公共财政支持与农民增收问题探讨,财政政策论文

公共财政支持与农民增收问题探讨,财政政策论文摘要:建设社会主义新农村是党中央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是对我国经济社会发展规律、发展阶段和发展任务的科学把握，是新阶段“三农”工作指导思想的深化、发展和升华。对于财政部门来说，需要认真学习、深刻领会新农村建设的精神内涵，牢固树立财政支农、促进社会主义新农村建设的理念，确立新的工作思路，把握新的工作方法，推进农业和农村经济工作跨上新台阶。本文基于作者对新农村建设的学习和理解，结合当地实际以及财政支农工作实际，探讨公共财政支持与“三农”工作的关系，分析公共财政支持对“三农”工作的重要意义，以期在建设社会主义新农村这一重大的历史机遇面前财政部门能够发挥应有的作用，促进渭南市农业和农村经济的发展。基于当前的工作实际，论文作者认为：“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，不仅是加快农业和农村发展的必然要求，而且是保持国民经济持续快速协调健康发展的必然要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，是维护社会稳定和国家长治久安的必然要求，也是社会主义新农村建设最核心、最根本的任务论文。农民增收依赖的途径固然很多，但都离不开公共财政的支持，建立和完善公共财政支持体系必将对农民增收起到积极的影响,解决农民增收问题必须建立完善的公共财政支持体系和运行机制。导语：公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政的基本特征主要有：一是主要承担弥补市场失效的职能；二是必须为市场活动提供一视同仁的服务，政府提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益；三是具有非赢利性，公共财政只能以社会利益为活动目的，只能从事非赢利性活动；四是公共财政活动必须置于法律约束和规范之下。在传统财政模式下，财政与农民增收的关系总体上是一种间接投资关系，即通过投资农业、增加农产品供给来促进农民增收。一是投资生产领域，直接干预农业经营性、竞争性领域，如通过建立商品粮生产基地、商品瘦肉猪生产基地等措施，确保增加农产品产量。在短缺经济条件下，增产即意味着增收。而且收入主要来源于农业内部，农民增收与农业增产是一种正相关的关系。财政给农业的生产性投入对农民增收起到显著作用。但是财政直接介入农业生产经营过程，会损害市场的公平竞争，同时还会削弱生产经营者对市场的适应能力。二是投资流通领域，稳定提高农产品收购价格。由于实施按保护价收购粮食政策，确保了粮食的稳定增产和农民来自粮食的收入稳定增加。同时还因粮价上扬而带动其他产品价格上扬，确保了农民其他产品的收入增加。因此，在19921996年农民收入的年均增长速度由前一个五年的07提高到5。三是忽视市场机制的缺失，对农业基础设施建设支持不力。由于市场机制缺失带来的自发性和盲目性，对农业基础设施建设没有在政策、资金上倾斜，而是试图将其一并推向市场，使得农业基础设施建设非常薄弱，严重影响了农民增收。现在我国农业发展已进入新阶段，农产品增产已难以成为农民增收的因素。如果财政仍按原有的投资方式扩大农业生产规模，其对农民增收的敏感度就会大大降低。19972000年财政对农业的生产性投入每年以7的速度递增，而同期农民收入增长速度由1997年的46分别下降为43、38、25。从价格政策来看，自1997年以来国内农产品价格连续走低，同时国际市场农产品价格也在大幅度下降，使得我国农产品价格比国际市场价格高出许多，这就导致通过提价来增加农民收入的空间越来越小。而且事实上按保护价敞开收购的政策，在执行中也没有落实到位，变成了低价收购或有价不购。农民手中的产品不能变成现实的收入，价格信号已经无法起到应有的作用。因此,财政投资于流通领域，通过价格政策来增加农民收入的作用已大大减弱。我国农业自发投资能力较弱，实现农业可持续发展需要外部力量的介入，财政投入是一个重要的外部作用因素。公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，有利于农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。在新的历史条件下，农民增收离不开公共财政的支持，解决农民增收问题必须建立完善的公共财政体制。公共财政政策要以“多予、少取、放活”为指导思想，以农村经济发展动力，以农民增收为目标，通过财政支出和收入政策的选择运用，发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用，才能实现农村经济的快速发展，提高农民的收入水平。一、公共财政支持对于农民增收的作用公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，有利于农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。其主要作用可以概括为以下几点：（一）对农业和农村经济、社会发展具有导向作用。1、有利于支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业，为农民增收创造物质基础。公共财政资金是国家通过税收形式无偿分配的集中性资金，它可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目给予重点支持。它不再对农业竞争性领域安排支出，而主要弥补市场失效，提供为农业农村发展所需的公共产品和准公共产品，这就有可能在支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业以及支持农产品加工、储藏、运输、销售，支持农民技术培训，提高农业竞争力等方面加大支出力度，从而有助于改善农民的生产生活条件，有助于改善农民市场交易的外部条件，有助于提高农民的科技文化素质，为农民增收创造物质基础。2、有利于推动农业产业结构的战略性调整，促进农村剩余劳动力的转移。公共财政的非赢利性为国家对农业实施有效的宏观调控，创造条件促进农村各种资源在农业内部各行业之间和城乡之间合理流动和配置提供了制度保证，有利于稳定提高农民收入水平。公共财政可以扶持发展以农产品加工和农村服务业为重点的第二、三产业，大力扶持劳动密集型的中小企业，以吸纳较多的农村剩余劳动力；可以通过积极扶持乡镇企业，帮助乡镇企业实现二次创业，使乡镇企业成为农村剩余劳动力转移的主渠道；可以通过清理，取消对民工就业的不合理限制和乱收费，为农民进城务工经商提供方便；公共财政还可以利用税收优惠、减免政策，积极稳妥地推进农村城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。3、有利于调整财政分配关系，实现农民增收的目标。市场经济条件下的国民收入初次分配侧重于效率，而再分配侧重于公平。公共财政是国民收入再分配的重要内容，它体现服务主体平等的原则。对农民而言，农业财政支出是宏观分配中国民收入对农业的净流入，增加公共财政中的农业支出就意味着直接增加了国家对农业和农村的投入。因此，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。（二）有利于发挥乘数效应。财政投入属于一种基础性投入，很大程度上能够决定和吸引其他经营性投入的多少和效益。乘数效应作用一方面是指财政投入过程中吸引金融资金和民间资金投入；另一方面是指财政投入的项目直接或间接地增加农民收入，并通过农民消费刺激需求，从而获得良好的经济效益和社会效益。徐详临教授在 三农问题论剑中举例说：比如，政府有500亿元财政支出，运用这笔资金作为向农村投资的贷款贴息，以年利5%计算，可带动10000亿元的资金投向农村，对农村改变落后面貌起到的作用是不言而喻的。假设其中的40%转化为农民的劳务收入，就会有1亿的农村劳动力一年增加4000元的货币收入。不仅农村和农民从这10000亿元的农村投资中获益，随着农民消费流动城里人从中所获利益比农村人还要大，所产生的投资乘数效应至少要达到30000亿元，政府也会在社会财富的增长中，获得比500亿元贴息多得多的财政收入。虽然这只是一个假设模型，但财政收入的乘数效应是存在的。（三）对农业和农村经济发展具有“发动器”的作用。我国农业自发投资能力较弱，一是因为农业本身是一个相对弱势产业，自我积累能力较差；二是因为国家过去长期采用牺牲农业支持工业的发展模式，农业积累少；三是因为我国农业是一个回报率较低，风险却相对较高的产业，对民间资本缺乏吸引力。农业自发投资能力弱造成了农业投资乏力，反过来又促成了农业落后的局面，形成了恶性循环，阻碍了农业走上可持续发展道路。实现农业可持续发展需要外部力量的介入，财政投入是一个重要的外部作用因素。论文实践证明财政对农业投资的效果十分明显，以农业基本建设投资为例，根据农业部信息中心（1998）的计算表明，农业基本建设投资与农业增加值和粮食产量的增加密切相关，19801997年间，每增加1亿元农业基建投资，可增加农业增加值38亿元，增加粮食产量39万吨。二、发达国家促进农民增收的公共财政措施发达国家农业支持政策体系的主要目标是：稳定农产品价格，实现供需平衡，增加农民收入，缩小农村和城市的区域差距。其中，增加农民收入是其核心目标之一。（一）对农业的收入补贴制度。1对农民的直接补贴。农业补贴，按农民的收益方式，可以分为直接补贴和间接补贴。近年来，欧美等发达国家通过制定新的农业法案，不断扩大直接补贴的范围，加大补贴力度。对农民实施直接补贴，已经成为发达国家最重要的农业政策之一。美国2002年5月出台了农业安全与农村投资法案，扩大了直接补贴的范围，提高了大宗农产品的补贴率，直接补贴的数量大幅度上升，农民的受益程度不断提高。据美国农业部测算，按照新农业法的规定，20022011年的10年间，政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1995年农业法增加约850亿美元。从具体操作上看，美国的直接补贴相当简单，在核实基期产量之后，按照联邦政府确定的单位标准，直接支付给农民。欧盟对农民的直接补贴，是其共同农业政策的重要内容。根据英国海外开发署的报告，2000年，欧盟对农民的直接补贴是255亿欧元，约占总支出的65%。与以往的农业补贴相比，欧盟促进农民增收的政策目标，不再通过支持价格等间接补贴方式实现，而是通过直接的收入转移机制来实现。其主要的做法是，基于耕地面积或基于牲畜头数来实施补贴。从操作上看，欧盟的直接补贴政策，目前尚未与生产完全脱钩，农民每年都要将种植情况向政府申报，政府还要核实，操作成本较高。2对农业的间接补贴。发达国家为了稳定农业生产者的收入水平，鼓励其生产积极性，大都制定了农产品价格保护制度，当农产品市场价格低于政府规定的保护价格时，政府就按保护价格收购农产品，或直接向农业生产者支付差价补贴。另外，发达国家普遍存在国内农产品生产过剩的问题，因此，对出口农产品给予大量的价格补贴，其补贴额一般为出口价格与国内保护价格之间的差价。3其他的收入补贴措施。发达国家对农民的收入补贴措施，还包括生产费用补贴、信贷补贴、投资补贴、灾害补贴、休耕补贴等。（二）对农业及相关行业的税收优惠。发达国家涉农税制与我国农业税制比较，有两个不同。一是不对农业另设税种，而是将主体税种延伸到农业。二是在城乡统一税制的前提下，对农业及相关行业制定了特殊的税收优惠政策，以减轻农民负担，促进农民增收。这些农业税收优惠政策主要包括：农业适用较低税率，甚至零税率；税收减免或延缓纳税；计税或纳税方法给予农业生产者更多选择权或便利。在所得税方面，发达国家对农业收入或所得做各种额外的扣除，实行优惠税率或特别结算方法以及税收减免等措施。例如，美国联邦税法规定，农业中的资本支出可在付款当年的收入中一次冲销；允许农场主按3年净收入的平均数申报个人所得税。在财产税方面，发达国家普遍对农业用地和非农业用地进行区分，并对农业用地及其他不动产实施税收优惠。例如，加拿大安大略省对符合规定的“农场财产”，按财产税率的25%课税。(三)为农业和农村地区提供完善的基础设施和公共服务。发达国家还采取政府直接投资的方式，为农业和农村地区提供完善的基础设施和公共服务，通过生产生活条件的改善和农业劳动生产率的提高，增加农民收入。例如，日本在战后的农业开发中，采取了水改旱、土地平整、修建农村道路、水田排灌化等一系列措施，改善生产环境、降低农业生产成本，稳定国内农业生产，保证农民收入的稳定增长。发达国家普遍重视农业科技研究和推广服务，建立了完善的农业教育和信息网络。发达国家对农业科技教育的投入，使农业技术进步贡献率由战后初期的2030%迅速提高到6080%。农业科技成果的推广极大地提高了劳动生产率，在农业种植面积逐年减少的情况下，保证了农产品产量的稳定和农民收入的增加。（四）对落后地区的农业开发。发达国家采取了一系列有针对性的区域补贴政策，支持落后地区的农业开发。例如，日本2000年出台的针对山区、半山区等的直接支付制度，对这些地区的农户进行直接收入补贴，补贴的标准是山区、半山区与平原地区生产成本差别的80%，每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元；全国补贴规模为每年700亿日元，补8万日元。又如，德国政府设立了专项财政资金，帮助落后地区调整农业结构，全面更新农业机械，加快农村城镇建设。发达国家采用政府补贴等公共财政措施，使不同地区农民的收入大体持平，有效地保护了地区间农业生产的持续和均衡发展。（五）发展非农产业，增加农民收入。随着国际农产品贸易的竞争加剧，农产品价格不断下降，为扭转农民收入下降的困境，发达国家政府致力于发展非农产业。例如，日本在20世纪80年代末期开展了“一村一品”运动，并大力发展农产品加工和流通业，增加农村地区就业机会。到目前已创出了北海道的“十胜葡萄酒”、秋田县的“田园火腿”、长野县的“信州黄酱”等品牌。通过大力发展非农产业，1994年日本农户平均收入为909.1万日元，其中，农业收入仅占17.5%，非农收入占60.5%，其他占22%；以非农收入为主的“第二兼业农户”达70%。（六）促进农业保险与农村合作组织的发展。为了保障农民收入的稳定，发达国家在对农业灾害进行财政补贴的同时，积极发展农业保险。例如，美国政府在上世纪30年代成立了联邦农作物保险公司，投入5亿美元股本金，并支付一切经营管理费用，对其资本、存款、收入和财产免征一切税收。除了政府的农作物保险公司外，1980年后，美国政府对其他私营保险公司经营农作物和农场建筑、机械设备保险业务，也给予保险费补贴。目前，美国有一半以上的 耕地实行了农作业灾害保险。为了促进农业生产的发展，加速农业现代化进程，充分保护农民的利益，发达国家通过一系列措施，扶持为农民服务的各种农村合作组织。如给予办社投资津贴、提供优厚的纳税待遇及信贷补贴等。三、我国公共财政支农目前存在的主要问题政府财政支农工作对于促进农业和农村经济发展，保证农民收入不断增长，历来起着积极和重要的作用。但是许多地方在财政支农中存在重点不突出、手段不得力、效果不明显等问题，严重影响农民收入的增加。（一）政府财政支农资金投入总量不足。尽管“九五”以来政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。如果按协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，19962000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%20%。在规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996年1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。中省市县各级财政2003、2004、2005年度对渭南市列支的支农资金总量分别为30826万元、31104万元、36486万元，增幅分别为0.9%和17.3%，增幅虽有较快增长，但从总量来说，对于拥有850多万亩耕地、430多万农业人口的农业大市来说，论文是远远不够的。（二）政府支农资金投入结构不够合理。一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。19962000年，中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1100多亿元，约占中央农业基本建设投入总量的70%。19962000年，中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元，占同期中央农业基本建设投资的14.3%。水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，一定程度上夸大了政府农业投入的规模。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高。1998年以来，政府支农业投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500700亿元之间，占政府农业支持总量的30%以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。渭南市农业产业结构调整已经步入新阶段，农民对新技术、新品种的需求强烈，农业抗灾减灾体系较为薄弱，农产品质量安全体系、农业支持保障体系、农业社会化服务体系建设任务艰巨。但在这些方面，财政投入项目少、保障差，已经在一定程度上制约了农业的产业发展和农民收入的稳定增加。（三）政府财政支农资金管理体制不够完善，资金使用效果不够理想。一是财政支农投入高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，地方政府对农业的投入严重不足。中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65%。地方财政尤其地（市）、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%。农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权。什么项目应由中央政府投资，什么项目应由地方政府投资，对此没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性，地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。二是财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。这种管理模式存在问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。三是政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。四是政府在支农支出和农业项目的申报、立项、实施过程中，往往注重地方利益，缺乏全局意识；往往注重了形象工程，不注重实用性和经济效益；重复建设和无效投资在一定程度上比较严重。四、调整财政支农政策应遵循的原则现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化，不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求，应进行有针对性的调整。财政支农政策现实优化应遵循以下基本原则：（一）公共性支出原则。随着公共财政支出框架的建立，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正，“越位”，弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点切实转到农业的基础性、公益性和服务性领域上来。（二）市场导向原则。在财经支农政政策选择和实施过程中，要遵循市场经济的客观要求，合理有效地安排财政资金的投向和规模，从而促进各种资源的优化配置，提高农业经济发展的能力。（三）财力集中原则。针对现行财政支农政策导向不明确、支持项目多、资金散、效益差的状况，今后在财政支出分配上要坚持保证重点、压缩一般、集中财力、增大力度的原则，调整支出结构，形成支农资金合力，以发挥财政资金导向作用。（四）高效透明原则。所谓高效，是指财政支农部门运作的高效，包括按照建立公共财政的要求，合理界定财政支农资金的支出范围；维护资金的规模效应，严禁零打碎敲和撒胡椒面；保证支农资金的及时到位及合理使用等。所谓透明，是指增强财政支农资金安排、使用过程的透明度，自觉接受专业审计和群众监督，杜绝违法乱纪现象。（五）符合WTO规则原则。我国已经加入WTO，财政支农时，要充分考虑WTO的规则，充分使用“绿箱”政策，加大对农业生产技术领域的支持力度；正确利用“黄箱”政策，完善农产品流通体系。五、财政支农政策依据我国发展实际，结合陕西省及渭南市农业和农 村经济发展的现实要求，笔者认为公共财政政策不能照搬外国、外地的经验，而应找准着力点，选好突破口，采取以下最有效、最关键的措施，切实促进农民增收。（一）努力增加对农业的投入，使国民收入分配关系向“三农”倾斜。我国的农村经济在历史的不同阶段为国民经济发展作出了重大贡献，但农民享受政府提供的公共服务远远少于城镇居民。农业是弱质产业，对农业进行支持和保护是政府的重要责任，也是符合国际惯例的。从一些工业化国家和地区的经验看，人均GDP达到1000美元之时，基本完成从掠夺农业向哺养农业转变。目前我国人均GDP已达到1000元，客观上要求从提取农业剩余转向保护支持农业，加大财政支持农业发展的力度。投入不足也一直是传统农业向现代农业顺利过度的最大障碍，当今的农业发展已经进入资金密集型时代，各项重大改革、各类体系建设、各种技术推广以及农业的资源优化、标准化生产、规模化经营、综合效益提升等都有赖于投入的增加，这需要政策的倾斜和财政部门的支持。财政部门必须站在全局的高度，努力增加对农业的投入，让公共财政的“阳光”照耀到农村。渭南是一个农业大市，农业资源得天独厚，物产丰饶。境内地势平坦，土壤肥沃，光照充足，雨量适宜，黄、渭、洛三河在此交汇，灌溉条件良好，历来是陕西最优的农业生态区。建有西北地区唯一的国家优质小麦基地、国家科技部批准的“陕西渭南国家农业科技园”。粮食年产量稳定在180万吨以上，约占全省的1/5；棉花年产量7万吨左右，约占全省的3/4，素有“陕西粮仓”和“陕西棉库”之称，历来是陕西和全国重要的农产品商品基地。近年来，在非常有限的公共财力支持下，该市在稳定粮食生产能力的基础上，大力发展牧、果、菜、林特四大特色产业，水果总面积稳定在180万亩，年产140万吨；花椒、核桃、柿子以及冬枣、梨枣等经济林发展到180多万亩；以大棚蔬菜为主的设施面积达到75万亩；肉、蛋、奶产量分别达到14.1万吨、7.3万吨和13.6万吨；年加工粮食143万吨，加工肉类和禽蛋产品5万吨。农业和农村经济焕发出新的生机与活力，在巩固农产品产出大市的基础上正在向农产品加工品输出大市迈进。目前，该市进一步确立了以社会主义新农村建设总揽农业和农村经济工作的思路，启动了“百村千户万人致富示范工程”。即整合所有涉农项目、资金，在畜牧业、果业、粮棉、设施瓜菜、劳务输出等优势产业中筛选建设100个重点产业示范村、1000个科技示范户，培养10000名科技致富带头人。全市已有近千名农业科技人员奋战在生产一线，找准了当前促进农业和农村经济工作的切入点，受到了基层干部和广大农民群众的欢迎。在实践过程中，为增强操作性、突出目标性，针对重点产业示范村建设，进一步明确了“五个一”目标。即利用三至五年的时间，围绕“一村一品”做大做强主导产业，帮助每户确定一个致富项目；围绕区域生态农业建设和绿色农产品生产，资助每户建成一口沼气池；围绕农业实用新技术、新成果的推广应用，提高科技对农业的贡献率，为每户培养一名科技明白人；依托政策扶持、科技进步、生产发展、效益提高，使每户年均增收一千元；通过“百村千户万人致富示范工程”的实施，推进社会主义新农村建设，推动农业和农村经济跨上一个新台阶。诸如此类的工作，需要财政资金的有效注入，才能推动各项工作顺利开展，才能真正发挥财政支农资金的最大效应。（二）调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。|在中国工业化、城市化进程加快，开放化程度不断提高的背景下，确保主要农产品供求的平衡，提高中国农业的国际竞争力，保护农业环境和资源，增加农民收入，缩小城乡差距，迫切需要建立既符合规则要求，又符合中国国情的对农业和农民的支持与保护政策体系。完善国家对农业和农民的支持与保护体系的总体思路是：进一步调整国民收入分结构和财政支出结构，努力增加政府财政支农资金投入总量；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，大幅度增加农民直接可以收益的资金投入比重；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。1、财政支农政策要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教?最大、最有价值的支持。一是教育能有效地打破贫穷的循环。现今农村劳动力市场的趋势显示，农民教育水平直接影响收入的多寡。根据国家统计局2000年的资料，一名农民的教育水平每增加一年，其转到非农就业后，平均可为家庭每年增加198元收入。但是目前我国用于教育的开支，只占本地生产总值的2.3%，还不如低收入国家平均的3.3%（世界银行2001），农村教育的普及与质量严重不足。二是农业和农村劳动力具有资产专用性特征。资产专用性是指某类资产或生产要素只能专用于某一类用途或产品生产。在完全市场竞争假设中，所有生产要素可以在各产业间自由流动。这样通过价格机制合理配置资源，因此具有专用性的资产将阻遏市场机制作用的发挥。由于我国农民具有文化科技素质低、生产技术落后、资金不足的专用性，造成他们在农村产业转换和升级过程中无所适从。因此，这也要求政府主导为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。近期来看，要推进农村税费改革，保证农村教育工作的正常运转；长期来看，要实施真正意义上的九年义务教育，加大“阳光工程”支持力度，建立完善的农村人力资本市场，加快开发与利用农村人力资源的衍生工具创新。2、继续加大农业基本建设投资力度。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。笔者结合渭南发展实际，认为渭南农业的基本建设应在渭南市委“以销强农”和新农村建设“增收为本”理念指导下，确立以下发展思路：突出以销强农，完善农产品市场体系；坚持增收为本，发展“一村一品”；培育产业龙头，提升发展水平。其建设内容包括：立足国内、国外两个市场，依托市场导向和区域资源优势，突破传统农业的思维桎梏，运用现代营销理念，以农产品向终端市场的流动为根本途径，以农业生产效益的最大化为现实选择，以农民获得社会平均利润为核心目标，把农业和农村经济发展纳入经济社会发展大局，整合全社会多方面的资源和有利条件，实现以市场定生产、以科技促生产、以流通带生产、以生产创名牌、以名牌闯市场、以市场创效益，从而全面提升农业的经营层次和经营水平，加快现代农业进程。充分利用农村市场和城市市场、国内市场和国际市场、产品市场和要素市场、现货市场和期货市场，发展现代流通方式，扩大流通范围，消除流通障碍，提高流通效率。进一步盘活初级产品市场，做大中间产品市场，做强终端产品市场，充分发挥加工、流通、中介等各个环节支持市场的作用。紧扣市场需求，围绕主导产业调优产业结构。在提高粮食综合生产能力的基础上，调优果菜产业，调强畜牧产业。积极发展观光农业，发挥农业观光旅游和文化传承的功能，在合阳洽川、大荔沙苑、华山景区和渭河沿岸等地发展观光农业，展示乡土风俗民情，保护传统农耕文化，丰富“一村一品”，形成特色经济。整合资源优势，提高农业科技服务水平，组织引导科技人员下乡包村包户，对农民进行面对面的指导和帮助，鼓励科技人员通过科技承包、课题攻关和技术参股 等形式积极参与农业发展和农村各项建设。建设农业产业园区，提高产业聚集度。整合土地、资金、项目等资源，遵循“高起点规划，高标准建设，完善设施配套，分期稳步推进”的原则，加快农业产业园区的发展，以优惠的政策，吸引龙头企业和关联产业向园区集中，发挥聚集效应，把农业园区建设成为集生产、加工、销售、教育、培训、示范和科技成果转化等多种功能于一体的现代农业载体。在农业产业园区的建设中，突出主体功能，建设绿色园区；注重生态建设，营造绿色环境；着眼长远发展，招引绿色企业；把握市场脉搏，发展绿色产业；满足消费需求，生产绿色产品；立足市场开拓，打造绿色品牌。扶持龙头企业，提升带动能力。以农产品加工业为主导，积极完善并全面落实相关扶持政策，练好内功扶强龙，挖掘潜力助小龙，搭好舞台引外龙，构筑温床育新龙，彰显农业产业化经营龙头企业在实施以销强农战略、促进农民增收和推动社会主义新农村建设中的作用。规范协会组织，增强农民进入市场的能力。建立和规范一大批农民自愿组织的“民有、民管、民受益”的专业协会，引导其企业化运作，充分发挥其组织生产和流通的重要作用，提高农民的组织化程度，切实组织农民团结协作、心明眼亮闯市场。整合资源，形成发展合力。按照市场规则，应用市场规律，引导龙头企业之间，企业与协会、基地之间，关联产业之间加强合作，适度整合，将生产、加工、销售、服务等各个环节有机地联结起来，打造知名品牌，增强市场开拓能力，提高市场竞争能力，形成挺进国内外市场的合力，形成共谋区域经济发展的合力。这些工作是针对渭南发展实际做出的正确抉择，对渭南农业和农村经济发展具有战略意义，应该在各个运作环节得到公共财政的大力支持。3、建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民的收入的直接补贴。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。2005年，渭南市全面免除了农业税，全市减免额达15479万元。同时，通过粮食直补、良种补贴、大型农机具补贴、地膜玉米补贴共使全市农民直接受益5305万元。实行农村一费制的中、小学1128所，春秋两季享受“两免一补”的学生598124人次，总金额4887万元。此类工作应该进一步得到加强，让农民直接得到公共财政带来的更多的实惠。鉴于我国农业以家庭为单位经营的现状，在执行对农民进行直接补贴这一政策过程中，应着重解决好三个问题：一是要尽量减少中间环节，避免政府对农民的直接补贴被截留或挪用。二是对农民进行直接补贴不应该附加任何条件，剥夺农民的生产自主权。国家之所以要实行对农民的直接补贴政策，最终目的还在于要营造良好的农业宏观发展环境，而不是取代市场对农业的调节作用。政府要鼓励农民种植什么、限制农民种植什么，完全可以通过对不同的农产品实行不同的补贴标准来实现，用行政命令“逼农致富”的做法已经被实践证明是错误的。三是对农民进行“直补”不能取代国家给予农民的其他方面的优惠，因为对农业而言，“直补”并不能解决所有问题，在农业科技、农业环保等领域，仍然需要国家的大力扶持。（三）整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目，其投资、建设、管理和职责完全下放给地方；属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责，也可通过某种方式委托地方建设或管理。建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。（四）积极探索增加农业支农投入的新形式。一是完善贴息制度、配套投人机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加农业政策信贷资金投入，把国家继续实行的积极财政政策和适度的货币政策用活用好。二是通过制定较优惠的农业投资政策，调动和引导各投资主体增加农业投入，加大农业利用外资、股份集资和行业内部融资的力度。三是探索农业资源开发和资本营运的有效形式，支持工商业投资农业项目，逐步建立多渠道的农业投入体系。四是改革财政支农方式，实现宏观目标与农民收入的有效结合。统计资料