土地利用总体规划中的弹性理论研究.doc

土地利用总体规划中的弹性理论研究汤 云1，周 永2（中国地质大学资源学院，湖北 武汉 430074） 作者简介：汤云，中国地质大学资源学院。 摘 要：从弹性理论的概念入手，结合土地利用总体规划的性质特征阐述弹性理论在土地利用规划中的内涵。重点探讨规划中弹性的内容及弹性理论的应用，并给出相应的实例应用分析。研究结论：土地利用总体规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性，以增强规划的科学性和可操作性。 关键词：土地利用；总体规划；弹性理论；应用分析 1 引言 土地利用总体规划作为国家宏观调控土地利用的一个重要工具，其完善与发展受到了国家、政府以及学术界的广泛重视。在当前第三轮土地利用总体规划编制的背景下，对土地利用总体规划中的弹性理论研究具有较强的现实意义。 第一轮规划（1987-2000）是在计划经济背景下开展，指导思想是“以需求引导供给”，第二轮规划（1997-2010）指导思想是“以供给引导和控制需求”，采取“指标控制被地类分区相结合”的模式1。通过上两轮土地利用规划的实践，我国土地利用规划在指导实践中存在着明显的不足。其原因在于我国的土地利用规划在一种确定性的规划思想指导下，用计划经济时代的刚性方式进行，导致规划约束过大，缺乏灵活性，难以保证规划方案最优，并不符合社会经济发展，也不足以实现土地利用总体规划的宏观调控作用。本文着眼于对土地利用规划理论的研究，运用弹性理论来补充和完善上两轮土地利用总体规划中的不足，从而使土地利用规划能够更好地指导实践，更具科学性和可操作性。 2 土地利用总体规划中的弹性理论概述 2.1 弹性理论的概念 弹性一般指事物围绕其固有的基准，在保持其本质特征前提下的可变化性。变化幅度大，表明其弹性较强，反之，则表明弹性较小。土地利用总体规划的弹性主要指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力2。 2.2 土地利用总体规划中的弹性理论特征 在目前土地利用规划理论研究中，王万茂先生认为，土地利用总体规划具有政策性、整体性、兼容性、折中性、动态性；韩桐魁、董德显先生认为，土地利用总体规划具有整体性、长期性、战略性、控制性；欧名豪教授认为土地利用规划应体现整体性、层次性、确定性、法规性、开放性、共同性。 上述土地利用总体规划的性质特征很多体现弹性理论的思想，比如其整体性、兼容性、折中性、动态性、长期性、层次性、开放性、共同性。土地利用总体规划具有10-30年的规划时段，以现有的经验对未来区域经济发展在用地量、利用方式、用地结构与布局等方面进行全方位预测安排，势必因各种各样的不确定因素以及规划主体的主观性导致规划的错位，因此在土地利用规划中应用弹性理论，是确保规划的科学性和可操作性必要手段。 2.3 土地利用总体规划中弹性理论的内涵 土地利用总体规划中的弹性内涵可以从以下几点去理解：规划的弹性是一种动态的思想。动态的规划思想面对不确定因素有更好的适应性；规划的弹性是一种协调的思想。规划就是使土地利用整体上协调、可持续，需要在各种用地要素之间进行协调、博弈、兼容、折中；规划的弹性是规划方案的多样性、开放性。包括规划编制者应采取多种技术方法、征求多方意见，在多方参与之下制定切实可行的有效规划。3 3 土地利用总体规划中的弹性理论应用分析 土地利用总体规划中的弹性内容是以刚性为前提。土地利用总体规划的刚性是依据土地管理有关法规文件以及土地利用政策给出的，包括：编制的原则、土地规划分类、战略指导思想、规划指令性指标、用途分区及用途管制规则等方面所具有的法定性、权威性和指令性。在遵循刚性内容的前提下从以下几方面探索其弹性理论的应用。 3.1 构建富有弹性的规划体系 规划体系总体上要求上级规划应比下级规划更为原则、宏观，指标结构应更为精练，为下一级规划留有进一步细化的弹性空间。结合目前的情况，构建弹性的规划体系可以从以下几方面着手：其一、全国和省级土地利用总体规划属于宏观控制规划，县、乡土地利用总体规划属于实施性规划。而我国当前规划体系中国家、省、市、县、乡各级的控制指标和口径基本相同，这样规划的意义不大。因此，土地利用总体规划的制定可根据各自的相应级别，对土地的控制指标和口径采取灵活而适度的调整；其二、县、乡级规划是规划体系中实施环节，也是最熟悉规划区域实际情况的，应该给予充分的空间去发挥；其三、中心城市的土地利用总体规划应当加强。中心城市对整个城市社会经济的发展起着至关重要的作用，是带动一个相当大区域经济发展的原动力。对于城市城乡结合部的用地规划，在市级规划中统一编制、管理和协调，更有利于控制城市发展边界，就不需单独编制相应的区、乡镇规划。 3.2 提高规划目标以及规划指标分配的弹性 土地利用总体规划的目的是综合研究和确定规划期间土地利用的方针、目标和土地利用调控措施，通过规划实施，促进土地资源的合理利用和优化配置，促进经济社会协调、持续发展，维持良好的自然人文景观和生态环境。首先，对于规划目标，应以建议性和和方向性的框架性战略规划为主，留有进一步改进和完善的空间，给规划参与者和实施者留有一定的操作空间，变被动执行为主动思考。例如，对面积较大的工业集中区、自然保护区和风景名胜区内建设用地的安排，在土地利用总体规划中只明确用地规模即可，具体的用地布置不必安排，在规划实施中，应根据工业集中区、自然保护区和风景名胜区特点编制土地利用专项规划，落实建设用地布置。其次，对于上一级规划控制性指标，应有适当的浮动区间和调整余地，避免目标过于具体而不具有实际操作性。这里有两个实现规划指标弹性化的措施：其一、上级规划分解而来的建设用地规划指标不宜全部落实到地块，应预留一定比例的机动用地指标。其二、将城乡建设用地指标作为一个整体控制实施，可以实现农村居民点用地的节约集约，同时增加城市、建制镇等用地指标的增加。具体是通过实施城乡建设用地增减挂钩政策，即通过农村居民点用地的整理来适当提高城镇工矿建设用地规模。同样的原理也可以将交通水利用地作为一个整体统筹规划，没必要具体确定交通用地和水利用地各占多少指标，应视规划区域情况而定。 3.3 提高规划用途界定的弹性 土地规划有固定的用地分类体系，土地规划的各类用地的基础数据一般是通过土地利用现状分类数据转换形成。在这个过程中结合规划指标和目标，针对规划区域内的实际情况，应该进行有弹性的处理。例如在以水果产业、养殖业为主导的地区存在大量的耕地转用的现象，在土地利用现状数据中就存在大量本质上为耕地的地类作为园地、设施农用地、坑塘水面等地类处理。在规划中确定耕地保有量规模时就应充分考虑这些可调整为耕地的地类，这样既符合规划区域的发展特色，又有利于增强耕地保护范围的弹性，切实落实保护耕地的政策。因此在规划中耕地的范畴应确定为：具有可耕性或是可以进行复垦的耕地转用行为，不视为耕地减少，应作为可调整耕地纳入规划耕地范畴。 3.4 提高规划的动态性 前两轮土地利用总体规划实施过程中用地指标在规划近、中、远期的使用严重不协调，弹性明显不足，因此应通过提高规划的动态性来加强规划弹性。规划的动态性可以通过滚动式的规划来实现，其方法是：用土地规划指标存量控制管理，按预定的时间间隔对规划用地存量指标库进行调整4。通过对规划实施中土地利用的布局、数量、用途和效益进行及时监测和评价来预测所需最低库存量，规划用地剩余指标接近规定的最低库存量时，则以此为基期，对下一个预定时间间隔的土地利用进行安排。预定的时间间隔以5年为宜，依据是国民经济社会发展五年计划以及重大建设项目的建设周期也在5年左右。 3.5 提高多目标规划方案的弹性化 土地利用是一个复杂庞大的系统，必须拟定弹性化的多目标规划方案才能保障规划的效益最大。多目标规划方案包括两方面：其一是指在一个方案中体现多目标发展和布局，如优先保证建设用地的供给、最大限度保护耕地尤其是基本农田等；其二是指根据不同的规划目标做出不同方案，形成一套完整的弹性规划，以供决策部门选择，如强调土地经济收益，注重土地的生态效益、社会效益等。 3.6 提高土地用途管制规则的弹性 实行土地用途管制制度是土地管理法中明文规定的。土地用途管制体系内容包括土地利用方向、土地用途转换、土地利用程度、土地利用效益管制几方面。从土地用途管制的发展历程看，土地用途分区管制及管制规则已逐渐向弹性化方面发展，具体表现为向“整体计划发展”、“表性分区”、“发展权流转”以及“特殊地区”等条例方向发展5。结合相关学者的研究，采取以下思路来增强土地用途管制规则的弹性。其一、对基本农田保护区、风景名胜区、生态保护区按照“特殊地区”条例，加强土地利用方向、土地用途转换的管制，切实落实相关政策，依法依规；其二、对基本农田除外的农业用地区，在依法依规的前提下，给予适当的发展选择权，在土地利用方向、土地用途转用管制的基础上强调土地利用程度和利用效益的管制；其三、对建设用地区，按照“发展权流转”条例，通过市场规则调整，尤其强调土地利用程度和土地利用效益的管制。 4 结语 土地利用总体规划是土地管理的基础，应建立和完善土地利用规划的思想和方法论，使得规划的理论创新与实践结合。土地利用总体规划中的弹性理论研究正是基于这一目的，在规划编制和实施过程中应用弹性理论，切实加强规划编制的科学性和规划实施的可行性。参考文献：1张全景,欧名豪.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究M.北京:商务印书馆出版,