目前我国环境监测存在的问题与原因分析.doc

目前我国环境监测存在的问题与原因分析原文地址：目前我国环境监测存在的问题与原因分析作者：环保老转目前，从我国环境监测事业发展的总体情况看，存在的核心问题是缺乏国家层次的战略统筹和有效监管，主要表现在以下四个方面：一、业务工作部门为战环境是一个涉及多要素的复杂系统，要按照国务院第六次全国环保大会的要求，真正说清全国环境质量及其变化趋势，国土、建设、水利、农业、环保、林业、气象、海洋等各有关部门必须密切配合与团结协作，国务院在三定方案中也明确了各部门的职责，但在具体工作中，各部门对职责的理解不同，监测任务界定不清。有的监测领域相关部门争先恐后介入，监测工作严重交叉重复；而有的领域则无人问津，出现了空白和真空地带，由于部门利益之争，严重阻碍了环境监测事业的有序发展。以生态环境监测为例，尽管各部门的职责都很明确，如农业部门负责农业生态环境、林业部门负责林业生态环境、国土部门负责资源生态环境(如土壤环境)等。但由于各部门对环境监测职责理解不同，都以本部门职责范畴为幌子，各自开展行业性环境监测，而且部门之间监测活动相对封闭，缺乏联合协作机制，成果和信息难以实现共享。很多工作即便明知是重复性工作，也要去做。因为各部门都觉得与其用低声下气地向其他部门索要数据，不如用本部门的监测数据理直气壮。而这种小而全的部门本位主义相对全国一盘棋而言，无疑是一种极大的浪费。比如近年来开展的耗资较大生态环境状况调查，各有关部门都争着做。从工作动机看，大家关注的焦点似乎不完全是为了监测生态环境，很大程度是以此为借口争得项目资金建网建库建队伍，实现本部门的利益扩张。在这种本末倒置的情况下，即使国家投入再高，也不可能取得良好效果。令人遗憾的是，与各部门抢地盘、争利益的轰轰烈烈场面绝然相反，对于费时费力而又无名无利的地面生态监测和生态监测技术体系建设，各部门的热情普遍不高，都不愿意做踏踏实实的研究工作，使生态监测出现重硬件建设、轻硬实力提升的一头热现象。又如，环保部门、农业部门均在开展污灌区、农产品产地土壤监测；在环境保护部会同国土资源部开展全国土壤污染监测的同时，国土资源部也在开展全国农业地质调查，而农业部则在开展基本农田土壤污染监测。此外，三部门还在不同程度上开展了土壤环境质量监测，监测对象均为农田或农产品产地土壤。任务交叉、项目重叠，严重耗费了国家人力、财力、物力。令人惋惜的是，在国家投入了大量资金的情况下，至今还没有哪个部门提交出一份能够全面反映我国土壤环境状况的监测报告。再如地表水监测，环保部门一直对全国的江河湖库等地表水水质进行长期、系统的监测，而近些年来，水利部门也在强化流域水质监测能力，开展地表水水质监测并发布了水质监测信息。水利部门一直从事水文监测，由于详细的水文监测数据不能共享，环保部门为了掌握省界等断面污染物通量情况，也逐步开展了流量监测。两部门监测工作严重交叉重复，数据矛盾不断。另外，气象部门近些年逐步加强空气污染物、酸雨、沙尘暴等监测，与环保部门、林业部门存在交叉重复；海洋部门与环保部门也存在监测工作交叉重复的问题。二、技术标准自成体系当前，涉足环境质量监测的各有关部门，均建成了服务于本部门管理需要的环境监测技术体系，除共同执行少部分国家标准外，各部门大多执行本部门制定的环境监测行业技术标准(包括技术规范、技术要求、技术导则等)和监测数据上报制度等，在监测技术路线、点位布设、监测内容、时间频次、设备选型要求、评价指标与方法等方面均存在较大差异，从而严重影响了环境监测数据的可比性。例如，近年来，水利部门在原水文局的基础上纷纷成立了各省、市水环境监测中心，长江、黄河、淮河等各大流域机构也相继成立了流域水环境监测中心，并开展了排污口和水质监测。水利部门的水环境监测中心尽管采用地表水环境质量标准(GB 3838-2002)进行监测评价，但采样和分析主要根据本部门的水质采样技术规程(SL 187-96)、水环境监测规范(SL 219-98)而进行。比如在入河排污口的监测方面，不仅监测时间、频次、分析方法和规范不同，排污口的数量和位置也不同，如在淮河流域，环保部门根据国务院批复的淮河流域水污染防治十五计划中确定的314个入河排污口进行监测，是经过科学测算后确定的，而水利部门则是对597个排污口进行监测，比环保部门多283个。两部门监测的排污口的主要区别在于：一是支流口的监测，对短距离内即汇合的支流口，环保部门监测汇合后的支流口，水利部门则全部监测，包括了重复计算的量在内；二是短距离内排入同一沟渠的企业排污口环保部门监测沟渠口，而水利部门则对企业排污口和沟渠口同时监测并重复计算。所以，水利部门的数据包括了重复计算的入河量，要大于环保部门的监测数据，并不能真正体现污染物总量和水质之间的关系。由于监测技术标准不统一，水利部门与环保部门在监测结果上往往有所差异，数据争端屡见不鲜。又如，在土壤监测技术与方法方面，环保部门颁布有土壤环境监测技术规范(HJ/T 166-2004)，农业部颁布了土壤监测规程(NY/T 1119-2006)，国土资源部门的中国地质调查局颁布了多目标区域地球化学调查规范(DD 2005-01)等标准。再如地下水监测方面，环保部门执行地下水环境监测技术规范(HJ/T 164-2004)，水利部门执行地下水监测规范(SL 183-2005)等。由于监测技术方法不统一，造成各环境监测信息无法进行整合。三、装备能力重复建设我国国土、建设、水利、农业、卫生、环保、海洋等部门经过多年发展，均根据各自管理需要建立了相应的环境监测网。如国土部门成立了地下水水质监测网；水利部门建立了国家水文水质监测网；环保部门建立了国家、省、市、县四级监测站组成的国家级、省级、市级环境监测网；海洋部门成立了国家海洋污染监测网；气象部门建立了由市、县气象台组成的国家酸雨监测网；农业、林业、海洋、气象和中国科学院分别建立了有关生态监测或研究网络等等。由于缺乏统一规划，各环境监测网都根据自身的需要进行能力建设，不仅加重了国家和地方财政的负担，而且造成严重的低水平重复建设。以十五期间为例，环保部门投入近6亿元用于环境监测能力建设工作，加强了全国近200个主要环境监测站的监测能力，并建成100个水质自动监测站，为31个省(自治区、直辖市)环境监测站配备了测流装置，开展流量监测；水利部门投资约1.6亿元在全国建设水质监测中心50多个；其他有关部门在水质监测上也有一定的投入。如目前环保和海洋部门的海洋环境监测网由于缺乏统一规划，没有整合海洋监测力量，造成近岸海区因采样容易，重复数据较多；远岸海区因采样困难，监测尚存空白。又如地下水监测，国土、建设、水利等部门均在加强地下水监测网络和监测能力建设。国土资源部曾将地下水监测纳入国土资源十五计划纲要和十五国土资源生态建设和环境保护规划，2004年中国地质环境监测院编制国家级地下水工程项目建议书，该项目拟进一步推动国土部门的地下水环境监测网的建设。十一五期间，水利部拟对现有地下水站网进行完善，建设一批地下水专用监测站井，充实地下水监测站网，并在黄淮海平原地区、东北地区、长江三角洲地区开展地下水自动监测系统建设。再如，气象部门通过沙尘暴监测预警服务系统一期工程和中韩沙尘暴联合监测网项目，加强沙尘暴监测能力建设；环保部门也通过空气监测能力建设、酸雨与沙尘暴监测能力建设中日合作项目等加强了相应的监测能力建设。可见，各部门为了本部门管理需要，每年投入大量资金，用于环境监测能力建设，相互之间缺乏协调，造成大量重复建设，以及人力、物力和资源的浪费。四、信息发布混乱无序目前，各部门都建立了本部门监测数据上报制度，编制各类环境监测报告等，报送中央政府或各级政府有关部门，并在网络、报刊等媒体公开发布。各部门在监测断面布设、监测内容、技术规范、评价标准等方面存在较大差异，发布的环境监测报告，不仅在监测区域上有重复，内容上有交叉，而且监测评价结果往往存在很大不同和争议，甚至是矛盾的。即使环境突发事件，如陕西丹凤县氰化物污染事件，也曾一度出现了有关部门滥发环境污染信息的问题，扰乱了视听，引起公众的认识混乱，对社会稳定和经济外贸造成严重不良影响。为此，中央对外宣传办公室曾以关于严格环境污染事故对外报道纪律的通知(中外宣通字200115号)紧急加以规范。因多头发布环境监测信息造成的信息混乱，不仅使政府及有关部门不能全面准确掌握环境状况，对政府科学决策和宏观调控造成困难，而且严重影响了政府在社会公众中的权威和公信力。从环保系统监测事业发展情况看，存在的突出问题主要体现在两个方面：一、环境监测事业发展缺乏固定、长效的财力保障当前，环保部门的监测系统是承担国家环境监测的主力军，以环保部门为例，除少部分省、市监测站的监测经费全额纳入同级财政预算并能满足业务工作需要外，环境监测站的经费来源渠道基本没有改变，即三分之一由财政拨款，三分之一由排污费补助，三分之一由自身创收补贴。排污收费制度改革后，排污收费用于环境监测的难度更大，环境监测业务经费普遍不足是亟待解决的问题。以中国环境监测总站为例，虽然属于全额财政拨款事业单位，但单位年人员经费只有人均2.8万元，工资福利经费缺口较大。为此，单位要承担人员经费从项目经费列支的违规风险。这种现象在全国各级监测站也非常普遍。目前各级监测站的能力与环境监测站建设标准(试行)的基本能力配置标准相比差距较大，特别是大量承担监测任务的城市站和县级站，并以中西部地区最为突出。环境保护系统中除重点城市和省级监测站外，平均每个站只有53万元的仪器设备，许多市、县监测站尚不能按规范要求全面完成常规监测任务。二、环境监测机构在编人员严重不足环保系统各级监测站大多数组建于上个世纪八十年代初期，人员编制是依据当时的环保工作形势任务确定的。近年来，全国环保工作形势发生了重大变化，环境质量监测在不断拓展，污染源监督性监测、环境应急监测任务量成倍增加，管理部门对监测的信息、报告、数据的需求越来越大，但是大多数监测站人员编制并没有增加。以中国环境监测总站为例，直到今年人员编制才从上个世纪八十年代确定的100人，增加到现在的190人。干部职工长期处于疲于应付的工作状态。目前，几乎所有省级监测站都是通过自筹经费临时外聘工作人员，以缓解人手不足的现实矛盾，有的监测站在编人员与临时聘用人员比例达到了1：1，相当一部分地市级和大多数县级环保部门，监测人员与监察人员还是混岗混编，整个监测队伍数量不足、质量不高、结构不甚合理，难于跟上环境管理的需要。存在上述问题的原因是多方面的，从根本上讲，主要有以下三条：一、环境监测理论研究滞后理论源自实践又指导实践。环境监测事业的科学发展离不开的科学理论指导。近年来，全国环境监测在实践上取得了较大突破。业务领域从最初的三废监测，发展到了空气、地表水、近岸海域、噪声、生态、酸雨、生物、沙尘暴、土壤、污染源等众多领域，从简单的二氧化硫、重金属、化学需氧量监测，发展到了有机污染物、农药、持久性有机物、环境激素、温室气体等多要素的综合性监测；环境监测范围从以城市为中心的环境污染监测，发展到流域、区域的生态环境监测乃至全球性重大环境问题监测；环境监测技术水平从手工采样监测，发展到自动在线连续监测和空间遥感监测，环境监测仪器设备向高、精、尖和自动化方向发展，初步建立了一整套环境监测技术和标准方法体系，初步具备了说清全国环境质量的能力。但是，在环境监测实践快速发展的形势下，与之相对应的环境监测理论研究却出现了滞后。迄今为止，无论是各级政府部门还是环境监测机构，对于环境监测的定位，还简单停留在为管理服务的辅助工具和手段这一层次上，而没有将其视为一个完整的工作体系，作为一门专门学科加以研究和建设，对环境监测本质、内涵、特性、规律，特别是对环境监测与环境管理之间的内在关系、环境监测在环保工作中的地位和作用、环境监测目前所处的历史方位和将来的发展走向等问题，思考不深、研究不透。导致在现实工作中，究竟是以环境管理的需求指挥环境监测，还是以环境监测所得出的科学结论引导环境管理决策的问题上，争论不休，纠缠不清。新形势下，全国环境监测事业的科学发展需要一个科学的总体设计，而这个总体设计能否具有前瞻性、科学性、针对性和指导性，又取决对对环境监测本质、内涵、特性、规律等理论问题的深刻把握，进而将其融入国家环境保护的战略全局系统筹划、通盘考虑。而当前理论研究的滞后所导致的认知模糊，已经影响了对整个环境监测事业发展的战略规划，造成实践上的盲目。这是制约当前环境监测事业科学发展的深层根源。二、环境监测法律支撑不力建国以来，我国虽已制定了环保法律9部、自然资源保护法律15部；国务院制定或修订了50余项环保行政法规；国务院有关部门、地方人民代表大会、地方人民政府制定和颁布了部门规章和地方法规660余件。但在我国现行的法律体系中，并没有一部全国统一的、专门的环境监测法律法规，现有法律法规对环境监测的规定比较分散、笼统，缺乏可操作性，各部门开展监测活动所依据法律法规条款各有不同，有的相互冲突。如环保部门主要是按照环境保护法等有关法律的规定，开展环境监测及其管理活动。水利、气象、海洋、地震等其他部门基本是按照水法、气象法、海洋环境保护法、地震监测管理条例等相关法律法规的规定，开展本部门的环境监测与管理活动。值得关注的是中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国水污染防治法均明确赋予环保部门对我国水环境进行监督监测的职能，但2002年8月通过的中华人民共和国水法也规定水利部门应对水环境进行监测，由于各部门开展环境监测的法律规定相互矛盾，而且没有一部专门的环境监测法律法规对环境监测的性质、地位、作用及其管理体制等做出明确、统一的界定，导致全国环境监测的法律地位不明确，缺乏有效的法律保障，难以实施统一的监督和管理，监测机构、监测人员和监测行为缺乏必要的法律约束。这是造成当前各部门、各行业的环境监测工作各自为战、企业和社会监测放任自流、各层次的环境监测无序发展的主要原因。三、环保部门对环境监测的行政监管和技术主导受限同一项工作如涉及多个部门参与，必须由一个部门统一归口管理，这是再简单不过的常理。但从我国环境监测的历史和现状来看，环保部门对环境监测的行政监管和技术主