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国家自然灾害救助应急预案 情况介绍 民政部救灾司张宇星2011年11月 引言 凡事预则立 不预则废 预案即预备方案 是对潜在的或可能发生的突发事件事先制定的应急处置方案 或是说 在危机发生前制定一套可行的措施以备用 危机一旦发生 立即启动预案来应对 实践表明 应急工作及时高效的核心在于有章可循 目录 自然灾害救助的概念理解 一 背景介绍 二 预案修订说明 三 部分预案条款的解释 四 当前地方预案编制中的问题及工作建议 五 广义救灾与民政救灾 广义 救援 灾后重建 救助 自然灾害救助 民政救灾 两者的关系 从历史沿革来看 受古代社会生产力低下 交通通信等条件局限 政府的救灾措施滞后 且主要是粮食救济等灾后生活救助 赈灾 而随着当今科技水平日新月异 救灾的应急性由可能转化为现实 并成为时效性不断强化的刚性要求 人的生命成为救灾过程中更为关注的焦点 传统意义上的民政救灾已不足容纳当前救灾的范畴 两者的关系 从影响程度来看 自然灾害影响人们生产生活的方方面面 随着社会管理不断向精细化 专业化方面发展 新时期下的救灾工作 成为一项跨部门 多层面 宽领域的事业 需要民政和其他众多部门协同配合 两者的关系 从长远发展来看 随着以人为本理念的不断深入人心 自然灾害救助涉及成千上万群众的基本生活保障 灾害救助措施及时 妥当 可以安抚受灾人员情绪 迅速稳定人心 化解矛盾 让广大群众感受到党和政府的关心 如处置不当 可能会引发社会问题 影响社会稳定 在中央全面加强和创新社会管理工作的新形势下 民政部门从事的灾害救助工作仍是救灾工作中分量最重的内容之一 在全国突发公共事件应急预案体系中 将自然灾害救助应急预案列为25个专项应急预案的第一号 作为民政救灾工作者 一方面 既不宜盲目自大 事事欲统揽全局 导致错位 另一方面 也不宜妄自菲薄 弱化自身职能 出现缺位 这一意义上讲 只有对新时期新形势下民政救灾工作的政策法规有明确的认识 才好更好地对我们的职能和本职工作作准确定位 目录 自然灾害救助的概念理解 一 背景介绍 二 预案修订说明 三 部分预案条款的解释 四 当前地方预案编制中的问题及工作建议 五 一 我国的突发公共事件应急预案体系 我国应急预案体系基本情况 2003年抗击 非典 后 国家着力加强应急管理体系建设 2005年印发了 国家突发公共事件总体应急预案 国发 2005 11号 预案 中规定 突发公共事件分为自然灾害 事故灾难 公共卫生事件 社会安全事件四大类 突发公共事件按照其性质 严重程度 可控性和影响范围等因素 分为四级 I级 特别重大 II级 重大 III级 较大 IV级 一般 预警级别根据突发公共事件可能造成的危害程度 紧急程度和发展态势 分为四级 I级 特别严重 II级 严重 III级 较重 IV级 一般 依次用红色 橙色 黄色 蓝色表示 四大类自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全 预警级别 级 特别严重 级 严重 级 较重 级 一般 一 我国的突发公共事件应急预案体系 事件分级 级 特别重大 级 重大 级 较大 级 一般 全国突发公共事件应急预案体系包括 总体应急预案专项应急预案部门应急预案地方应急预案企事业单位根据有关法律规定制定的应急预案举办大型会展和文化体育等重大活动 主办单位应当制定应急预案等 总体预案是全国应急预案体系的总纲自然灾害救助应急预案是25个专项应急预案的第一号 一 我国的突发公共事件应急预案体系 2010年7月8日 2010年9月1日 2010年6月30日 2010年6月30日国务院第117次常务会议通过 自然灾害救助条例 2010年7月8日 自然灾害救助条例 以国务院令第577号公布 2010年9月1日起 自然灾害救助条例 实施 二 自然灾害救助条例 对预案的规定 二 自然灾害救助条例 对预案的规定 条例 的公布与实施 从法律上肯定了灾害救助工作多年来形成的工作原则 制度 方法 确立了灾害救助工作在国家应急法律体系中的地位 标志着灾害救助工作迈上规范化 制度化 法制化的新台阶 进入依法行政的历史发展新阶段 条例 关于预案的规定和新修订预案的框架结构 第八条县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律 法规 规章 上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况 制定相应的自然灾害救助应急预案 二 自然灾害救助条例 对预案的规定 Step1 Step2 Step3 自然灾害救助应急响应的等级和相应措施灾后应急救助和居民住房恢复重建措施 自然灾害救助应急资金 物资 设备自然灾害的预警预报和灾情信息的报告 处理 自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责自然灾害救助应急队伍 自然灾害救助应急预案应当包括下列内容 二 自然灾害救助条例 对预案的规定 2008 2011 2005 国务院办公厅印发了由民政部牵头编制的 国家自然灾害救助应急预案 国办函 2005 34号 民政部制订了 关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见 民发 2008 191号 编制并印发了县级以上 含县级 乡镇 街道 和行政村 社区居委会 自然灾害救助应急预案框架指南 2011年10月 经国务院批准 国务院办公厅正式印发修订后的 国家自然灾害救助应急预案 国办函 2011 120号 三 自然灾害救助应急预案的编制情况 三 自然灾害救助应急预案的编制情况 截至2011年上半年 全国省级和地市级应急预案已全部制定完成 99 的县区 90 的乡镇 街道 55 的行政村 社区 也已制定相应预案 覆盖全国省 市 县和城乡基层的自然灾害救助应急预案体系基本形成 应急响应机制不断完善 做到救灾人员和物资在灾害发生24小时内基本到位 目录 自然灾害救助的概念理解 一 背景介绍 二 预案修订说明 三 部分预案条款的解释 四 当前地方预案编制中的问题及工作建议 五 新版 总则组织指挥体系应急准备信息管理预警响应应急响应灾后救助与恢复重建附则 原版 总则启动条件组织指挥体系及职责任务应急准备预警预报与信息管理应急响应灾后救助与恢复重建附则 一 新修订预案的框架结构 与旧版比 删掉了原第二部分 启动条件 将原来第二部分 组织指挥体系及职责任务 改为 组织指挥体系 将第五部分 预警预报与信息管理 拆分为 信息管理 和 预警响应 两部分 预警响应2009年 国家减灾委 民政部首次建立了灾害预警响应制度 即根据气象 水利 地震 海洋等专业部门发布的一省或多省 区 市 行政区域内具有发生自然灾害的风险 并可能威胁到人民生命财产安全 影响群众基本生活 需要提前采取应对措施的情形 启动预警响应 2009年共启动救灾预警响应11次 2010年 国家减灾委 民政部启动救灾预警响应10次 主要针对年初我国大部分地区的降温雨雪天气过程 汛期3次暴雨过程和6次登陆我国的台风过程 其中有4次转为四级应急响应 2011年以来 共启动预警响应9次 其中有5次转为四级应急响应 二 新修订预案的增加内容 旱灾增加了针对旱灾的应急响应及启动标准一级响应 需救助人数占农牧业人口30 以上 或400万人以上 二级响应 需救助人数占农牧业人口25 以上 或300万人以上 三级响应 需救助人数占农牧业人口20 以上 或200万人以上 四级响应 需救助人数占农牧业人口15 以上 或100万人以上 二 新修订预案的增加内容 过渡性生活救助 5 12 汶川特大地震发生后 根据受灾群众生活所需 国务院及时出台了临时生活救助 后续生活救助 三孤 人员救助安置等政策 即 2008年6 8月3个月内向受灾 三无 人员每人每天发放10元钱和1斤粮 向受灾 三孤 人员每人每月发放600元钱 2008年9 11月间对地震灾区 三孤 人员等生活困难仍需救助的受灾群众人均每月补助200元 青海玉树地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害发生后 也延续了过渡性救助政策 二 新修订预案的增加内容 过渡性生活救助2010年8月 在充分总结近年救灾工作经验和成功做法的基础上 民政部与财政部联合报请国务院对中央救灾补助政策作出调整 新增过渡性生活救助项目 对启动国家灾害救助应急响应的 按照每人每天补助10元钱 启动二级以上响应的 每人增发1斤粮 救助期限3个月的标准保障基本生活 二 新修订预案的增加内容 过渡性安置是指在应急救助阶段结束后 对于基本生活依然存在困难的受灾人员给予的一定时期的救助 过渡性安置是完成恢复重建之前的安置 是妥善安排受灾人员生活 维护社会安定 保障自然灾害应急救助向灾后恢复重建平稳过渡的重要阶段 二 新修订预案的增加内容 就地安置 异地安置 政府安置 自行安置 指在灾区县级区域范围内的就近的安置 就地安置以外的安置就是异地安置 指灾区政府通过采取搭建帐篷 篷布房 活动板房 或者通过借用公房 体育场馆等作为临时过渡安置点集中安置受灾人员 可以更好地使用公共设施 也便于管理 指受灾人员采取投亲靠友 自行筹建确保安全的临时住所 以及其他方式自行安置 国家对这部分群众给予适当补助 地点 责任主体 二 新修订预案的增加内容 在安置措施的选择上 国家鼓励灾区群众采取自行安置由国家给予补助的方式 如安排临时住所确实存在困难的 可以采取政府安置措施 就地安置应当选择在交通便利 便于恢复生产和生活的地点 并避开可能发生次生自然灾害的区域 尽量不占用或者少占用耕地 受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救 恢复重建 二 新修订预案的增加内容 在安置中 不论是就地安置 还是异地安置 当地政府都要做好安置点的管理 尽早重建临时社区 切实加强防火 防疫等工作 确保安置点的安全 卫生 灾区政府应当鼓励并组织受灾人员第一时间进行生产自救 互帮互助 重建家园 增强灾区的自救能力和恢复速度 二 新修订预案的增加内容 县级以上人民政府民政部门按照民政部和国家统计局制定的 自然灾害情况统计制度 做好灾情信息收集 汇总 分析 上报工作 2011年9月 经国家统计局批准 民政部向各地印发新修订的 自然灾害情况统计制度 三 新修订预案的强化内容 灾情管理 国家减灾委办公室的职责 国家减灾委办公室负责与相关部门 地方的沟通联络 组织开展灾情会商评估 灾害救助等工作 协调落实相关支持措施 国家减灾委办公室设在民政部 具体工作由民政部救灾司承担 部门应急联动机制 国家减灾委为国家自然灾害救助应急综合协调机构 负责组织 领导全国的自然灾害救助工作 协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动 国家减灾委成员单位按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作 四级响应的启动条件 四 新修订预案的主要修改内容 1 2 3 4 5 死亡30人以上 50人以下 紧急转移安置或需紧急生活救助10万人以上 30万人以下 倒塌房屋和严重损坏房屋1万间以上 10万间以下 旱灾需救助人数占农牧业人口15 以上 或100万人以上 国务院决定的其他事项 删减了减灾委成员单位及职能 删减了原版预案中关于各成员单位的职责表述 将职责细化分解至应急响应措施中 进一步增强操作性 目录 自然灾害救助的概念理解 一 背景介绍 二 预案修订说明 三 部分预案条款的解释 四 当前地方预案编制中的问题及工作建议 五 一 适用范围 发生其他类型突发事件 根据需要可参照本预案开展应急救助工作 发生自然灾害后 地方各级人民政府视情启动本级自然灾害救助应急预案 达到本预案响应启动条件的 启动本预案 本预案所称自然灾害 主要包括干旱 洪涝灾害 台风 冰雹 雪 沙尘暴等气象灾害 火山 地震灾害 山体崩塌 滑坡 泥石流等地质灾害 风暴潮 海啸等海洋灾害 森林草原火灾和重大生物灾害等 说明 1 根据分级管理的原则 预案一般是逐级启动 2 预案适用于所有突发事件 二 国家减灾委员会 国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构 负责组织 领导全国的自然灾害救助工作 协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动 国家减灾委主任由国务院领导同志担任 副主任由民政部主要负责同志和相关部门 单位 负责同志担任 秘书长由民政部负责同志担任 国家减灾委成员单位按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作 国家减灾委办公室负责与相关部门 地方的沟通联络 组织开展灾情会商评估 灾害救助等工作 协调落实相关支持措施 内容表述和条例保持一致 并作进一步细化 1989年 中国政府响应联合国号召 成立中国国际减灾十年委员会 2000年 更名为中国国际减灾委员会 2005年 更名为国家减灾委员会 目前 国家减灾委成员单位包括国务院有关部委 军队 科研部门和非政府组织等30多个单位 国家减灾委办公室设在民政部 二 国家减灾委员会 国家减灾委设立专家委员会 对国家减灾救灾工作重大决策和重要规划提供政策咨询和建议 为国家重大自然灾害的灾情评估 应急救助和灾后救助提出咨询意见 二 专家委员会 为增强科学技术在减灾领域中的应用 充分发挥科技工作者在减灾救灾工作中的作用 经国务院批准 国家减灾委于2005年成立了国家减灾委专家委员会 专家委员会目前由38名委员和62名专家组成 三 应急准备 8方面内容 5 人力资源准备 6 社会动员准备 7 科技准备 8 宣传和培训 1 资金准备 2 物资准备 3 通信和信息准备 4 装备和设施准备 四 信息管理 包括预警信息和灾情管理两部分 预警信息是对气象 水利 地震 国土 海洋 林业 农业 测绘等相关涉灾部门作出规定 相关信息及时通报共享 灾情管理是对各级民政部门提出要求 按照 自然灾害情况统计制度 做好灾情信息收集 汇总 会商 分析 上报工作 五 预警响应 本次修订新增加内容 启动条件 启动程序 响应终止 响应措施 1 预警响应的启动条件与程序 启动条件 有关部门发布自然灾害预警预报信息 出现可能威胁人民生命财产安全 影响基本生活 需要提前采取应对措施的情况 启动程序 国家减灾办根据有关部门发布的灾害预警信息 决定启动救灾预警响应 2 预警响应的措施 预警响应启动后 国家减灾办立即启动工作机制 组织协调预警响应工作 视情采取以下一项或多项措施 1 及时向国家减灾委领导 国家减灾委成员单位报告并向社会发布预警响应启动情况 向相关省份发出灾害预警响应信息 提出灾害救助工作要求 2 加强值班 根据有关部门发布的灾害监测预警信息分析评估灾害可能造成的损失 3 通知有关中央救灾物资储备库做好救灾物资准备工作 启动与交通运输 铁路 民航等部门应急联动机制 做好救灾物资调运准备 紧急情况下提前调拨 4 派出预警响应工作组 实地了解灾害风险情况 检查各项救灾准备及应对工作情况 5 及时向国务院报告预警响应工作情况 落实国务院领导的相关要求 6 做好启动救灾应急响应的各项准备工作 3 预警响应的终止 灾害风险解除或演变为灾害后 国家减灾委办公室决定预警响应终止 预警的各种手段和方式需进一步完善 整合 创新 大有可为 需各级密切合作 努力探索 实践证明 预警响应有助于提前部署防抗工作 减轻灾害损失 做足救灾准备 行之有效 成效明显 2009年 国家减灾委 民政部首次建立了灾害预警响应制度 当年即启动预警响应11次 2010年启动响应10次 主要针对年初我国大部分地区的降温雨雪天气过程 汛期3次暴雨过程和6次登陆我国的台风过程 其中有4次转为应急响应 2011年以来 共启动预警响应9次 有5次转为四级救灾应急响应 六 应急响应 I级 II级 级 级 根据自然灾害的危害程度等因素 国家减灾委设定四个国家自然灾害救助应急响应等级 级 级 国家减灾委各成员单位根据各响应等级的需要 切实履行好本部门的职责 响应等级表 敏感地区敏感时间救助能力特别薄弱的 老 少 边 穷 启动应急响应的标准可酌情调整 应急响应措施 应急响应措施 应急响应措施 应急响应措施 七 灾后救助与恢复重建 三方面内容 倒损住房恢复重建 冬春救助 过渡性生活救助 重大和特别重大灾害发生后 国家减灾办组织有关部门 专家及灾区民政部门评估灾区过渡性生活救助需求情况 财政部 民政部及时拨付过渡性生活救助资金 民政部指导灾区人民政府做好过渡性救助的人员核定 资金发放等工作 民政部 财政部监督检查灾区过渡性生活救助政策和措施的落实 定期通报灾区救助工作情况 过渡性生活救助工作结束后组织人员进行绩效评估 1 过渡性生活救助 自然灾害发生后的当年冬季 次年春季 受灾地区人民政府为生活困难的受灾人员提供基本生活救助 民政部组织各地于每年9月下旬开始调查冬春受灾群众生活困难情况 会同省级人民政府民政部门 组织有关专家赴灾区开展受灾群众生活困难状况评估 核实情况 受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计 评估本行政区域受灾人员当年冬季 次年春季的基本生活困难和需求 核实救助对象 编制工作台账 制定救助工作方案 经本级人民政府批准后组织实施 并报上一级人民政府民政部门备案 2 冬春救助 根据省级人民政府或民政 财政部门的请款报告 结合灾情评估情况 民政部 财政部确定资金补助方案 及时下拨中央自然灾害生活补助资金 专项用于帮助解决冬春受灾群众吃饭 穿衣 取暖等基本生活困难 民政部通过开展救灾捐赠 对口支援 政府采购等方式解决受灾群众的过冬衣被问题 组织有关部门和专家评估全国冬春期间中期和终期救助工作的绩效 发展改革 财政 农业等部门落实好以工代赈 灾歉减免政策 粮食部门确保粮食供应 2 冬春救助 因灾倒损住房恢复重建由县 市 区 人民政府负责组织实施 尊重群众意愿 以受灾户自建为主 建房资金通过政府救助 社会互助 邻里帮工帮料 以工代赈 自行借贷 政策优惠等多种途径解决 重建规划和房屋设计要因地制宜 科学合理布局 充分考虑灾害因素 民政部根据省级人民政府民政部门倒损住房核定情况 视情组织评估小组 参考其他灾害管理部门评估数据 对因灾住房倒损情况进行综合评估 民政部收到受灾省 区 市 倒损住房恢复重建补助资金的申请报告后 根据评估小组的倒房情况评估结果 按照中央倒损住房恢复重建资金补助标准 提出资金补助建议 商财政部审核后下达 3 倒损住房恢复重建 住房重建工作结束后 地方各级民政部门应采取实地调查 抽样调查等方式 对本地倒损住房恢复重建补助资金管理工作开展绩效评估 并将评估结果报上一级民政部门 民政部收到省级人民政府民政部门上报本行政区域内