公共政策制定.ppt

第三章政策制定 学习难点 建立政策议程的途径重点掌握 政策议程的概念和种类 政策合法化的概念掌握 方案规划的概念 理解公共政策目标及其确立一般了解 政策合法化的程序 第一节政策议程 一 政策议程的概念和种类 一 概念政策议程就是将政策问题提上政府议事日程 纳入决策领域的过程 在政治系统中存在多种政策议程 可以从不同的角度对它们加以分类 科布和爱尔德区分了两种基本的议程 即系统议程和政府议程 第一节政策议程 二 种类1 系统议程科布和爱尔德认为 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意 并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成 一个问题要想成为或达到系统议程的程度 必须具备以下三个条件 1 该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意 或者至少也必须为公众所感觉 2 大多数人都认为有采取行动的必要 3 公众普遍认为 这个问题是某个政府机关权限范围内的事务 而且应当给予适当的关注 第一节政策议程 2 政府议程科布和爱尔德认为 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的 政府议程是行动的程序 是决策机关和人员对有关问题 依照特定程序予以解决的实际活动过程 它比系统的程序更具体 更明确 例如 大街上的犯罪活动经管属于系统议程的范围 而政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题 第一节政策议程 国内有学者认为 按照其建立过程中各项功能活动的先后次序 政府议程可分为四种类型 1 界定议程 由一些经过积极而且认真研究的项目所组成 2 规划议程 由一些已达到规划阶段的项目所组成 3 磋商议程 根据每一规划方案的利害得失 与政策相关的人彼此之间进行磋商 4 循环议程 已进入正式议程的每一方案 都要不断接受检验 加以修正 按照这种分类 政府议程是政策议程的第二个阶段 第一节政策议程 3 两种议程的区别系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段 二者有着本质区别 系统议程一般由一些较抽象的项目所组成 其概念和范围都很模糊 仅是发现问题 提出问题 它可以不提出政策方案或解决办法 政府议程则较系统议程来得特定而且具体 它是对政策问题进行界定或陈述的阶段 问题经过一定的描述 为决策系统正式接受 并采取具体方案试图解决的时候 系统议程就转入政府议程 第一节政策议程 例如 交通堵塞现象严重影响了人们生活 成为群众议论和关注的话题 但这一阶段还只属于系统议程 等到政府觉察到这一问题的严重性 针对这一问题采取一些具体措施 如控制私人轿车拥有量 减少车流量 加强道路基础设施建设 拓宽路面等等 这时系统议程就成为了政府议程 第一节政策议程 在一般情况下 一个政策问题提出的过程是 某一社会问题进入系统议程 然后再进入政府议程 最后形成为政策问题 但实际上 很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议事日程 已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题 同样 提上政府议程的问题 也并不一定是系统议程 第一节政策议程 二 建立政策议程的途径1 政治领袖政治领袖是决定政策议程的一个重要因素 无论是出于政治优先权的考虑 还是因为对公众利益的关切 或者两者兼而有之 政治领导人可能会密切关注某些特定的问题 将它们告之公众 并提出解决这些问题的方案 第一节政策议程 2 政治组织政治组织是形成政策议程的基本条件 政策问题是涉及国家和社会全局的大事情 关系到人们的切身利益 因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程 通常情况下单靠个人的力量是难以实现的 必须借助一定的组织形式 如政党 政治团体和社会组织等 第一节政策议程 在我国 这些政治组织主要是政府 政党 工会 妇联和青年组织 通过组织来集中 归纳和反映其所代表的集团的利益 要求和呼声 使之列入政策议程 以政策的形式予以满足 是这些组织的主要职能 一个社会问题一旦被某个政治组织提出来 就比较容易引起政府和全社会的关注 从而被列入政策议程 第一节政策议程 3 代议制这是形成政策议程的一个基本途径 代议制是人民群众通过选举产生代表 组成代表大会和议会 国会 等 反映各自所代表的利益 愿望和要求 就有关社会问题形成各种议案 提案 建议等 以引起政府关注或要求政府列入议程 当然 政府采纳是有条件的 通常是根据问题的重要性 迫切性以及解决问题的可能性和价值判断决定取舍的 在多数国家中 代议制是建立政策议程的最主要 最正式的途径 第一节政策议程 4 选举制这是和代表制度相配套的一种民主制度 社会主义选举制度是社会主义民主政治中公民表达自己意愿的重要途径 选举制度一般用于选举立法机关的代表和政务类公务员 用于对重大决策的投票表决 用于对选举的代表和公务员进行监督和制约 选举的过程实际上是选举人对自己的利益和意愿的一种选择 是对决策者的一种选择 是对政策的一种选择 第一节政策议程 5 行政人员国家行政机关的工作人员在执行政策以及处理公务的过程中 因其接触范围较广 掌握信息较多 对群众在生产和生活中遇到的实际问题也就比较了解 他们常常能在无意中发现与原有政策相关的新问题 认识到如果不解决这些新问题 就将妨碍原有政策的执行 或者对整个国家和社会公共利益产生不良影响 因而将之列入政策议程 第一节政策议程 例如 在对国有企业实行股份制改革过程中 某些企业国有资产流失严重 引起了主管部门行政人员的重视 从而将这一问题列入政策议程 第一节政策议程 6 利益集团戴维 杜鲁门在 政府过程 一书中认为 各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态 如果某一事务威胁这种合理的平衡的存在 那么 它们便会做出反应 当某一团体的平衡被严重破坏时 各种各样的行为就会出现 如果这种破坏不是太大 那么 团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复 这种努力将使团体求助于政府立即成为必要 如果破坏达到足以使平衡瓦解的程度 则有可能导致其它的行为 第一节政策议程 利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体 它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程 以便实现自己的目的和主张 各种利益集团就与自己利益相关的问题 单独地或联合其他团体向政府提出要求 并通过游说 宣传 助选 抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程 第一节政策议程 7 专家学者在各自的研究领域中 专家学者通过对课题的分析 能够发现某些重要问题 并能凭其专业优势和特长 运用科学理论和分析技术 对社会发展的趋势和进程进行科学预测 一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果 也能通过各种渠道 将之列入政策议程 如 2000年的中国 的总结报告 为我国制定 七五 计划提供了不少重要建议 第一节政策议程 8 公众公众在生产和日常生活中 对于某些影响或损害其权益的问题不满 一般通过各种渠道 向政府反映 以求得到解决 在某些情况下 如果问题得不到解决 群众还会采取一些威胁性的方式 如游行 示威 抗议 罢工 暴乱等 向政府施加压力 迫使政府采取行动解决问题 第一节政策议程 9 大众传播媒介大众传播媒介被誉为 第四种力量 具有信息量大 涉及面广 影响力强和传播迅速等特点 能形成强大的舆论压力 从而促使政策议程的建立 有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意 通过新闻媒介的报道 它们可能成为政策日程上的事务 第一节政策议程 10 危机和突发事件1958年 当苏联第一颗人造地球卫星发射时 美国政府匆忙将航天技术发展问题迅速提上政策议程 最近 我国 神州四号 载人飞船实验成功 也引起了美国政府的恐慌 小煤矿爆炸的事情在我国经常出现 这促使政府将关闭小煤矿提上政策日程 并对之采取行动 突发事件会让相关问题的解决变得迫切 促使这一问题被提上政策议程 第一节政策议程 三 建立政策议程的模型美国学者罗杰 W 科布在 比较政治过程的议程制定 一文中 根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围 方向和程序 把政策议程的模型划分为三种类型 即外在提出模型 动员模型 内在提出模型 第一节政策议程 1 外在提出模型外在提出模型适用以下情况 1 政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体 2 它表达或提出了某个要求 3 企图把问题扩散到社会上其他的团体之中 使该问题获得系统议程的地位 4 给决策以足够的影响力 使问题能够进入正式议程 以引起决策者的慎重考虑 第一节政策议程 2 动员模型政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题 并把它列入政策议程的过程 当政府宣布一个新政策时 就等于将这个问题列入了正式议程 而且它也可能就是政府的最后决定 在此 政策已被决定 之所以还要建立政策议程 是为了寻求社会大众的理解和支持 以便更好地贯彻实施政策 动员模型旨在说明决策者为了执行行政命令 如何将问题从正式议程扩散到公众议程的意图 第一节政策议程 3 内在提出模型内在提出模型的主要内容是 1 政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位 或者起源于接近执政党和政府的某个团体 2 问题扩散的对象是与这个团体或单位有关的团体或单位 而不是一般公众 3 问题扩散的目的 是形成足够的压力或影响 促使政策制定者将问题列入正式议程 在整个议程建立和政策形成的过程中 社会大众的直接参与不多 这是因为提出者不希望把问题列入到公众议程中 而希望凭借自身的力量直接将问题纳入正式议程 第一节政策议程 以上模型是政策议程三种最典型的模型 在实际政策议程建立过程中 它们往往会形成各种各样的组合 例如 一个问题可能由三个模型中任何一个模型提出 然后进入决策核心 在第二个阶段可能通过动员模型或内在提出模型 由高层次的议程再扩散到低层次的议程 研究任何一个政策议程建立的过程 都需要具体问题具体分析 寻求政策议程的不同特点 第一节政策议程 四 进入政策议程的条件与障碍 一 条件1 事件或问题明朗而严重2 政治权威领导人及专家学者的预测性发动3 要有正常 民主和开放的察觉机制与过程 二 障碍1 与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素 2 在政策议程建立的过程中有双重关卡3 表达方式不妥和技巧欠佳 第二节方案规划 一 方案规划的概念和特征 一 概念所谓方案规划 指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程 它包括问题界定 目标确立 方案设计 后果预测 方案抉择五个环节 二 特征 1 方案规划的目的是为了解决既定的政策问题 2 方案规划的基本内容是方案设计和方案择优 3 方案规划既是一种研究的活动 又是一种政治行为 第二节方案规划 二 方案规划的原则1 信息完备原则2 系统协调原则3 科学预测原则4 现实可行原则5 民主参与原则6 稳定可调原则 第二节方案规划 三 公共政策问题的界定所谓公共政策问题 是指在公共管理领域中存在的 而且被政府等公共部门所认知 接纳并采取行动试图加以解决的社会公共问题 第二节方案规划 四 公共政策目标的确定 一 何为公共政策目标 二 基本的公共政策目标1 公平2 效率3 自由4 安全 三 确定公共政策目标的困难 第二节方案规划 五 公共政策方案的构建 一 含义与特征1 含义2 特征 二 政策方案构建主体 三 政策方案的设计原则 第二节方案规划 六 政策方案的评估七 政策方案的抉择 一 含义 二 主体 三 决策者要注意的问题 第三节政策合法化 一 政策合法化的概念与作用1 合法性 与 合法化 概念合法性与合法化是两个密切相关的概念 合法性 概念有广义和狭义之分 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序 规范 或规范系统 狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序 第三节政策合法化 合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨 由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受 合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认 是一种 下 对 上 的承认 第三节政策合法化 与合法性相伴生的一个概念是 合法化 legitimation 它的最基本的意思是 显示 证明或宣称是合法的 适当的或正当的 以获得承认或授权 韦伯的合法性概念本身就包含着一方对合法性的宣称和另一方对合法性的相信 第三节政策合法化 因此 合法化 本身就可以从 合法性 引申出来 合法性 表示的是与特定规范一致的属性 似乎在表明一种客观性 合法化 表示的是主动建立与特定规范的联系的过程 明显在强调一种主观性 合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的维护 也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候为达成关于合法性的某种共识的努力 第三节政策合法化 2 什么是政策合法化 政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查 通过 批准 签署和颁布政策的行为过程 这个概念的外延和内涵可以从如下几个方面来把握 第三节政策合法化 第一 所有的政策 包括中央政策和地方政策 法律和其它形式的政策 都有其合法化过程 第二 政策合法化是有目的的活动 其目的就是使政策方案获得合法地位 转化为合法有效的政策 具有合法性 权威性和约束性 获得人们的认可 接受和遵照执行的效力 从而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用 最终实现政策目标 解决政策问题 第三节政策合法化 第三 政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动 公共政策体现的是统治阶级的意志 具有法定的权威性 对社会具有普遍约束力 只能由法定的国家机关依照法定的权限制定 不具有法定的公共政策制定权力或超越法定权限 都不能使政策合法化 第三节政策合法化 第四 政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程 政策的内容 形式和效力范围等不同 政策合法化的主体和程序也就不完全相同 政策合法化的程序 虽然不尽一致 但都有共同的标准 即要符合法律规定 都有基本的步骤 即包括审查 通过 批准 签署和颁布政策等一系列行为过程 第三节政策合法化 3 政策合法化的地位与作用 1 政策合法化是政策制定过程的重要阶段 又是政策执行的前提 2 政策合法化是决策民主化 科学化和法制化的具体体现 3 政策合法化是依法治国的需要 第三节政策合法化 二 政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关 主体与权限 是一个问题的两个方面 谁有权使政策方案合法化 谁就成为政策合法化的主体 换言之 成为政策合法化的主体 必须具有相应的权限 这就导致了政策合法化主体的两个基本特征 即宏观上的广泛性和微观上的特定性 同时 还必须注意 主体是由权限决定的 权限又是法律规定的 法律针对不同的国家机关规定了相应的 不同的职权 主体只能在其法定权限内实施政策合法化行为 第三节政策合法化 政策合法化主体的基本特征政策合法化的主体具有两个显著的特征 即宏观上的广泛性和微观上的特定性 第三节政策合法化 所谓宏观上的广泛性是指从总体上看 政策合法化的主体是相当广泛的 有权使政策方案获得合法地位的国家机关 都可以成为政策合法化的主体 所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体是特定的 尽管总体上政策合法化的主体是广泛的 但