但至隋代又予恢复。直到唐代，才终于实现监察组织机构设置的统一，在御史台置三院分掌各方面的监察事务。应该说，由两汉时期的多元的监察组织系统转变为统一的监察组织机构，这是监察组织体制的一大进步。以后宋、元、明、清各朝，在监察组织体制方面均基本上沿袭唐制，并有所发展，其中尤以明、清两朝的监察组织体制最为完备、系统。明清的监察组织体制以最完备的形式确保了专制君主的权威，也空前地强化了专制君主对于百官群僚的监督。 二、古代监察制度对当今中国监察制度建设与完善的启示2.1提高监察人员的素质，建立完备的绩效考核体系要想提高监察的力度，就必须通过公平的手段，运用公开遴选的方式选举德才兼备、责任心强的监察人员，并尽可能激发他们的潜能，这就需要运用现代管理制度中的绩效考核的相关理论来约束、激励监察人员，争取充分调动监察人员的积极性来投入工作中。2.2建立监察人员保障制度我国还没有制订对监察人员的保障方面的法律。这种缺陷使一些仗法直言，秉公办事，刚直不阿的监察人员得不到法律保护，也造成一些监察人员办到有实权或有后台的监察对象的案件时，就心有余悸、力不从心。2.3完善监察法律体系国家应出台相关法律成为行政监察法之必要的补充。对国家工作人员的基本要求，尽管不同政体在目的与手段上可能存在差异，但在对官员实行监督这点上却是一致的。古今监察制度职能上的相似性，使得在改革中借鉴古代的某些合理内容是可行也是必要的。在建设法治国家的征途中，我们必须以古为鉴，参古酌今。只有如此，才能使我国的监察制度不断趋于完善。2.4健全监察法规法治社会要求一切国家权力都要依照既定的法律行使。监察权作为国家权力，同样要依法行使，其前提是“有法可依”。为使监察职能得到充分实现，必须完善现行监察法规，制定相关配套的法律法规，健全监察法规体系。1完善现行监察法规。邓小平说：“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待成套设备。”10随着社会的变化和发展，新事物、新情况、新问题不断涌现，有些监察法规出现不完善之处。当前最紧迫需要解决的问题就是，抓紧对某些监察法规进行清理，删除和废止已经过时的、不再适应当前实际工作需要的法规，出台新的适应监察工作需要的法律法规，并把比较成熟的经验和做法以法律法规的形式固定下来，使之具有权威性。2制定相关配套法规。制定相关配套的法律法规是进一步完备监察依据、规范监察行为、实现监察职能的重要保证，对做好监察工作，促进清政廉政建设有着不可低估的作用。从当前实际出发，应制定反腐败法，使打击和处理贪污腐败、失职、渎职等违法行为有明确的法律依据；应制定监察官法，建立监察人员保障、激励机制；制定举报法，明确规定举报人的权利义务、受理举报部门的权利义务以及对举报人的保护和奖励等。三、结语由上述，我们可以窥视到我国古代监察制度演进过程中呈现的一些特点。每一朝代