公共服务设施产权界定辨析.doc

。公共服务设施（公建配套）产权辨析一、 公建配套的概念和分类(一) 概念：目前，我国立法未对公建配套的含义进行明确界定。原建设部城市居住区规划设计规范中称之为“居住区公共服务设施”，各省市的地方性法规及规章中，多表述为“居住区配建设施”或“居住区公共服务设施配套建设”。一般而言，公建配套是指开发商按照国家及地方有关居住区的设计标准规划设计，在住宅区土地范围内与商品住宅配套修建的各种公用建筑和公用服务设施。包括配套基础设施和配套公共建筑。配套基础设施是指住宅区内的道路、燃气、供水、排水（污水）、环卫、绿化、电力、通信、有线电视网络等设施；配套公共建筑是指教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区（办公）服务、市政公用和行政管理及其它设施。新建住宅区遵循公建配套设施与新住宅统一规划、统一设施、统一建设、统一交付的原则。(二) 分类：对于公建配套的分类，根据分类的标准不同而有所不同：1) 按照使用性质的不同，可分为：指教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区（办公）服务、市政公用和行政管理及其它设施2) 按盈利与否可分为非营业性公建配套、营业性公建配套和社会公益性公建配套。a) 非营业性公建配套，是指不以盈利为目的、在住宅区内配套的公建配套设施，其建设成本不列入住宅区商品房建设成本，权属归住宅区内全体业主所有。开发和经营企业不得销售，也不得以任何方式处置其使用权；b) 营业性公建配套，是指适宜进行市场化运作，在住宅区内配置的公建配套设施，其建设成本不列入住宅区商品房建设成本。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，其权属归投资者所有，但交付使用后必须纳入住宅区统一的物业管理，任何单位不得擅自改变其规划用途；c) 社会公益性公建配套设施，是指政府统一建设的或住宅区开发建设单位附带建设的公益性公建配套设施，权属归政府所有。由开发建设单位附带建设，建成后移交给政府制定部门。二、 我国公建配套产权归属不明及其引发的问题 目前，由于我国关于公建配套房地产的归属的法律规定不明确，业主与房地产开发企业之间关于配套公建产权归属的民事纠纷时有发生，甚至有的业主大会或业主委员会因公建配套房地产被登记在开发商或其他人名下侵害了全体业主共有权为由，对登记机构提起行政诉讼。 公建配套房屋的权利归属问题主要有如下规定。物权法第73条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。第74条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。物业管理条例第27条规定：“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”。上海市住宅物业管理规定第39条规定物业管理区域内的下列配套设施设备归业主共有：“(一)物业管理用房；(二)门卫房、电话间、监控室、垃圾箱房、共用地面架空层、共用走廊；(三)物业管理区域内按规划配建的非机动车车库；(四)物业管理区域内的共有绿化、道路、场地；(五)建设单位以房屋销售合同或者其他书面形式承诺归全体业主所有的物业；(六)其他依法归业主共有的设施设备”。 由上述规定可见，上海市的地方性法规对属于业主共有的情形进行了明确的列举，为减少和解决因公建配套房地产的归属纠纷提供了具有可操作性的法律依据。但总体来讲，全国范围内，仍无全国性的基本法律对该问题作明确规定，因此引发诸多纠纷。 产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。公建配套的产权不明，实际上已经导致了一系列问题。如业主的权益受到侵害和挤压，一些房地产商或物业管理公司随意使用、出租配套公建设施；物业公司将绿地改为停车位后出售出租等。有的纠纷甚至演化为暴力事件，或出现聚众闹事、群体上访等，影响了和谐社会的构建。 另外，产权不明也使得产权激励机制无法发挥作用，导致公建配套利用率不高。比如说目前不少小区普遍存在的会所问题，由于法律对其产权界定不明确，业主与开发商争夺控制权，开发商不敢投入，业主经营则既没有经济实力，也缺少管理经营的经验，争宋争去的结果是会所不能好好经营，造成社会资源的浪费。 从数量上看，上述因产权归属不明引发的民事纠纷居多。但近几年，因此引发的房地产登记行政诉讼案件也逐渐多了起来。 这类行政诉讼案件，多由业主委员会作为原告。不过案件多因被诉房地产登记行政行为作出时，原告业主委员会并未成立，不具备诉讼主体资格：或者因登记行为早已发生，原告提起行政诉讼超出法定起诉等原因被裁定驳回起诉。笔者认为，此类案件之所以多以裁定驳回原告起诉为结案方式，是因为在诉讼标的物公建配套房地产的归属未经民事诉讼等途径确认之前，被诉房地产登记这类行政行为是否侵害原告的权益很难由行政审判庭作出裁决，从而引导原告通过民事诉讼等其他途径解决纠纷。三、 判断公建配套产权归属的基本规则 只有制定合法有效的产权归属规则，才能对亡述问题起到定纷止争的作用。在现有的法律框架内，笔者认为，判断公建配套产权归属的基本规则有如下几个。 (一) 法有明确规定为首要原则 该原则为“依法治国”的应有之意。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府；要求每个公民从事任何活动，都要依法而行，没有法律规定的要遵循习惯或善良风俗等民事法律原则。基于社会公共利益，国家及地方规定开发商必须配套修建并明确其产权归属的配套公建，其产权归属按法律的有关规定执行。(二) 国有土地使用权出让合同、商品房买卖合同有具体约定的按约定执行 国有土地使用权出让合同对于房地产开发企业及业主均具备法律约束力，如果出让合同约定受让人应配套建设一定面积的行政管理用房，其产权归政府，则上述公建配套的产权归政府。如果商品房买卖合同约定某些公建配套的产权归全体业主，或被列入公用建筑面积分摊范围，则其产权归全体业主。 需要注意的是，上述合同约定的内容应限制在法律法规无明文规定的范围，并且不能违反法律法规的禁止性规定。否则，约定无效，以法律法规的明文规定为优先适用原则。(三) “谁投资，谁受益”原则同时兼顾业主的利益 对于小区内盈利性或有一定盈利性质的文化体育、金融邮电、商业服务等一般是由开发商进行投资，在不改变公建配套科学规划之用途的前提下，应坚持“谁投资，谁受益”的原则由开发商出租或出售。这样有利于开发商积极投资小区的配套公建，提升小区生活品质，方便居民生活消费。四、解决的办法判断公建配套产权归属的基本规则、业主共有部分范围的界定，应当在前期规划环节就要确定下来。因此，比较好的办法是规划管理部门批准建设工程规划许可时，即应当要求建设单位列明建筑区划内依法属于业主共有的公共场所、公用设施和物业管理用房的具体范围。房地产管理部门批准预售许可，应当要求建设单位提交列明属于业主共有的公共场所、公用设施和物业管理用房的规划许可文件及预售方案。依法属于业主共有的公共场所、公用设施和物业管理用房的具体范围，一经明确不得随意更改，也不得纳入预售范围，有关信息应予公示。 五、 几种特殊房屋的产权(一) 会所 会所是从香港舶来的一个概念，至今尚无一个统一的定义，一般指为住宅区居民提供娱乐休闲的场所。就建筑性质而言，会所不属于城市规划管理界定的配套公建的范畴，但由于开发商往往把不同类型的配套公建集中在会所修建，于是会所往往又与配套公建联系在一起。商品房公用建筑面积分摊是按栋进行的，由于会所往往独立修建，故会所一般未被列入公用建筑面积分摊范围。判断会所的产权归属，可按如下方法处理：（1）会所中某些房屋如属于国家及地方规定开发商应配套修建并明确其产权归属的配套公建，则该部分房屋的产权归属按国家及地方有关规定执行；（2）商品房买卖合同如约定会所整体或其中的某些房屋产权归属的，按约定执行；（3）其他情形下，会所产权归开发商。 (二) 停车库 地上停车库及未与防空地下室结合建设的地下停车库，如已被列入公用建筑面积分摊范围，或商品房买卖合同约定产权归全体业主所有，则其产权归全体业主，否则归开