英国德国住房保障制度考察报告╱标准模版.doc

赴欧洲英国德国住房保障制度考察报告20*年*月*日至*月*日，*部会同总*后勤部住房建设管理局、中国#公司、中国*集团公司及*市、*市、*省、*市、*市、*市、*市、*市、*市、*市房改办（房委办），组成了“住房保障制度考察团”，对英国和德国的住房保障制度进行了初步考察。考察团先后访问了英国环境交通和区域部、英国READING大学，德国联邦交通和住房部、德国WUSTENROT住房储蓄银行等机构，并就两国住房政策与有关方面进行了探讨。访问期间，考察团还参观了英国WINKWORTH住房中介公司以及部分住宅小区，圆满完成了出访任务。一、英国的住房政策50年来，英国居民住房产权结构发生了重要变化。40年代末期，大约50的居民拥有自有住房，其余50的居民主要从私人出租者那里租用住房。2000年，近70的居民拥有自有住房产权，另外30的居民租赁住房；其中，20的居民从当地政府租赁公有住房、10的居民租住私人房屋。英国有关方面认为，目前70、20和10的住房消费格局，是长期以来英国住房政策特别是公有住房政策实施的结果，与英国居民希望拥有自有住房的传统观念也有密切关系。（一）分层次的住房政策。从英国政府介入住房领域的部门及其职能可以看出英国住房政策的基本特点。在英国，有三个政府部门与居民的住房问题有关：一是英国财政部，主要是通过保持合理的经济增长速度及合适的利率政策，保证居民住房支付能力逐步提高，保证居民购房贷款的还款额不发生大的变化。同时，英国财政部在今年以前，还对居民购房实物减税优惠（计算所得税收入中扣除还款额）。二是英国环境、交通和区域部，主要负责住房政策的制定和实施，核心是财政预算中公房建设与维修资金的分配；以及撒切尔夫人私有化改革之后公房优先购买权政策的实施。三是社会福利保障部，主要涉及贷款居民失业之后的一定时间内，会同一些保险机构帮助居民还款，使居民不至于因短期的支付能力问题而失去住房。此外，地方政府还将通过规划手段对住房建设进行管理。从政府有关部门对住房的参与可以看出，英国的住房政策大致可以分为两个部分：市场交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。市场交易政策针对目前80的居民，即70的自有住房者和10的租住私人住房者。主要目标是保持一个畅通、方便的住房交易市场，以及满足居民购房的要求。政府管理住房交易市场的主要手段是住房法律，并通过规划和住房信贷等进行调控。最近，针对交易中房屋信息不完善而影响住房交易效率，和私房出租中不能正确对待承租人等问题，计划制定一部要求住房出售人及出租人提供完备的房屋真实信息的法律，以保证购买人及承租人的利益。（二）公房建设及改革。二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。19461979年间，工党执政与保守党执政时期，政府建房占建房总量的比重分别为49和45.3。最高的19461951年间，主要城市的政府建房量达建房总量的78。政府建房极大地促进了英国的住房供应，对于解决当时的住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用，受到了居民的普遍欢迎。政府建房也成为英国福利制度的重要组成部分，是英国福利社会的支柱之一。但是，由于公房建设速度太快，房屋质量较差，维修养护负担很重，居民居住质量落后于居民的需要；同时，集中建设公房，低收入居民聚集，公房成为“穷人区”的代名词，也是一些社会问题的集中地。1980年，撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有的公房使用制度。当年修改的住房法规定：凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，即“优先购买权”政策。“购买权”条款规定：租住公房的住户，住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所住的公房。优惠折扣起点为房价的30。居住两年后，每超过一年再减房价的1，住30年公房的房客则可以60的优惠折扣购房，但优惠折扣最大不超过房价的60。居住条件差的公寓式套房，买房折扣更大。居住两年后可以优惠房价44，以后每超过一年再减房价的2，但是最大优惠折扣不超过房价的70。另外，公房购买人还可申请购买一套住房的部分产权，其余部分仍然租用，等收入增加后再买下整套住房。此项“购买权”政策，吸引了大量租户购买公房，是英国居民住房自有率大幅度提高的重要因素。目前英国有70的居民拥有自有住房，约10是通过购买现住公房的方式实现的。公房出售之后，住房内部的修缮费用由购房人负责，公寓房的公共部位维修费由住户分摊，住宅区内的道路、路灯及其他公共设施的维修费仍由地方政府负担。无力支付全部住房大修和改善费用的家庭，可申请政府给予一定的资助；对一些没有单独浴室、厕所的旧公房，修缮补贴可达90。公房出售，在很大程度上减轻了政府的维修负担。（三）金融机构的作用。在以鼓励居民购房为特点的英国，住宅金融扮演着很重要的角色。向购房者提供抵押贷款，是银行的一项重要业务。90年代中期之前，各地有众多的住房信贷合作社，为参加住房贷储蓄的居民提供贷款（目前，已改为住房信贷银行，可以从事多种银行业务）。购房者通常可贷到房价90的购房款，有的还能贷到100的购房款，贷款额为年工资的33.5倍；还款期一般为2025年，特殊情况下可为3035年；还款方式有固定利率，也有浮动利率。一般银行都给予前期利率优惠，包括几年内的免息优惠，以吸引居民贷款。在还本付息期间，如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款时，银行并不以处置抵押房产为主要手段，一般都给予一定的还款宽限期，在此期限内可只付息不还本。如付息也有困难，则可向社会福利机构求援，福利机构将在一定期限内代付利息。另外，政府和银行都希望贷款者在贷款的同时，购买贷款保险（失业与疾病保险），以保证还款期间贷款者的收入发生大的变化、暂无还款能力时，保险公司可以帮助居民还款。（四）住房政策的变化及趋势。目前已经实施的改革措施主要包括五个方面的内容：一是公房整体出售计划。随着租住公房居民“优先购买权”政策的实施，大约13的公房租赁者已经购买了现住房，还有23的公房租赁者仍然租住在现有公房中（约400万套）。没有购房的基本原因：或者是房屋质量较差、小区密度太高；或者是居住人收入水平较低（多是领取社会救济金的人群）。这些住房不能通过向住户出售的方式改变其使用性质，也难以完全依靠中央财政预算解决现存的住房维修等问题。因此，英国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收入，对所拥有公房进行维修和管理。二是房租补贴计划。作为非盈利机构，住房协会向住户收取的租金要低于私人出租房屋的租金；但作为私人合作性质的机构，要通过租金收入维持其管理和维修住房等方面的支出，住房租金必须达到成本租金水平。这样，就产生了原有居民的承受能力问题，相应产生了房租补贴计划。即，财政预算中的住房保障资金，原来仅仅用于住房建设和维修；目前则可以扩大使用范围，用于发放低收入居民的房租补贴。目前，已经转让给住房协会的住房中，70的居民按照其住房支付能力的不同，已经不同程度地领取了政府的住房补贴；另外，30的居民收入相对较高，完全由自已支付住房租金。房租补贴计划的实施，是几十年来英国低收入居民住房保障制度的一个根本性的转折。三是多元文化、多元群体融合计划。分散建房是解决原来公房建设中存在的众多社会问题的主要途径，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能够共同生活于同一社区。因此，新的公房建设采取零星建设的方式；同时，政府通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房。这个比例一般占项目建设总量的1550，从目前的实施结果看，平均占25。四是更多地发挥私营机构的作用。成立住房协会的另外一个重要作用是在融资方面。由于中央财政的住房建设和维修拨款受政府保障能力的限制，即使对地方政府经批准筹措的建房资金，也要受政府财政赤字规模的限制。而住房协会则不受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加快住房的建设与筹措维修资金。目前，中央政府的住房保障预算资金，除了向地方政府拨付外，也直接向住房协会拨付。五是可承受租金计划。由于近年来英国租金上涨较快，相当多的居民仍然需要政府的住房帮助，为向低收入居民提供较低的、可以承受的租金的住房，政府资助的建房活动仍将是英国住房保障的重要方式。据估计，每年该类住房的需求约在1015万套住房，但受建房土地短缺的限制（英国城市周边的许多土地已永久性地划为绿地等保护用地），估计今后每年只能建5万套左右。最近制定的英国住房蓝皮书质量和选择人人拥有适当的住房，提出要解决公房选择性差的问题，同时提出了针对教师、警察、护士等低收入的公职人员的“初次购房资助”计划。该计划针对第一次购买房屋的公职人员，由政府部分出资作为资助，鼓励他们购买自己的房屋（以后也不再收回此项资助资金）。但购房人仅享有部分收益权（以后出售所购房屋所得按比例分成）。二、德国的住房保障制度从历史上看，德国的住房保障制度主要有以下几个部分组成：（一）房租管制或指导租金制度。即，对出租房屋的租金实行限制。德国的租金管制制度建立于战后住房短缺时期，由于住房出租价格大幅度上升，广大居民无力支付所承租住房的费用。针对这种情况，政府采取了租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量，提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。房租管制保障了当时情况下居民的基本住房条件，在一定时期内起到了积极的作用，但也不利于出租市场的扩大和住房维修。因此，随着住房供求矛盾的缓解，联邦政府于1960年提出有条件取消租金管制制度。当年实施的“关于废除住宅配给以及实行社会化租房的法令”规定，在缺房率为3以下的城市和乡镇全部取消住房配给和房租限制。此后房租普遍上涨了1535。有些大城市住房问题解决得比较慢，对房租的限制也相应延长。如汉堡和慕尼黑直到1975年才取消房租限制，而西柏林则直到德国统一前仍未取消这一限制。（二）公共住宅的建设与供应。战后，德国面临非常严重的房屋短缺，为此政府在大力推动低价住宅建设，同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。19511956年，住宅建设法规定建造住宅180万套，1953年修订为200万套，而实际建成住宅310万套，其中公共住宅为180万套。联邦法律规定，对于因经济收入低，或某一民族、信仰某一宗教，或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的职责。尽管80年代以来，德国住房数量基本得到满足，但政府一直没有停止建设高质量福利房。目前，德国共有住宅3400万套，有230万套是通过政府长期、低利率贷款等手段建设的公共住宅。联邦住宅法对这类住宅有供应对象（租户）、租金及供应面积等方面的限制，各州政府可以做适当的调整。如，该类住宅只能租给享受社会保险、战争中损失严重的家庭及难民；房租每平方米不得超过1马克；每户平均居住面积为3265平方米等。此外，还有退租方面的规定，凡收入超过规定标准的应退出福利住宅，否则将收取市场租金。目前，约14的福利房租住家庭已经不属于福利房供应对象，是按照市场租金交纳房租的。（三）房租补贴制度。房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。随着房租管制制度的逐步取消，以及为保证公共住宅建设能够收回成本而提高租金，给一部分享受社会保险和低收入者造成了很大的负担。60年代，房租为平均每月每平方米1.5马克，70年代已经涨到4.5马克以上。因此，新的住宅补贴法规定实行房租补贴制度，由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。住宅补贴法规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50。1998年，有300万个家庭申请了住房补贴，仅联邦政府提供的房租补贴资金就达到70亿马克。（四）住宅储蓄制度。德国的住宅储蓄制度起源于英国的住房信贷合作社制度。1924年，德国成立了第一家住宅储蓄银行。二次大战后，联邦德国的资本市场近于崩溃，德国面临住房短缺的同时，也面临资金短缺。为尽快恢复工商业，国家把有限的资金几乎都用于工商投资，难以从资本市场上筹集建房资金。因此，在金融系统重建过程中，政府把住宅储蓄制度作为一个重要内容加以保留，希望通过住宅储蓄制度发挥住房储蓄者的积极性，筹集建房资金。50年代以来，随着住宅建设的持续增长，住宅储蓄制度得到了快速发展；两德统一和东欧国家的改革，为住宅储蓄制度提供了新的发展机遇。相应地，住宅储蓄制度也为德国住宅建设作出了重要贡献。1999年，德国住宅投资占GDP的7.2，其中住宅储蓄占整个住宅信贷的22。此外，作为定向储蓄，住房银行的贷款不可能在本系统内派生存款，这对于抑制短期消费需求，减少货币流通，从而缓解通货膨胀也具有相当的积极作用。德国住宅储蓄制度的两大支柱是：（1）固定利率、低息互助。住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来，住宅储蓄利率保持在6以下，住宅储蓄的存贷款利率差保持在2个百分点，且贷款实行固定利率。而70年代至90年代，德国资本市场的利率则不断变化，银行储蓄利率在611之间。固定利率的优势是，居民还贷额固定、明确，因而对居民有相当大的吸引力。（2）政府的储蓄奖励。对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的奖励，是促使他们参加住宅储蓄的一个重要原因。住宅储蓄奖励分为两种：一种是储蓄奖励，任何16周岁以上、年收入5万马克以下的单身家庭，每月1000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高100马克（即10）的储蓄奖励；年收入10万马克以下的单身家庭，每月2000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高200马克（即10）的储蓄奖励。另一种是购房奖励，对通过住房储蓄进行的建房活动，政府还给予贷款总额14的贷款补助。此外，政府对住宅价格的有效调控，以及相应的住宅价格稳定，保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化（贬值），也是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。（五）购房财政税收政策。为鼓励私人建房，政府通过减免税和其他奖励措施予以鼓励。联邦所得税法规定了几个方面的优惠：一是，建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50（后又改为在最初8年内折旧40），从而降低房主应纳税的收入；二是，申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除；三是，免征10年地产税，并在购买建房地产时免征地产转移税。此外，财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴，86的德国人都可以享有不同额度的补贴。关于德国东部地区的住房改革问题。统一前，民主德国的住房制度和其他社会主义国家一样，长期实行低租金福利制度，房屋租金维持在战前每平方米1马克的水平。德国统一之后面临的一个重要问题就是在东德地区进行住房制度改革。改革的核心，是要建立起市场化的住房资源配制机制，把原联邦德国的住宅法律搬到东部地区，实行住房私有制。概括地说，当时成立的政府托管机构主要采取了以下几项措施：一是返还。凡前东德及公有制改革之前、以及纳粹时期没收的属于私人的房屋，只要能够提供相关的证明，全部无偿返还给原产权人，包括居住在德国以外的外国人。二是出售。即向原来公房的住户优惠出售公有住房。三是调整租金。所有公房全部由房屋管理公司管理，同时按照成本租金调整租金。相应地，房租补贴制度也建立起来，并结合当时东部地区住房短缺的特点，实施了指导租金制度。为提高东部地区房屋质量，德国政府还投入了大量的住宅维修基金。三、英、德住房保障实践的启示如何正确借鉴国外的经验，建立适合我国实际情况的住房保障制度，是当前中国住房制度改革面临的一个迫切任务和重大课题。从英国和德国住房保障制度的基本运作特点及其演变来看，以下几个方面是值得我们在保障制度设计中加以注意的。（一）解决低收入居民的住房问题，是国家社会政策的重要组成部分，要有专门的负责机构和必要的资金投入。英、德的住宅法律都明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分。保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。因此，不仅相关法律要涉及居民居住问题，还有相对完整的住房法律体系，明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任。也就是说，住房保障政策是这些国家社会政策的重要内容。既是政府的重要职责，也是社会保障资金投入的一个重要方面。英国、德国都有相应的部门或机构负责居民住房保障问题，这些机构根据法律设立，承担法律规定的职责。但两个国家政治和税收体制不同，法律对住房保障责任的规定也有区别。在实行中央集权制的英国，财税收入主要归中央政府所有并统一使用，解决低收入居民住房问题的责任明确由中央政府负责，地方相应设立住宅建设、补贴发放管理机构，负责具体实施工作；相关的资金投入由中央财政预算安排，地方机构的资金来自于财政预算拨款和出售公房收入。而在实行联邦体制的德国，实行的是中央和州之间的分税制，法律明确住房保障的责任在州政府，但主要的住宅法律由中央政府制定（地方可根据实际情况，在规定范围内制定具体的地方法律），中央政府同时通过资金支持的手段推动相关措施的实施。在英国和德国的中央财政预算中，住房保障资金的投入是一个重要方面。英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6左右。德国虽然规定由州政府负责解决居民的住房问题，但中央政府财政预算中也有相当一部分的住房保障资金；如1999年度，德国联邦交通和住房部掌握的州际道路交通及住房资金500亿马克（仅次于社会保障部），用于住房的占100亿马克；其中住房储蓄奖励全部由中央财政负担。（二）关于低收入居民的住房问题，没有一个简单、有效的解决方法，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来，并综合设计。低收入居民住房问题的根源，不在住房本身，而是一个贫困问题，因此，必须从更广的视野来考虑。作为贫困的范畴，它同时也说明，住房问题理一个长期性问题，住房保障制度必须慎重设计。以英、德国两国住房保障制度的演变看，国家的经济政策、经济发展程序及其决定的政府保障能力、住房发展阶段、低收入居民的住房保障需求等，是决定一国住房保障制度设计的重要因素，而且保障制度本身也要随着具体情况的变化而不断发展，没有一个一劳永逸的、简单的解决办法，而且住房保障的方式从来都不是单一的，除了住房供应和房租补贴这两种基本的保障方式外，财税政策、金融政策甚至一定的行政手段，都可以在解决低收入居民住房问题中发挥一定的作用，需要综合考虑和安排。但是，值得注意的是，保障制度的最初选择（或一个国家住房制度的历史）对住房保障的方式也有一定的影响。如德国的住宅储蓄制度，是在资本市场重建过程中快速发展起来的，而且当时主要是解决暂时的住房资金短缺情况的下融资安排。但经过长期发展而逐步完善，成为世界范围内独具一格的住宅融资方式。英国的大规模公房建设是当前英国住房保障制度不断发展的最主要的基础。（三）住房保障的方式与某一发展阶段的住房供求状况有着密切的关系。一般在住房严重短缺时期，政府直接建房的方式有利于刺激住宅的供给，加快住房建设；而当住房供求关系比较缓和时期，房租补贴的方式则更具有选择性，更有利于减少保障资金支出，有利于市场本身作用的发挥。相反，如果在住房短缺时期简单地实行房租补贴的方式，则会由于房价较高、申请住房补贴的居民较多、补贴数额较大，难以达到减少政府保障支出的目的。但如果住房供求矛盾较小，房价比较稳定，继续实行建房政策，则不利于市场作用的发展，甚至干扰市场机制的正常运行（这也是为什么访问过程中，雷丁大学的住宅经济专家不愿就建房方式与房租补贴方式进行优劣评价的重要原因之一）。也就是说，在住房短缺时期，政府的干预有着积极作用；而在住房供求关系缓和时期，充分发挥市场本身的作用，把保障机制融入市场机制之中，则是较好的选择。英国、德国的住房保障方式，都已经或正在经历这样的变化过程。此外，德国租金管制制度的变迁最典型地反映了住房政策受住房供求关系的影响。（四）社会经济政策取向对保障方式有重要影响。30年代的经济危机，使欧洲人民深受其害。二战之后，主张政府干预、引入计划经济、福利国家的英国工党，取得了选民的支持。工党实行的大规模的国有化和福利国家的纲领，使公共住宅建设在英国得到了大规模的发展。只是到了70年代中期，长期的福利国家政策，导致了“滞涨”的危机，因而出现了撒切尔主义与凯恩斯主义的争论，出现了英国住房保障制度的发展变化和英国公有住房改革，以及向房租补贴方式的转移，都与撒切尔政府的经济自由化、非国有化改革有着密切关系。如果英国继续处于福利国家时期，公房改革及与其相配套的房租补贴政策的实施都是不可想象的。而且随着私有化改革的实施，英国今年取消了购房免税政策，因为该项政策各个阶层都可享受，并不针对低收入居民。而德国则在二战之后出于对纳粹所谓的国家社会主义、国家控制经济的改革，实行了社会市场经济，主张保持竞争性自由市场，同时建立社会安全网，公房的建设主要集中在战后一段时期，当时的指导思想是要提供大量的低造价住房（不仅仅是从保障角度出发），其相应的房租补贴政策的实施也要早得多。从英、德的经验，结合我国的具体情况，我们认为：建立适应我国国情的住房保障制度，既需要实践的探索，也需要总体目标的设计和对保障的方式的深入比较研究；既要借鉴国外的经验、研究国外的发展趋势，更要结合我国的国情；既需要充分利用现有的制度资源，也需