自然保护区分级管理模式及其有效性研究.docx

自然保护区分级管理模式及其有效性研究唐小平1 ，2( 1 北京林业大学信息学院; 2 国家林业局调查规划设计院)摘要: 分级管理是我国自然保护区管理体制的主要特征之一，但明确规定的国家级、地方级自然保护区还只是一 种审批层级和保护价值的体现。 按自然保护区管理机构的从属关系可以将自然保护区大致分为 9 种 分 级 管 理 模 式。每种管理模式因占有不同的行政、人事、财务和执法资源，在管理基础和管理协调能力上差异较大。 在管理模 式分析的基础上，选取 13 类因素 38 个指标对林业系统国家级自然保护区进行有效管理评价。 经 比 较 研 究，显 现 我国国家级自然保护区的管理有效性整体良好，但自然保护区有效性与管理机构的层级呈正比，省级管理的保护 区要普遍好于地市级、县级管理的自然保护区，各级政府直接管理的自然保护区管理有效性要好于同级主管部门 管理的自然保护区。关键词: 自然保护区; 分级管理; 管理模式中图分类号: X36 文献标志码: A文章编号: 1671 -6116 ( 2012 ) -04 -0044 -05Classification Management Pattern of Nature Reserves and Its EffectivenessTANG Xiao-ping1 ，2( 1 School of Information Science and Technology，Beijing Forestry University，100083 ，P R China;2 Academy of Forest Inventory and Planning，State Forestry Administration，Beijing，100714，P R China)Abstract:Classification management is one of the main characteristics of nature reserves managementsystem in China But state nature reserves and local administration nature reserves under the regulationsare only the approval system and embody the concept of protection Management pattern of nature reserves can be divided into nine types There are big differences in the nine patterns in managementfoundation and coordination ability of management becausedifferent resources of administration， personnel， financial management pattern， this paper selects thirty-eight indexesdifferent management pattern occupiesand law enforcementBy analyzing in thirteen categories to evaluate themanagement effectiveness of national nature reserves subordinate to the State Forestry Administration( SFA) Results show that the management effectiveness of national nature reserves is good as a whole， and the management effectiveness is direct proportional to administration level Provincial administration has the higher efficiency than municipal and county administration Direct administration by governments at all levels has the higher efficiency than departmentsadministration at the same levelKey words:nature reserve; classification management; management pattern则，其核心是 管 理 机 构 的 设 置、各 管 理 机 构 职 权 的分配及各 机 构 间 的 相 互 协 调。 我 国 自 然 保 护 区 经 过 50 余 年 的 发 展，管 理 体 制 从 林 业 部 门 管 理 ( 1956 20 世纪 90 年代初期) 转变为环保部门综合一、研究背景自然保护区 管 理体制是规定 中 央、地 方、部 门 各自管理范 围、权 限 职 责、利 益及其相互关系的准 收稿日期: 2012 -07 -10作者简介: 唐小平，博士生，教授级高级工程师。 主要研究方向: 森林经理、生物多样性保护。 电话: 010 -84238043 Email: tang8043 126 com地址: 100714 北京东城区和平里东街 18 号国家林业局调查规划设计院。第 4 期唐小平: 自然保护区分级管理模式及其有效性研究45监督与其他部门管理相结合，目前已形成了极具中国特色的分级、分类、分部门的管理体制。 近 20 年 来，我国自然 保 护 区 事 业 得 到 快 速 发 展，全 国 自 然 保护区从 1995 年覆盖国土面积的 7. 19 % 增加到了2010 年底的 14. 72 % 1 -2。 但随着自然保 护 区 规 模 的迅速扩大、保护地类型的增加和功能性质的交叉 定位，现行保 护 区 管理体制 存在的职责不清、职 权 交叉、管理 错 位 等 问 题 也 日 益 显 露 出 来3，严 重 影 响了自然保护区管理的有效性。 全面、客观地研究 符合中国国情的自然保护区管理体制，对于理顺各 级政府对自然保护区的职责、促进管理水平的提高 具有重要意义。自然保护区 管 理体制已成为国内外学者研究 的焦点，相关研究大多侧重于 3 个方面: 分部门管 理问题。 王献 溥4、欧 阳 志 云 等3、周 琳5 提 出 了 完善现行分部门管理体系、推行统一管理或共同管 理体制等思路。 分类管理问题。 韩念勇6、汪娟 等7、周珂等8建议引入或借鉴 IUCN ( International Union for Conservation and National Resources，简 称 IUCN) 保护地分 类 体 系，完善各类管理 政 策。 分 级管理问题。 相对前二者而言，分级管理的深入研 究还较少，戈华 清9、夏 少 敏 等10 从 法 学 角 度 提 出 理顺管理体制内的责任、缓解业务指导与实际管理 权分离矛盾等; 余久华等11提出了建立纵向分级管 理体制和“虚 拟”管 理 体 系 的 设 想; 邹 丽 梅12 提 出 按照事权划定主次管理问题、中央与地方共管的分 级管理体 制。 但 大 多没有涉及分级管理体制的实 质问题和由此带来的影响。分级管理是 我 国自然保护区管理体制的典型 特征之一，并 且 由 于 涉 及 中 央、地方各级政府部门 的职权 分 配 与 协 调，直 接 影 响 到 管 理 的 效 率 和 效 能。 本研究主要从有效管理角度，按照自然保护区 管理机构的行政从属关系细化分级，分级统计和分 析我国自然保护区管理体制的现状与问题，并借用 国家林业局自然保护区管理有效性评价结果，比较 不同层级自然保护区管理的有效性，为完善我国自 然保护区 管 理 体 制 提 供 参 考。 研究对象选择国家 林业局直接管理的国家级自然保护区，这主要基于 两点考虑: 一是要排除因分属不同部门而带来的管 理政策等方面的偏差对管理有效性的影响; 二是国 家级自 然 保 护 区 同 时 涉 及 中 央、地 方 各 级 政 府 部 门，有利于相互对比分析。条、第 21 条 规 定: “自然保护区分为国 家 级 自 然 保护区和地方级自然保护区”“国家级自然保护区，由 其所在地的 省、自 治 区、直 辖 市 人 民 政 府 有 关 自 然 保护区行政主管部门或者国务 院 有 关 自 然 保 护 区 行政主管部 门 管 理”“地方级自然保护区 可 以 分 级 管理”。 我国现有自然保护区一般按照审批的政府 层级不同分为国家级、省级、地市级和县级 4 个行政 级别。 但自 然 保 护 区 行 政 级 别 并 不 等 同 于 分 级 管 理级别，行政级别主要体现在审批和业务指导权限 上，而分级管理级别是通过建立自然保护区管理机 构体现的，实际上同一行政级别的自然保护区可能 由不同 层 级 的 政 府 部 门 设 立 管 理 机 构 进 行 管 理。 以国家级自然 保 护 区 为 例，除 卧 龙、白 水 江、佛 坪 3 个自然保护区由国家林业局直接管理外，其他国家 级自然保护区分别归属省、地市、县，甚至乡镇等各 级政府管理。 国务院批建国家级自然保护区后，并 没有承担或委托国家主管部门 直 接 管 理 国 家 级 自 然保护区的职责。分级管理 体 制 是 我 国 政 府 和 自 然 保 护 工 作 者 根据国情和 生 物 多 样 性 特 性，长 期 摸 索、总 结 出 来 的一套行之有效的自然保护区管理体制，可以较好 地发挥中央 和 地 方 各 级 政 府、各 部 门 的 优 势，调 动 各级政府参与自然保护区建设和管理的积极性，加 强相关部门和地区的密切合作，较有效地解决在自 然保护区建 设 初 期 所 面 临 的 土 地、资 源、人 员 和 社 区发展等许多瓶颈问题。 但由于政府批建行为与分 级管理职责的脱节，同一行政级别的自然保护区在资 源配置和社区协调等方面的能力差异较大( 见表 1) 。表 1 各级政府管理自然保护区的对比分析层级优势劣势国家 保 护 战 略、方 针、政 策更便利于贯彻 实 施，超 脱 地 方经济和资源 开 发 影 响，人 才、管 理资源可在全国调 配，中央财政可 直 接 投 入 自 然保护区国家和省级保 护 管 理 方 针、 政策便于贯彻 实 施，协 调 保 护与 开 发 矛 盾，利 于 协 调 省、地、县 各 级 行 政 与 执 法 管理，省级财政 可 直 接 支 持 自然 保 护 区，人 才、管 理 资 源可在全省调配利于平 衡 和协调保护与开 发矛 盾，利 于 协 调 地 市、县 两级行政与执 法 资 源，可 在 地市级 范 围内调配财经资 源、专业人才熟悉自 然 保护区状况和当 地社 区，可 动 用 行 政、执 法 与非行 政 的各种社会资源 参与 管 理，利 于 处 理、调 解 社区矛盾不熟悉 保 护 区 状 况 和 周 边社区，难以有效协调或 处 理 保护区与当地政府部 门、社 区的冲 突 和 矛 盾，土 地、资 源等权 属 纠 纷 和 问 题 不 易 解决国 家 级土地、资源等权属纠纷 难 以处理，易与当地经济社 会 发 展产生矛盾和冲突，社 区 矛 盾等问题较难解决省 级易与县、乡等区域经济 社 会发展产生矛盾和冲突，协 调 和调配财力、人力等资 源 的 能力较 弱，土 地、资 源 权 属 纠纷和社区问题难以处理难以超 脱 当 地 经 济 社 会 发 展和平 衡 保 护 与 开 发 的 矛 盾，对自然保护区的监 督 管 理力度 较 弱，财 力、人 力 支 持力度小地 市 级二、分级管理体制的现状分析( 一) 分级管理体制依据中华人民共和国自然保护区 条 例第 11县 级北京林业大学学报( 社会科学版)第 11 卷46( 二) 分级管理的主要模式按照自然保护区管理机构的从属关系，以及人 事、财务、土地等管理机制，可以较清晰地揭示自然 保护区的管理层级。 卧龙、白水江、佛坪 3 个自然保 护区只有财务专项资金和业务指导权在中央部门， 其他诸如人事、人员工资、土地、资源管理机制等都 在省级主管部门，实际上还不是真正意义的中央政 府管理的 自 然 保 护 区。 我国 自然保护区分级管理 模式可以分为以下 9 类。模式 1 : 省 级 行 政 主 管 部 门 管 理。 一 般 由 省 级 林业、农业、环保等业务主管部门牵头建立机构，派 出人员 并 实 施 管 理 活 动，人 员 工 资 等 纳 入 省 级 财 政。 甘肃、宁夏、广 东、江 西、上 海 等 省 ( 市) 对 国 家 级和部分省级自然保护区采用此管理体制，其他省 ( 区、市) 对少量跨地市行政区域建立的或省直属单位经营 范围内建立的自 然 保 护区也采用此 模 式。2001 年广东省政府出台关于广东省自然保护区管 理体 制 和 机 构 编 制 等 问 题 的 意 见 ( 粤 机 编 办2001387 号) ，将所有国家级自然保护区划归省行 政主管部门直接管理。模式 2 : 省 级 政 府 直 接 管 理。 省政府直接派出 管理机构或 以 自 然 保 护 区 所 在 区域为基础划建特 定区域，如 行 政 特 区、生 态 管 理 区、保 护 开 发 区 等， 并设立较高层级的行政派出机构，直接管理包括自 然保护区在 内 的 相 关 事 务，诸如吉林长白山、青 海 青海湖等。模式 3 : 地市级行政主管部门 管 理。 由 市 ( 州) 行政主管部门牵头建立机构并实施管理活动，一般 对跨县级行 政 区 域 建 立 的 或 在 地市级直属单位经 营管理地域建立的自然保护区采用此模式。模式 4 : 地 市 级 政 府 直 接 管 理。 地 市 级 政 府 直 接建立独立于各行政主管部门的管理机构，一般湿 地类型自然保护区较普遍采用此模式，如黑龙江三 江、辽宁双台河口、山东黄河三角洲等; 或者地市级 政府以自然 保 护 区 所 在 区 域 为 基础而划建特定区 域，直接管理 包 括 自然保护 区在内的相关事务，如 山东昆嵛山、四川贡嘎山等。模式 5 : 县 级 行 政 主 管 部 门 管 理。 由 县 级 行 政 主管部门牵头建立机构并实施管理活动，一般对县 域范 围内保护对象较 单 一 的 自 然保护区采用此 模式。模式 6 : 县 级 政 府 专 设 机 构 管 理。 县 级 政 府 设 立独立于各行政主管部门的专门机构，管理自然保 护区事务，一 般 对 县 级 管 理 的 国 家 级、省 级 和 涉 及 部门较多的县级自然保护区采用此模式。模式 7 : 国 有 林 管 理 局 管 理。 重点国有林区经 营范围内建立的自然保护区，一般由所属林业局或林管局进行管理，人员和工资等费用由林管局或林 业局承担。模式 8 : 乡 镇 管 理。 由乡镇政府建立机构并实 施管理 活 动，但 接 受 县 级 行 政 主 管 部 门 指 导 和 监 督，部分县级自然保护区采用此模式。 内蒙古自治 区等地建立了一批乡镇自然保护区，南方各省建立 了 5 万余个自然保护小区，绝大多数由乡镇政府管 理。 极少数的国家级、省级自然保护区也采用与乡 镇政府合署办公模式，如湖南壶瓶山等。模式 9 : 其他管理模式。 由科研院所、学校等单 位直接管理，如黑龙江凉水、广东鼎湖山等。截至 2010 年底，全国林业系统国家级自然保护 区 247 个，占全国国家级自然保护区 总 数 的 74 %( 国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司 等，全国林业系统 2010 年度自然保护区统 计 年 报，2011 ) 。 按照上 述 管 理 模 式 分 类，最 多 的 还 是 县 级 管理，包括主管部门和县级 ( 含乡镇) 政府直接管理 ( 模式 5 、6 、8 ) ，占 36. 9 % ; 其次是地市级管理( 模式3 、4 ) ，地 市 级 主 管 部 门和政府直接管 理 的占 28. 7 % ; 省级管理占 25. 9 % ( 模式 1 、2 ) ; 国有林管局 等部门管理的也占到 8. 5 % ( 模式 7 、9 ，见表 2 ) 。 其 中，各级林业主管部门管理的保护区占到国家级自 然保护区总数的 69 % ，各级政府直接管理的保护区 占到 31 % 。 但各 类 型 自 然保护区的管理状况有差 异，湿地类型 自 然 保 护 区 的 省、地 市 级 管 理 较 县 级 管理多，各级政府直接管理的比重也比其他类型高。表 2 林业系统国家级自然保护区管理模式分布表管理模式森林湿地荒漠 野生动物野生植物保护区比例 /%合计保护区 保护区 保护区保护区模式 1模式 2 模式 3 模式 4 模式 5 模式 6 模式 7 模式 8 模式 9 合计3313210263174214692611377313171852260449224047194224724. 31. 619. 88. 916. 219. 17. 71. 60. 810013122234573712三、各级自然保护区管理有效性分析( 一) 有效管理评价方法2009 2010 年，国家林业局组织对全国自然保 护区有效 管 理 状 况 进 行 了 一 次 全 面 评 价。 评 价 采 取保护区自评、省级主管部门评估和国家抽检的三 步式过程，统一使用LY / T 1726 2008 自然保护区 有效管理评价技术规范13的标准，对全国国家级、第 4 期唐小平: 自然保护区分级管理模式及其有效性研究47平均分值为 82. 4 ，但不同层级自然保护区的管理有效性差异 较 大。 省 级 管 理 ( 含 主 管 部 门 和 政 府 直 管) 的自然保护区有效管理平均分值为 83. 9 ( 模 式1 与模式 2 加权平均) ; 地市级管理 ( 含主管部门和 政府直管) 的平均分值为 83. 4 ( 模式 3 与 模 式 4 加 权平均) ; 县级管理( 含主管部门、政府直管和乡镇) 的平均分值为 79. 4 ( 模式 5 、模式 6 与模式 8 加权平 均) ( 见图 1 ) 。 县级管理的自然保护区与省级、地市级管理的自然保护区比较，在管理体系、管理队伍、 保护管理设 施、经 费 管 理、科 研 与 监 测、宣 传 教 育、 生态旅游管理等方面评分较低，而其他评价因素差 异不大。 前 4 个因素主要涉及管理基础，后 3 个因 素涉及管理能力，这主要是因为自然保护区是一项 公益性很强 的 事 业，需 要 投 入 大 量 的 人 力、物 力 和 财力，而层级越低的政府部门可以动员或配置的保 护资源越少。省级和部分地市级、县级自然保护区进行了定量的考核评估。 评 价 指 标 包 括 规 划 设 计、权 属、管 理 体 系、管理队伍、管理制度、保护管理设施、资源保护、 科研与监测、宣 传 教 育、经 费 管 理、社 区 协 调 性、生 态旅游管理、监督评估等 13 类因素 38 个指标( 总分114 分制，每个指标 3 分，见表 3 ) 。 管理基础类指标 包括规划设 计、权 属、管 理 体 系、管 理 队 伍、管 理 制 度、保护管理设施和经费管理等 7 项，其他指标主要 是与保护区的管理能力相关。表 3 自然保护区有效管理评价因素及指标序号评价因素得分主要评估指标规划设计权属管理体系 管理队伍 管理制度总体规划、边界范围、功能区划土地权属清晰程度、资源权属清晰程度管理机构、公安机构、站点布局、行政执法权 人员编制、岗位结构、职业培训工作计划、法制建设、制度建设、人事管理管理设施设备种类及数量、设 施 设 备 维 护 与 使用保护区控制、日常巡护、保护覆盖面、保护成效 资源调查、资源监测、科研平台宣传、科普教育工资福利、事业费、经费管理社区关系、协调措施、社区参与、社区共管 旅游规划、旅游管理监督机制、评估制度1234596129126保护管理设施678910111213资源保护科研与监测 宣传教育经费管理社区协调性生态旅游管理 监督评估129691266( 二) 评价结果分析对每个自然保护区的各项指标逐项评分，汇总 得到了各自然保护区有效管理评价得分( 国家林业 局野生动植物保护与自然保护区管理司，全国自然 保护区有效管理评价报告，2011 ) 。 全国 231 个林业 系统国家级自然保护区( 吉林、贵州 2 省 16 个国家 级自然保护区未提供数据) 参与了本次有效管理评 价，国家级自然保护区不同管理模式及各项评价因 素的评分结果见表 4 ，换算为 100 分制的相对分值， 模式 9 因样本过少未参与统计。图 1 国家级自然保护区不同管理层级的有效管理评价得分2 ) 不同 管理模式自然保护 区 的管理有 效 性 差异也较大。 国有林管理部门( 模式 7 ) 管理的自然保 护区有效管理评价得分最高，省级政府 ( 模式 2 ) 和 地市级政府 ( 模 式 4 ) 的 自 然 保 护 区 管 理 有 效 性 次 之，省级主管部门( 模式 1 ) 、地市级主管部门 ( 模式3 ) 和县级政府( 模式 6 ) 管理的自然保护区再次之， 县级主管部门( 模式 5 ) 和乡镇合署管理( 模式 8 ) 最 低( 见图 2 ) 。 国有林管理部门所属自然保护区的评 价指标得分都较高，但经费管理评分最低。 这是因 为这类保护区基本上都由国有 森 工 企 业 承 担 人 员 和管护费用，用于保护管理的资金有限。 乡镇管理 和县级林业主管部门管理的自 然 保 护 区 绝 大 多 数 指标评价分 值 都 低，而 权 属 明 晰 度、制 度 建 设 方 面 与其他管理模式没有差异，这与现实情况基本吻合。表 4国家级自然保护区各模式管理评价得分表管理模式平均值 模式 1 模式 2 模式 3 模式 4 模式 5 模式 6 模式 7 模式 8规划设计权属管理体系 管理队伍 管理制度保护管理设施 资源保护科研与监测 宣传教育经费管理社区协调性生态旅游管理 监督评估8. 32. 610. 37. 510. 14. 810. 77. 32. 64. 69. 22. 12. 38. 72. 610. 77. 69. 94. 810. 77. 32. 74. 79. 72. 22. 48. 52. 711. 38. 310. 75. 011. 07. 33. 05. 78. 72. 32. 38. 52. 710. 27. 69. 84. 710. 67. 12. 54. 79. 92. 02. 38. 62. 110. 88. 210. 05. 210. 78. 02. 85. 09. 71. 82. 28. 22. 59. 76. 99. 44. 310. 26. 72. 44. 38. 81. 91. 88. 52. 59. 87. 310. 24. 610. 87. 12. 44. 69. 62. 02. 28. 82. 910. 87. 910. 55. 511. 38. 12. 84. 310. 42. 42. 76. 53. 09. 06. 010. 54. 010. 65. 52. 03. 57. 02. 02. 0图 2 国家级自然保护区不同管理模式的有效管理评价得分从评价结果看，有以下几个特点。1 ) 国家级自然保护区有效管理状况整体良好，3 ) 在各级管理的自然保护区中，政府直接管理北京林业大学学报( 社会科学版)第 11 卷48管理，特别是县级管理的自然保护区评价结果一般都不理想。 自然保护区一般是面积比较大的区域， 保护管理涉及方方面面，最好的管理模式是由政府 直接建立管理机构，同级或上级业务主管部门行使 业务归口管理权，第三方进行监督，将管理权、业务 权和监督 权 相 对 独 立。 评 价 结 果 也 反 映 了 政 府 部 门直接建 立 管 理 机 构 的 管 理 模 式 是 最 有 效 的。 本 研究只涉及林业系统管理的国家级自然保护区，虽 然研究总体比较大，但少数管理模式涉及的样本较 少，今后有必要将地方级的自然保护区纳入研究范 畴，对 9 种模式的管理有效性进行整体的比较研究。的自然保护 区 都 比 同 级 主 管 部 门管理的自然保护 区有效管 理 评 价 分 值 高。 政 府直接管理模式主要 在管理基础、管理协调能力等方面都优于主管部门 的管理的自然保护区，如管理体系、管理队伍、保护 管理设施和 经 费 管 理 等 方 面 普 遍比同级主管部门 管理的自然 保 护 区 评 分 高; 但在社区协调性、生 态 旅游管理、监督评估 3 方面要弱于主管部门管理的 自然保护区，省 级、地 市 级政 府直接管理的自然保 护区表现更为明显，这也符合我国自然保护区管理 的现实情况。4 ) 从评价因素看( 见图 3 ，以模式 1 、3 、5 为例) ， 规划设计、资源保护、权属等指标评价得分较高，分 别为 94 、89 、87 ，而经费管理、生态旅游管理、监督评 估等指标评价 得 分 最 低，仅 为 51 、69 和 74 ，特 别 是 经费管理 情 况 整 体 评 分 不 及 格。 各模式基本表现 为相似的 高 低 变 化 特 征，规 划 设 计、权 属、管 理 体 系、管理队伍、资源保护得分较高，这与近年来国家 按照工程管理要求狠抓总体规划、可行性研究和工 程建设的权属、机构等配套条件有关。 而经费管理 得分最低主 要