论国际法在反对国际恐怖主义中的新发展.doc

论国际法在反对国际恐怖主义中的新发展<学术界)(双月刊)总第l11期,2005.2ACADEMICSINCHINANo.2M.2005论国际法在反对国际恐怖主义中的新发展.姜茹娇(中国政法大学国际法学院,北京100875)打击恐怖主义是一场长期而又艰巨的斗争,只是在遵循国际法基本原则及联合国宪章的基础上加强国际合作才能有效地预防和打击恐怖主义.冷战结束后,一些国家在打击恐怖主义的问题上采取的政策,主要是以暴制暴的方式,即对恐怖活动进行强有力的打击和制裁,并用武力将之征服,这种方式产生了一定的积极效果,但也招致了许多非议.这种做法是否符合当代国际法规则,对当代国际法律框架会产生什么影响,是当前国家实践中和国际法面临的严峻问题.本文试图对这个问题从对国际恐怖主义的定义及联合国在反对国际恐怖主义中所起到的作用两个方面进行分析.一,打击国际恐怖主义对当代国际法律框架的影响人们把恐怖主义称为21世纪的政治瘟疫,一场永无休止的地下世界大战.美国9?11事件,俄罗斯人质事件,这些震惊全球的恐怖主义事件不得不使世界各国重新审视对国际恐怖主义活动的态度和政策.恐怖主义已对世界和平与安全构成了严重的威胁.在打击恐怖主义过程中,各国的国家实践对国际法律框架产生了深刻的影响,笔者认为主要表现在以下几点:(一)国家主权面临着严重的挑战自威斯特伐利亚和约签署以来,主权一直是国际法律框架中最核心的原则.主权是构成国家的基本要素之一,是国家的重要属性.主权作为国家的固有权利,对内表现为最高权,即国家对其领土的一切人和事以及领土外的本国人作者简介:姜茹娇,中国政法大学国际法学院副教授,硕士研究生导师,博士研究生.一84论国际法在反对国际恐怖主义中的新发展实行管辖的权利;对外表现为独立权,即在国际关系中具有独立的地位,不受别国的管辖和支配.从传统国际法的观点来看,主权是不可侵犯的.但是,近年来,各国打击恐怖活动的行为对主权的冲击按照传统的国家主权的思维是难以想象的.目前一些国家在打击恐怖活动中,不仅把恐怖分子作为打击的目标,一些主权国家也成了打击的对象.联合国作为当今国际社会最重要的国际组织,其本身不具有主权,它所行使的权利来自于会员国的意志,但在打击恐怖活动中,联合国数次做出了超越国家主权的行为.洛克比空难后,在利比亚根据本国禁止引渡本国公民的法律拒绝将爆炸飞机的嫌疑犯引渡给美国后,在l992年2月和3月,安理会两次通过决议要求利比亚引渡犯罪嫌疑人,这种对一国司法主权的干涉,是违背联合国宪章原则的.【1】(二)9?11事件的反思首先,这种行动将强化国际法上的报复的理论.按照一般的国际法原理,国家对不法侵害,拥有自卫权和自保权,可以对侵犯者进行对等的报复,以恢复社会秩序和心理秩序.如果美国获得确凿的证据,查明恐怖分子的真实面目,然后对恐怖分子发动攻击,报复恐怖分子的罪恶行径,那在国际法是站得住脚的.按照报复应该和施暴者的行为相当的原则,只要报复的行为及其烈度不超出必要的限度,这种报复在国际法是可以接受的.但是如果超出必要的限度,违反了相称性原则,那么,此种报复就违反了正义和公正了,因而是不可接受的.如果美国在没有获得充分可靠证据的情况下就发动战争,并且不分清红皂白地对阿富汗或其他国家发动大规模的战争,那在法律上是站不住脚的.因为这种行动可能将要超越报复的理论和实践所能容许的范围.所以,美国即将采取的战争行动将给未来的国际法律秩序带来严重的冲击.其次,美国可能通过反恐怖的行动,制造干涉别国内政,侵略他国的事实.这种结果无疑会给互相尊重国家主权和领土完整,互不侵犯的一般国际法原则带来严重的冲击.冷战结束以来,西方国家大肆鼓吹所谓的人道主义干涉理论,经常以维护人权为借口,干涉别国内政特别是第三世界国家的内政.以美国为首的北约国家在巴尔干地区的干涉行动就是打着这个招牌进行的.美国遭恐怖袭击事件将给美国一个很大的借口.美国在反恐怖主义的大旗下严厉打击国际恐怖主义也极容易获得各国的同情和支持.不仅西方盟国会坚决支持,而且(1】张丽娟:打击恐怖主义对当代国际法律框架的影响),甘肃政法学院.2002年2月,总第6O期,第73页085学术界2005.2?学科前沿中国,俄罗斯和其他地区大国也已经声明给予支持.美国由此得到了宝贵的国际声援,在这种道义背景下美国将展开猛烈的反恐怖行动.在反恐怖主义的掩护下,美国是否会采取更大的军事行动,眼下还不得而知.美国已经声明,不管哪个国家,只要其涉及本次恐怖袭击,都将给予无情的打击.这意味着,这种打击是全方位的,而且是高强度的.美国的反恐怖行动将可能超出其合理的界限,对国际和平和安全带来新一轮的冲击.再次,这种反恐怖行动也极有可能造成人道主义的新的灾难.一旦反恐怖的战争爆发,躲避战火的难民潮将大量出现,这是不可避免的.如果美国不分清红皂白地对若干个国家进行全面轰炸,可以肯定的是,成千上万的无辜和平居民将受到连累,甚至被炸死炸伤,有些被轰炸的国家可能将遭到灭顶之灾.这种结果不是人们愿意看到的.,二,国际恐怖主义的界定科学界定恐怖主义的概念是我们研究恐怖主义问题的逻辑起点,也是确立我们对恐怖主义问题基本产场的前提.可以说,在国际法层面上明确的界定国际恐怖主义,对于预防和打击国际恐怖主义都是至关重要的.特别是在没有一个统一的为大多数国家所接受的定义的情况下,往往会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利.因为没有定义,打击国际恐怖主义的国际法律机制也就无从建立,其结果是受害国在恐怖行动发生后,以自卫为由采取极端的单边报复行动.1当然,对恐怖主义进行定义虽然十分艰难,并不等于说国际社会对此无可奈何,实际上仍然可以找到一些可行的办法来界定恐怖主义.分步立法是传统的国际法立法的重要方法,分步定义是传统的国际法分步立法的具体延伸,它往往运用分步界定的方式来解决那些国际法立法上的难题.(一)抽象程度上的分步界定联合国在对恐怖主义进行定义的最初努力中,首先碰到的分歧是是否应该或可能对恐怖主义做一个定义.对于这个问题的看法存在两种不同意见:一种观点为标准派的观点,他们认为:是谁在什么样的环境下使用什么样的武力构成恐怖主义行为?应该承担什么样的法律后果?应该有一个明确的答案.另一种观点为实用派的观点,他们认为在恐怖主义定义上达成一致的协议是注定(ISeeYvesDaudesconcributioninzhiscolletion.SeealsoLabyle.op.Cit.Note1.转引自简基松:关于反对国际恐怖主义的若干国际法问题研究,法律科学,2002年第4期,第9I页.一86论国际法在反对国际恐怖主义中的新发展要失败的.倒不如先在恐怖主义的各个方面先达成一致的协议条款.实用派的观点不一定准确,但却显示了一个道理对恐怖主义的定义是可以分步进行的,先不一定要对恐怖主义做一个完整的抽象定义,但可以对恐怖主义的各个方面或各种具体表现形式加以界定.笔者认为实用派的观点不无道理,因为恐怖主义是一个非常复杂的问题,国际社会在这一问题上的看法分歧很大,1特别是它牵涉到各国利益的时候,要就其定义标准达成一致协议还有一段很长的路要走.然而恐怖主义活动却不但不会因为国际社会缺乏一个统一的定义而停止,相反却会因此而变本加厉,因此国际社会在无法提出一个有法律拘束力的统一的,正式的定义之前,先就恐怖主义的各个方面逐一达成协议,不失为一种很好的打击恐怖主义的补救方法.(二)法律地位上的分步界定有时,国际社会对某一个国际问题往往可以取得相同认识,但各国在何时依照这种相同的认识来行事,却难以达成共识.正是因为这个缘故,联合国大会就某一个国际问题通过一个决议或宣言比各国缔结一个条约要容易得多,因为通过一个决议或宣言一般情况下只是各国达成一种共识,往往只对各国具有建议性,而各国缔结一个条约则将按照一种共识的行事规则去执行该条约了.决议虽然只具有建议性,但代表着世界的舆论导向,因为联合国大会几乎由世界所有国家的代表组成,它的呼声反映各国政府的意愿,是世界舆论的积累和集中表达,有很大的政治影响力.特别是大会一致通过的或绝大多数通过的那些直接有关法律问题的决议,必然影响产生国际习惯的传统方式,代表着一种普遍的信念,可作为国际习惯形成的有力证据.【2除此之外,国际法院既可以通过发表咨询意见的方式,也可以通过在受理具体案件作出判决的过程中,对一个国际法定义进行解释,虽然这种定义方式并不直接具有法律拘束力,但一般认为法院的判决可以作为证明某一法律原则存在I1972年联合国大会根据联合国秘书长的报告通过了3034号决议.建立了关于恐怖主义的特别委员会,该委员会由35人组成,其工作的重?e,2分为三个方面:一是恐怖主义的定义;二是打击恐怖主义的措施;三是研究恐怖主义产生的根源.该委员会于1973年和1979年就恐怖主义向联合国大会提交了两个报告,但由于各国分歧太大.最终没有就恐怖主义的定义达成一致.除此之外,联合国大会因恐怖主义流血事件而不断重复地表决内容几乎相同的决议,如第38届联大通过的13O号决议,第4O届联大通过的85号决议.42届联大通过的159号决议以及安理会于1985年通过的579号决议,最终都没有定义成功.特别是1979年伊朗发生了冲击美国使馆,扣押美国使馆人员的外交事件.国际法院在受理此案的过程中完全可以对恐怖主义的定义进行解释,不管国际法院的定义解释在法律地位上怎样.毕竟可以为确定国际法规则提供有力的证据,但遗憾的是国际法院并没有抓住这次机会进行对恐怖主义的定义.:)梁西:国际组织法>(第四版),武汉大学出版社1998年版.一87学术界2005.2?学科前沿的证据.1少国际法学者将这些看作一种软性立法.也正是因为如此,联合国在各国就某一个国际法问题难以缔结一个条约时,常常采取灵活的态度进行软性立法.也就是由联合国大会通过一个决议或宣言来达成共识,作为国家的行为规范.恐怖主义的定义是国际社会面临的又一个难题,各国在此问题上的分歧十分巨大,美国遭遇恐怖袭击的9?ll事件后,联合国在第56届大会上专门就恐怖主义问题展开了全面讨论,并且要求每一个国家发表意见,但最终仍然无法就恐怖主义的定义提出公约草案.因而在这种情况下对恐怖主义定义有必要分步进行,先进行软性立法,由联合国大会通过一个决议或宣言来阐明恐怖主义的定义.实际上联合国已经就打击恐怖主义的措施问题发表了打击国际恐怖主义措施宣言,这正是就恐怖主义问题分步立法的典型模式.三,联合国在打击恐怖主义活动中应具有主导作用当前,一些国家在打击恐怖活动中,以各种理由绕开联合国采取行动,由于对恐怖主义的定义存在严重分歧,这使国际社会对打击恐怖主义缺乏一致性,国际社会已经越来越急切地呼吁联合国在反恐怖斗争中发挥更大的作用.2001年月10月在联合国大会关于国际恐怖主义问题的公开辩论上,来自167个联合国会员国和4个观察员的代表就如何在国际范围内共同打击日益猖獗的恐怖主义问题阐述了各自立场,会议强调了联合国在这一斗争中发挥主导作用的重要性.(一)大国协商一致原则的启用安理会能否履行宪章赋予的维和职能,首先取决于五个常任理事国能否协商一致.冷战时代,由于大国特别是美苏间的对立,否决权被频频使用,安理会要形成维和决议并非易事.某些有影响的决议还存在较大的争议.宪章创立的集体安全体系没有发挥预想的作用.9?11发生后,安理会终于站在了反恐第(1严格地说,国际法院是不采取遵照判例的原则的.但是,这不妨碍国际法院参照,引用或甚至依据其先诗的判决.国际法院是如此,其他国际法院和法庭也是如此.这样,国际法院在判决上就维持了司法一贯性,从而提高它的作用.劳特派特曾经说过,提到先前判决的做法已经成为国际法院的判决和咨询意见的最显着的特征之一.国际法院的判决对于国际法的发展发生重大的影响.有不少的国际法院的判决不仅单纯适用国际法,而在适用中在某种意义上创造了国际法原则和规则.例如,关于为联合国服务而受损害的赔偿问题的咨询意见(1949)说明了国际组织和机构的国际人格;北海大陆架棠(1969)以及其他有关海洋划界的案件作出了对划界原则和标准的宣示.国际法院的许多判决在实际上发生了影响;它们虽然不是国际法的渊源,但是正如一些国际法学者所指出的,它们却是国际法的权威证据.参见王铁崖着:国际法引论),北京大学出版社1998年l1月第l版.一88论国际法在反对国际恐怖主义中的新发展一线,联合国在危机时刻又发挥了作用.这对恢复联合国维和的权威是有意义的.值得一提的是,安理会不仅迅速做出反应,而且有关的决议都是一致通过.这在安理会的历史上是罕见的,1壤明了包括五大国在内的国际社会在反恐问题上的空前团结.这使得大国协商一致原则进一步体现了价值.而大国协商一致情况越多,联合国在解决危机方面的作用就越大.这次大国协商一致原则的运用,对于未来在联合国框架下解决危机可能产生积极的影响.(二)联合国在反恐强制行动中的法律地位9?11事件后,英美两国对国际恐怖分子本?拉登及庇护和支持恐怖组织的阿富汉塔利班政权采取了军事行动,人们不禁要问:根据联合国宪章规定的集体安全机制,对一个主权国家采取强制行动特别是动武.那么安理会是否有权以打击恐怖主义为由对一个国家采取强制行动特别是动武呢?虽然在联合国宪章的条文中找不出任何关于通过安理会打击国际恐怖主义的字眼,实践亦尚无安理会直接采取军事行动打击国际恐怖主义的先例,但从隐含权能的角度来看,安理会完全可以根据联合国宪章第七章采取强制行动包括动武打击国际恐怖主义.I.对联合国宪章的扩张性理解联合国宪章为安理会采取包括动武在内的强制行动打击国际恐怖主义提供了隐含的法律依据.安理会是维持国际和平与安全的行动机关,为了维持国际和平与安,它有权采取包括动武在内的强制行动.关于这一点联合国宪章第七章有明文规定:首先,由安理会断定任何对和平的威胁,破坏和平的行为或侵略行为是否存在;为了防止情势恶化,安理会可以促请有关当事国遵行安理会认为必要或适当的临时措施,可以通过决议建议或决定采取不牵涉到使用武力的措施(包括经济制裁,禁运和断绝外交关系等),如认为上述措施不够,可以通过决议采取必要的武力行动以维持国际和平与安全,联合国各会员国,把遵照联合国宗旨及原则来维持国际和平与安全的主要责任授予安理会,并同意依照宪章的规定接受并执行安理会决议,这就是人们常说的集体安全机制.由此可见,安理会采取包括动武在内的强制行动的前提条件是国际和平与安全遭到破坏或可能遭到破坏.只要这一条件成立,安理会就有权介入,并根据联合国宪章第七章采取包括动武在内的强制行动.2.严峻的现实需要(I即使是安理会明确授权使用武力制止破坏和平的1990年第678号决议,也未获全票通过,古巴和也门反对,中国弃权.参见D.J.Hams,CasesandMaterialsonInternationalLaw,5thedition.P.961.一89学术界2005.2?学科前沿那么,恐怖主义是否可能达到危及国际和平与安全的程度呢?回答是肯定的,由于两次世界大战给世界造成巨大的创伤,使国际和平与安全遭到严重破坏,以至于长期以来,国际社会一谈到国际和平与安全的破坏与威胁,首先想到的是侵略战争,其实威胁国际和平与安全的因素远不止侵略战争,国际恐怖主义早已成为国际和平与安全的罪恶杀手.而且随着国际恐怖主义的不断发展,有的恐怖主义组织控制着庞大的恐怖主义队伍和各种新式武器,并获得有关国家的支持,在世界的每一个角落制造骇人听闻的恐怖事件,其破坏性后果早已不亚于侵略战争.9?11事件对世界的冲击就是典型的例证.9?11事件导致的死亡和失踪的人数与1941年日本向美国发动的侵略战争珍珠港事件相比,两者几乎相同.3.久远的历史结论其实,国际社会在历史上早就得出这一结论.20世纪30年代,欧洲举行了六次