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第五章领导体制 第一节领导体制概述一 领导体制的基本内涵一般说来 体制是指社会某一方面的具体制度或根本制度的具体表现形式 具体来说 体制是指国家机关 企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相互关系的总和 如人们经常所说的经济体制 政治体制 文化体制 科技体制 教育体制 领导体制 管理体制等等 领导体制 指领导系统中以领导权限划分为基础所形成的组织机构设置和制度安排 如何理解领导体制 1 实质是领导权限的划分 领导权限划分科学与否的标准 权利和责任是否一致权力与责任的划分是否明确权力与责任的配置是否得当 2 载体是组织机构设置领导体制是一种整体的组织架构 是静态的事权分工制度与动态的运行机制相统一的机构体系职责定位 机构设置 人员安排权责体系 运行规则等3 领导体制是一种制度安排领导权限划分 分工制度机构设置 组织制度人员安排 人事制度运行规则 管理制度权责体系 责任制度 结论 领导体制是领导活动得以开展的载体 也是领导者借以开展工作的舞台 同时又是充分发挥领导的功能 提高领导效率的关键环节 因此 领导体制的建设问题是关系到领导活动成功与否的核心问题 领导体制与领导机制 领导制度概念辨析 1 领导体制与领导机制区别 领导体制以权限划分为核心的组织结构和制度安排 呈现出相对稳定的状态 并且不存在子领导体制的说法 领导机制是对领导系统中以领导活动为核心的各相关因素之间的动态联系的抽象 具有协同联动性 即领导体制中诸要素之间相互衔接 有效耦合的关系 领导机制一般都有次一级的子机制 如决策机制 咨询机制 执行机制 信息反馈机制 监督机制等领导体制侧重于描述领导系统中以领导权限划分为核心的组织机构设置和制度安排的整体状况 领导机制侧重于描述领导系统中各相关因素的动态耦合关系 联系 从概念内涵上看 领导体制内在地包含了领导机制 领导体制作为领导权限的划分的制度 既包括了组织机构 组织结构和人员安排等 也包括了组织机构之间以及组织成员之间 组织成员与机构体系的关系 还包括了领导权力 组织机构的运行和组织成员的行为规范 从领导活动运行的角度看 领导体制的活力离不开领导机制的有效性 领导体制的活力来源于来源于领导机制的正常运转和有效发挥作用 领导机制的有效性也离不开领导体制的有效性 领导机制作用的发挥要依靠并借助于领导权限的划分 组织机构设置 特定制度安排即领导体制而实现的 二者相互依存 相互影响 相互作用 制度有宏观与微观之分 宏观制度是指一定历史条件下的政治 经济 文化等方面的体系 微观制度是一种办事规则或行动准则 宏观领导制度就是指一定历史条件下形成的规范领导活动的体系 微观领导制度是指在领导活动中要求大家共同遵守的行动准则 宏观领导制度大于领导体制外延 领导制度决定领导体制 有什么样的领导制度 就有什么样的领导体制 领导体制是为领导制度服务的 微观领导制度的外延小于领导体制的外延 领导体制就是关于领导权限划分及其实现途径的制度体系 内在地包含了一系列具体制度 2 领导体制与领导制度 二 领导体制的内容 领导体制的内容是领导体制中以领导权限划分为基础的组织机构设置 特定的制度安排的具体化 领导组织的原则领导机构的组成领导组织机构领导制度安排 完整统一原则 1 领导体制的建立原则 适应性原则 动态性原则 合理宽度原则 权责相称原则 精干高效原则 目标性原则 业务内容分类原则 2 领导机构组成 3 领导组织结构领导组织结构 是指领导机构内部各部门之间的相互关系和连接方式 领导结构 纵向的隶属关系又分为直线关系和职能关系 横向的协作关系 平行的各部门之间的协作关系 通常以决策为中心 建立信息 咨询 决策 执行 监督和反馈机构 领导组织结构的标准 领导层级和领导幅度组织机构形式 金字塔型和扁平型演变出 直线式结构职能式结构混合式结构矩阵式结构事业部式结构 直线型结构 职能制组织结构 厂长 职能科室 车间主任1 车间主任2 车间主任3 职能科室 职能组 职能组 班组长 班组长 班组长 混合式结构 厂长 职能科室 车间主任 职能组 班组长 班组长 班组长 职能组 车间主任 车间主任 职能科室 矩阵型结构由纵横两套管理系统组成的矩形组织结构 一套是纵向的职能管理系统 另一套是为完成某项任务而组成的横向项目系统 横向和纵向的职权具有平衡对等性打破了统一指挥的传统原则 有多重指挥线当组织面临较高的环境不确定性 组织目标需要同时反映技术和产品双重要求时 矩阵型结构应该是一种理想的组织形式 矩阵式组织结构示意图 事业部式结构 4 领导制度安排 关于领导权限和职责的划分制度关于领导机构运行和领导工作开展的制度领导者的管理制度 领导者与被领导者之间的桥梁和纽带领导活动得以实现的组织依托和工具关系党和国家的前途和命运 领导体制的作用 集权制与分权制完整制 一体制 与分离制 独立式 首长制 一长制 与委员会制 合议式 层级制与职能制 第二节领导体制的分类 1 集权制与分权制 一 集权制与分权制的概念按照职权的集中和分散程度 可以将领导体制划分为集权制与分权制 集权制是指一切重大问题的决策权集中在上级领导机关或上级领导者 下级机关或下级领导者没有或很少有自主权 它只能按照上级机关的决定和指示办事 分权制是指下级机关或下级领导者在自己管辖的范围内 有独立自主地决定问题的权力 上级对下级在法定权限内决定处理的事情不得进行干涉 二 集权制与分权制的利弊 1 集权制优点是 层级节制 力量集中于上级机关 下级机关没有或很少有自主权 政令统一 指挥灵便 能够统筹兼顾 利于重点建设 缺点是不能因地 因时制宜 不利于发展下级的能动性 适应能力不强 且易滋生上级的官僚主义 2 分权制优点是分级治事 分层负责 下级能较好地发挥主动性和积极性 且易于适应环境变化的要求 行动灵活 应变能力强 缺点是容易产生政令不统一 各自为政 不顾大局和整体利益的地方主义 分散主义 一 完整制和独立制的概念按同一层级的各单位接受上级机关的指挥 控制程度的不同 可以将领导体制划分为一体制与分离制 完整制 是指同一层级的各机关或同一机关的各组成单位 权力结构上统一由一个领导机关或一个领导者来领导和控制 一体制又称完整制 集约制 议员统属制 即一元化领导 分离制 是指同一层级的各类机关或同一机关的各组成单位 根据其不同职能 权力结构上分属两个或两个以上的领导机关或领导者来领导 指挥和控制 分离制又称独立制 即多元化领导 2 完整制与分离制 二 完整制与独立制的利弊 1 完整制优点 权力集中 易统筹计划 便于协调 责任明确 政令统一 行动迅速的特点 有利于提高工作效率 缺点 易产生权力高度集中 滋生首长的独断专行 压抑下级领导者及其组织贯彻执行政策上的主动性 积极性和创造性 损害人民群众的民主权力 2 独立制优点 权力比较分散 能充分发挥各类机关或各组成单位的主动性 有利于相互监督制约 防止专权或滥用权力 有利于发现和培养人才 缺点 易产生各自为政 政出多门 工作重复 权力冲突难以协调和人力 财力浪费 效率不高的缺点 一 首长制与委员会制的概念按照最高决策者的人数 可以将领导体制划分为首长负责制和合议制 1 所谓首长制 即一长制 是在一个组织的领导机构中 法定最高决策权完全集中一位负责人的领导体制 这种领导体制又称独任制 2 所谓委员会制 亦称合议制 就是将决策权力交给三位以上的负责人 并按少数服从多数原则解决问题 3 首长制与委员会制 二 首长制和委员会制的利弊 1 首长制优点是 权力集中 指挥灵敏 责任明确 减少扯皮 行动迅速 效率较高 易于考核优劣 缺点是 因一个人的知识 能力 精力毕竟有限加上监督机制不完备 易产生专断指挥 问题处置欠周详 决策失误 2 委员会制优点是 能够集思广益 虑事周密 分工负责 集体负担减少决策失误 互相监督 不易舞弊 委员有代表性 有利于系统内部的协调 委员分工合作 可以减轻主要负责人的工作负担 也可以避免个人滥用职权 缺点是权力分散 责任不易明确 行动迟缓 效率低下 首长负责制和合议制这两种领导体制的区别在于权力分配不同 因此行政部门一般采取首长负责制的领导方式 它主要包含以下三重规定性 l 行政首长对于本单位 本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权 负有主要的或全部的行政责任 2 首长负责制建立在一定的民主讨论基础之上 它要受制于各种民主化的规则 3 首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的 系统理论指出 整体功能应大于个体功能的简单相加 任何一个领导者都是某一领域中的偏才 偏才的集合却可以有效克服某一领导者个人的缺陷 产生一种整体效应 按照系统论的观点 偏才互相结合和协调配合得当 会产生大于一般的全才 领导活动从其功能上来讲 是一种通过资源组合谋求效果最大化的艺术 一 层级制和职能制的概念1 层级制 又称分级制或系统制 是指组织系统纵向的层次划分 每个层次对上一层次负责 组织呈下大上小的金字塔结构 权力上呈上宽下窄的格局 层级制中决策的职责和权力集中在高层领导 次级决策和部分执行的职责集中在中层领导 多数执行的职责集中在低层领导 2 职能制 又称分职制或参与制 是指同一级组织依业务性质任务不同平行设定若干的职能部门 它们对领导机关起辅助作用 4 层级制和职能制 二 层级制与职能制的利弊 1 层级制优点是 指挥统一 权力集中 层级分明 整齐划一 行动迅速 有利于减轻领导者的日常负荷 集中力量进行宏观决策 也有利于各个层级上的领导者积累本职工作经验 提高领导水平 同时又适应了行政人才在经验素质等固有层次的差异 把最优秀的人才放在最高层 从而提高整个组织的领导水平 缺点是 在大型组织中 会造成领导者管事太多 陷在事务堆里不能自拔 难免滥用权力 中间层次太多 领导者难以指挥 权力配置不当可能会影响或抑制中层或低层领导者的积极性 2 职能制优点是 分工明确 各司其职 各负其责 各部门领导者可以摆脱繁琐事务 工作效率可以提高 业务上容易熟悉 有利于培养精通各门业务的专家和提高干部的专业化水平 缺点是 容易造成机构臃肿 人浮于事 政出多门 无所适从 部门分割容易造成狭隘的观念 案例 1 某局长的困境由于长期工作效率低下 某县农业局实行了首长负责制 设立了一局长和两副局长 该局长为人正派 思想端正 工作经验丰富 判断决策能力强 他认为 既然是首长负责制 那就应该他一人说了算 因此有什么事也不与两个副局长商量 结果 共事一年 两个副局长对他怨声不断 关系紧张 而且整个局里工作不但不见起色 还更糟糕 请用领导科学的有关原理分析该案例 1 本案中主人公严重违反了我国领导体制改革中的合理划分权限原则 2 合理划分权限是我国领导体制改革的重要原则之一 也是领导体制科学化的一个基本要求 合理划分权限的实质明确纵向的各级组织和横向上的各级机关的职能 最大限度发挥他们的功能 调动他们的积极性 我国实行的是集权式分层领导的体制 合理配置配制各种资源 有计划 有步骤地开展各项建设 保证社会主义国家的整体利益 3 首长负责制有其自身的缺点和不足 由于一个人的知识 智慧 能力和精力有限 考虑问题处理事情会有失误的机会 所以我们应该借助其他领导体制的类型 如委员长制 正如本案中为正局长设置了两个副手 那么在跟多的情况下可以集思广益 减少决策失误 并可以相互监督 避免个人专断和滥用职权 2 局长离职以后 S单位一把手李局长精力充沛 很有能力和气魄 单位的大小事情都由他一个人拍板决定 四个副职几乎没有什么事做 单位在李局长的严格管理下 一切都井井有条 每年都顺利完成上级交给的任务 李局长一干就是十二年 去年12月份 年满六十岁的他光荣退休 当时 单位没有任何一个人能担负起一把手的重任 最后 52岁的陈某 任副职10年 被勉强推上了一把手的位置 他上任才三个月 单位就一片混乱 有时连基本的工作任务都难以完成 单位的人议论纷纷 有的说 还是李某当领导的好 有的说 今天这种局面主要是李某造成的 不完全是陈某的错 请根据上述材料回答 1 你认为造成该单位这种局面的主要原因是什么 2 该单位的领导体制类型是什么 它有什么优缺点 3 完善该单位上述领导体制应注意哪些问题 第三节领导体制的历史变迁 领导体制也是随着社会生产的发展而不断发展的 那些旧的领导方式无法适应社会生产迅速发展的新形势 新要求 领导体制的不断演进更替就成为历史趋势 从技术的角度来看 领导体制的演进经历了五个不同的发展阶段 即家长制的领导体制 经理制的领导体制 软专家 式的领导体制 专家集团式的领导体制和多极领导体制 资本主义的行政领导体制 内阁制 议会制 由在议会选举中获得多数席位政党单独或者联合组成政府执政特点议会是最高权力机关政府首脑一般有选举中获多数席位党派的党魁担任国家元首是象征性的内阁总揽行政权力政府对议会负责 总统制 总统为政府首脑同时又是国家元首的一种政府制度特点总统独立于议会之外政府首脑兼任国家元首政府与国会分立总统对一切问题具有最后决定权总统和议会任期固定议会有提出弹劾总统的权利总统选举和议会选举分开 委员会制 国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中 而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府组织形式特点政府有议会产生 但不一定是议会中的多数党采取合议制不实行权力分立 一 家长制的领导体制 1 家长制的特点 突出特点是所有权与管理权合一 本质特点 是领导凭借自己的地位 权力和经验从事领导和管理 2 存在时期及原因在19世纪中叶以前 家长制的一直是各种社会的政治 经济 文化组织中普遍盛行的领导体制 存在的原因 在工业革命完成之前 由于社会组织包括政治 行政和资本主义生产领域之中的组织结构形式单一 工作流程并不复杂 生产规模不大 主要是小规模的 简单的手工作坊 因而所有者 管理者可以融为一体 家长制的领导体制基本上能够满足当时管理的需要 二 经理制的领导体制 1 什么是经理制的领导体制经理制的领导体制 又称 硬专家 领导体制 硬专家 是技术领域的专家 经理制的领导体制通常是指在工业管理初期 由一些生产技术高超 才能出众 具有专业知识的人担任领导和管理任务的领导体制 不是由企业主本人 而是选拔有专业技术的 硬专家 管理企业 这意味着对企业的经营管理逐渐从所有者转到管理者身上 出现了所有权与经营管理权的分离 即职业经理阶层的兴起 2 产生的原因工业革命后 工厂代替了手工作坊 生产劳动趋向专业化 管理也需专业化 管理阶层应运而生 企业领导体制往往决定着企业的命运 一个经典的案例是美国汽车公司的领导体制改革 在第一次世界大战之前 福特公司生产的黑色T型汽车遍布全世界 但老福特的家长式领导使这家公司在战后开始走下坡路 1929年福特公司生产的汽车在全球的市场占有率为31 3 1940年跌至18 9 到1945年出现每月净亏损900多万美元的局面 该年 老福特宣布从最高管理者的岗位退出 正式让位于他的孙子亨利第二 亨利第二对福特公司的领导体制进行了大刀阔斧的改革 聘用高级管理人员进行管理 扭转了亏损局面 三 软专家 式的领导体制 1 什么是 软专家 式的领导体制 软 专家是相对于所谓 硬专家 而言 是指在管理领域具有专门管理知识和管理经验的专家 2 产生的原因 软专家 领导体制的兴起也是现代社会生产发展的结果 20世纪20年代以后 一方面 由于生产社会化的程度越来越高 生产规模越来越大 分工越来越细 一个单位或一项复杂的工程涉及许多专业 需要多方面知识 另一方面 企业的规模也越来越大 现代科学技术进一步结合 经营管理的作用日益扩大 复杂性增强 四 专家集团式的领导体制 1 什么是专家集团式的领导体制在领导系统中 那种由各种专家组成的决策组织 称作 专家集团 由这些专家组成的集团实行集体领导的体制 就是专家集团式的领导体制 2 产生的原因现代生产和科学技术的高度分化和高度综合 使领导和管理的规模和复杂性急剧增加 特别是企业战略决策的重要性日益突出 仅仅靠 软专家 个人的知识经验和能力已难以胜任 同时 现代科研机构中 随着研究任务繁重 信息量增大 个人的领导也无能为力 3 专家集团领导体制的