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国家公务员制度教程 广东省遂溪广播电视大学主讲 陈恩林 第一章绪论 一 国家公务员制度及其发展 1 国家公务员 代表国家从事社会公共事务管理 行使行政职权 履行国家公务的人员 2 国家公务员制度 通过制定法律和规章 对国家公务员依法进行管理的总称 3 公务员制度的建立与发展 源于英国 第二号枢密院令 年 月 标志英国文官制度建立 世界上第一个文官制度正式诞生了 第一章绪论 彭德尔顿法 奠定美国文官制度的基础 1883年1月通过的 彭德尔顿法 确定了文官制度的一些基本原则 是美国文官制度的基本法 标志美国文官制度形成 4 我国科举制度的历史沿革 始于隋朝 确立于唐朝 发展于宋 明 至清末废止 历时1300多年 其考试选拔的做法为现代公务员制度所借鉴 第一章绪论 二 建立国家公务员制度的意义我国传统的干部人事制度暴露出明显的弊端 缺乏科学分类 管理权限过于中 管理方式陈旧单一 管理制度不全 对此 必须加以改革 建立公务员制度 建立国家公务员制度的意义具体地说 主要有以下几点 有利于调整干部结构 提高国家工作人员的素质和国家行政机关效率 第一章绪论 有利于加强廉政建设 有利于国家行政机关人事管理的科学化 法制化 三 国家公务员制度的基本原则 p13 14 公平竞争 平等的竞争权 公开录用与任职管理全过程 法律保护 功绩制 以工作实绩作为职务升降和工资待遇的依据 第一章绪论 党管干部 领导人事改革 制定干部路线和政策 推荐重要干部 依法管理和任人唯贤 德才兼备 对公务员依法管理 公务员依法行政 四 我国公务员制度的特点1 与西方文官制度比较的特点 p16 鲜明的政治立场和观点 坚持党的基本路线 不主张 政治中立 党管干部 坚持干部 四化 方针和德才兼备标准 为人民服的宗旨 不搞 政务官 与 事务官 的划分 第一章绪论 2 与传统的人事制度比较的特点 p17 分类管理 激励竞争机制 新陈代谢机制 勤政廉政保障机制 健全的法律法规体系 第二章义务与权利 一 公务员义务权利的特点及意义1 公务员义务 权利的特点 p47 50 义务 权利的鲜明性 义务 权利的平等性 义务 权利的一致性 权利的真实性和广泛性 2 公务员义务权利的立法意义一是总结 概括我国干部人事管理的经验 借鉴吸收国外有益经验的结果 二是有利于推进国家的民主和法制建设 三是公务员行使国家行政权力 执行国家公务的有效约束 第二章义务与权利 四是公务员行使行政职权 执行国家公务的有效保障 五是有得利于提高公务员的权利意识和责任意识 六是有利于对公务员的管理和监督 二 公务员义务1 公务员义务 是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制 p24 第二章义务与权利 2 公务员义务的基本内容 1 公务员义务内容 公务员法 第12条共9点 p346或p33 36 2 公务员义务分类 A 按履行义务期间分 有公务员在职期间的义务和退职后的义务两种 p31 公务员在职时的义务 是指公务员从进入公务员系统到退出公务员系统期间必须履行的义务 第二章义务与权利 B 按履行义务方式分 有作为的义务和不作为的义务两种 p32 有作为的义务 就是以命令性法律规范设定的公务员必须作出一定行为的义务 公务员义务绝大部分都是作为的义务 不作为的义务 就是以禁止性法律规范规定的公务员不得作一定行为的义务 C 按义务的内容分 可分为政治要求 服务规则两种 p33 第二章义务与权利 三 公务员权利1 公务员权利 是国家法律对公务员在履行职责 行使职权 执行国家公务的过程中 可以作出某种行为 要求他人作出某种行为或抑制某种行为的许可和保障 p24 2 公务员权利的基本内容 1 公务员权利内容 公务员法 第13条共8点 p346 第二章义务与权利 2 公务员权利分类 p37 A按权利来源分 有以身份取得的权利 执行公务的权利 公务员权利受侵犯时的权利 B按权利行使期间分 有在职期间的权利 离职后的权利 C按权利内容分 有政治权利 经济权利 文化教育权利 第三章职务与级别 职位分类 一 职位分类制度 1 职位分类和品位分类 p52 当前世界各国的人事分类制度 主要有职位分类和品位分类两种 职位分类 就是将职位按其工作的性质 责任轻重 难易程度和所需人员的资格条件 分为不同的类别和等级 为公务员的考试录用 考核 晋升 培训 工资待遇等各项管理提供依据 第三章职务与级别 职位分类 品位分类 是以人为对象进行分类 即以公务员个人所具备的条件 如学历 资历 和身份 职位高低 薪酬多少 来进行分类 我国实行职位分类制度2 建立职位分类制度的意义 p57 59 为国家公务员录用和晋升提供科学依据 使国家公务员考核有了客观标准 为国家公务员培训提供科学依据 为建立机关工作责任制 克服官僚主义创造条件 第三章职务与级别 职位分类 为实行公务员合理的职级工资制度奠定基础 使机关的职位数目和工资标准有了确实的依据 二 实行职位分类制度的原则 p60 总的原则 既保持职位分类的科学性 客观性 又使它具有灵活性 简便性 具体有四点 兼顾原则 适用原则 渐进原则 动态原则 法制原则 三 职位分类的主要内容与程序 职位设置 第三章职务与级别 职位分类 1 职位设置的含义 是指在对行政机关的职能量进行逐层分解的基础上 根据编制数额确定每个具体职位的工作 2 职位设置的基础 确定职能 确定机构 确定编制 3 职位设置的原则 p61 以适当的工作量为依据 突出重点 兼顾一般 分工明确 相互协作 第三章职务与级别职位分类 4 公务员职务序列 领导职务 p62 有从副科到总理10个等次 p62 非领导职务 p62 有办事员到巡视员8个等次 办事员 科员 正副主任科员 正副调研员 正副巡视员 其中正副调研员 巡视员四个为新设 第三章职务与级别职位分类 设置的限制规定 设置上限 在中央机关最高只可以设到正司 局 级 在地方机关最高不能超过本级政府各部门的领导职务层次 如县级只能设到主任科员 资格和职数 非领导职务与领导职务一样 既有任职资格条件的规定 又有严格的数额限制 第三章职务与级别 职位分类 2 制定职位说明书 p63 3 确定公务员级别 1 设置级别的目的 适应职位分类的需要 确定公务员报酬的需要 2 确定级别的依据 公务员所担任的职务 公务员所在职位的责任大小 工作难易程度 公务员的德才表现 工作实绩和工作经历 4 对职位管理 增设 减少或变更职位应报经有关部门批准 第四章录用 一 录用的原则和意义1 录用的含义 是指国家行政机关为补充担任主任科员以下的非领导职务的公务员 按照法律规定的条件和程序 采取考试和考核的方法 将不具有公务员身份的人录用为公务员的一种人事管理制度 76 2 录用的原则 p77 79 公开原则 指公务员录用必须面向社会公开招考 平等原则 指公民在担任公职方面有平等的权利和机会 第四章录用 竞争原则 指公务员录用按考试和考核结果 择优录用 德才兼备原则 指录用公务员时 要从德 才两个方面衡量 人职匹配原则 指录用公务员应当与所招考的职位的工作性质 责任大小 难易程度 任职资格条件等要求相符合 3 建立公务员录用制度的意义 p73 75 从考试的一般意义上说 考试录用有助于选拔优秀人才 优化人才结构 第四章录用 从国家机关建设的意义上说 有助于确保国家行政机关工作人员的基本素质 提高行政效率 确保党的德才兼备的干部路线得以贯彻落实 从社会效果上说 有助于促进机关廉政建设 抵制用人上的不正之风 二 录用标准 1 报考条件 包括资格条件和基层工作经验的要求2 录用标准 德才兼备 录用公务员不单纯看文化水平和业务能力 而是对报考者的政治条件 思想品德和能力水平的全面衡量 第四章录用 三 录用办法 公开竞争性考试 简化程序与其他测评办法 1 考试考试方法 笔试与面试 p81 82 考试内容 知识测验 智力测验 技能测验 p83 2 录用考试主管机关中央国家机关公务员的录用考试 由国务院人事部门负责组织 地方各级国家行政机关公务员的录用考试 由省级政府人事部门负责组织 3 录用公务员的程序 发布招考公告 资格审查 考试 体检与考察 公示 试用 第五章考核 一 考核制度的涵义与建立考核制度的意义公务员考核制度的涵义 公务员的考核制度是国家行政机关根据有关规定 按管理权限 对公务员的思想品德 工作成绩 工作能力和工作态度等进行考察 作出评价 并以此作为对公务员进行奖惩 任用 培训 晋级增资等的依据的制度 第五章考核 公务员考核制度的意义 p95 公务员考核制度的科学依据 p91 二 公务员考核的基本原则 内容和标准1 公务员考核的基本原则 客观公正 循章依法 公开性和民主性 p97 2 公务员考核的内容 德 能 勤 绩 廉考核的等次 优秀 称职 不称职三个等次 第五章考核 考核的标准 考核标准是衡量 评价公务员各方面表现的尺度 考核标准必须具有科学性和规范性 做到宽严得当 繁简适度 公平合理 三 考核的方法和程序 考核的方法 1 考核方法要科学 考核方法是通往考核目的的桥梁 考核的效果如何 除了取决于考核内容和考核标准的设计是否科学以外 很大程度上取决于考核方法是否科学 考核方法的确定 应当遵循如下几条原则 p107 第五章考核 考核要客观公正 严格依法进行考核 贯彻公开性与民主性 考核必须同对公务员的奖惩 使用 晋升级别和提高工资紧密结合 2 常见的几种考核方法 p108 我国公务员考核的基本方法 领导与群众相结合 平时与定期相结合 考核的程序 p110 112 1 考核的准备就绪 2 考核评语 等次的确定 3 考核的结尾工作 第六章奖励 一 奖励制度的发展及建立公务员奖励制度的意义 奖励制度的概念 奖励制度是国家机关 党团组织 社会团体 企业事业单位依据法律法规或内部章程 对本组织的工作人员及其他公民给以一定荣誉或物质利益以示鼓励的制度 p113 公务员的奖励 公务员的奖励是指国家行政机关依据公务员管理法规 对在工作中表现突出 有显著成绩和贡献的 以及有其他突出事迹的公务员所给以的奖励 其基本特点是 p114 第六章奖励 奖励的主体 国家行政机关 和客体 国家公务员 是确定的 必须严格依照法定标准和法定程序进行 奖励的决定要严格执行 任何组织和个人不得随意变更 建立公务员奖励制度的意义 1 有利于完善激励竞争机制 鼓励公务员积极向上 第六章奖励 2 有利于保护公务员的积极性 优化公务员的成长环境 是精神文明建设的一个重要手段 二 公务员奖励制度的基本原则 精神鼓励和物质鼓励相结合 以精神鼓励为主的原则 1 精神鼓励 2 物质鼓励 2 公平合理 奖励得当的原则 第六章奖励 3 奖励与惩戒相结合的原则4 奖励及时 注重实效的原则三 奖励的条件 种类和程序 公务员奖励的条件 p124或公务员法49条 公务员奖励的种类 p125公务员法50条 公务员奖励的程序 p126 公务员奖励的批准权限 p127 128 第七章惩戒 一 公务员惩戒的涵义及实施公务员惩戒的意义 实施公务员惩戒的意义 公务员的纪律 公务员的纪律是以法律形式规定的指导 调整 约束 规范公务员行为的准则 是公务员的行为规范 保障公务员按其职责履行公务 保障行政工作的正常进行 其特征 规范性 强制性 独特性 公务员的纪律公务员义务的关系 p131 第七章惩戒 二 公务员纪律的内容 公务员法53条 政治纪律 p133 工作纪律 其内容包括以下六方面 p134 136 廉政纪律 廉洁奉公 勤政为民是公务员最起码的行为准则 其内容包括以下三个方面 p136 137 社会公德 三 公务员违反纪律的责任 第七章惩戒 承担违纪责任的条件 1 要有违纪行为 2 违纪行为尚未构成犯罪 或构成犯罪 但依法不追究刑事责任 3 主观上有过错 即违纪行为是出于故意或过失 承担违纪责任的形式 是行政处分违反纪律的责任就是一种法律责任 法律责任共有四种形式 刑事法律责任 民事法律责任 经济法律责任 行政法律责任 显然 违 第七章惩戒 纪责任是一种行政法律责任 其承担方式有两种 1 行政处分 警告 记过 记大过 降级 撤职 开除 2 行政处罚 公务员法 第55 56条 行政处分的原则 1 惩戒与奖励相结合 2 惩戒与教育相结合 充分发挥惩戒的教育作用 3 惩处得当 第七章惩戒 给予公务员行政处分的机关 任免机关或监察机关 行政处分的程序和要求 1 行政处分的程序 立案 调查 公布调查结果 提出处分意见 作出处分决定 2 审理违纪案件的要求 事实清楚 证据确凿 定性准确 处理恰当 程序合法 手续完备 公务员法 第57条 行政处分的解除 p144 145 公务员法 第59条 第八章职务升降 一 职务升降在公务员管理中的作用和意义 职务升降是保证行政机关各个职位获得适宜人选的主要途径 职务升降是合理使用公务员 做到适才适用的有效办法 职务升降是形成竞争激励机制 保持公务员队伍的生机和活力的重要手段 4 职务升降是选贤任能的重要手段 第八章职务升降 二 职务晋升 原则 德才兼备 任人唯贤 标准 德才兼备 任人唯贤和注重工作实绩 条件 学历 资历 身体素质 思想政治素质 工作能力等 p154或 公务员法 第43条 程序 p156或 公务员法 第44条 职数限额和逐级晋升 157 升职和升级 p158 第八章职务升降 三 降职 公务员降职的涵义 p160 161 公务员降职的条件 p162 公务员降职的程序 p163 四 实施公务员降职制度应注意的问题 p164 要打破旧观念 旧习惯的束缚 要实施制度化 要正确对待被降职的公务员 创造一种能上能下的宽松环境和气氛 第九章职务任免 一 职务任免的涵义和职务任免制度的意义 职务任免是任职与免职的统称 公务员的任职 是指任免机关依据有关法律法规 在其任免权限范围内 通过法定程序 任命 或聘任 公务员担任某一职务 公务员的免职 是指任免机关依据有关法律法规 在其任免权限范围内 通过法定程序 免去公务员担任的某一职务 我国公务员职务任免制度的特点 p169 二 任用方式 选任制 委任制 聘任制 第九章职务任免 三 任免机关和任免权限 任免权限 是指某一任免机关对一定范围内的工作人员的职务所具有的任免权 任免机关 即是任免行为的主体 包括具有法定任免权的机关及首长 p173 四 任免手续的办理 在什么情况下必须办理任免手续 1 任职有五种情况 p175 2 免职有六种情况 p173 第九章职务任免 任免程序 是指任免实施的操作规程 即任免实施过程中所规定必须完成的步骤 1 任职程序 p177 2 免职程序 p178 五 有关职务任免的其他规定 p178 183 关于兼职 关于担任领导职务的最高任职年龄 第十章培训 一 培训及其意义和原则1 公务员培训 是指国家行政机关根据国民经济和社会发展的需要以及职位的要求 通过各种形式 有计划 有组织地对公务员进行政治理论 文化知识 科学技术 操作技能等方面的培养和训练 p184 第十章培训 公务员培训的意义 是保障公务员队伍优化 廉洁的重要措施 也是实现国家行政管理高效的重要保证 是科技发展和行政区管理科学化的需要 是公务员的权利和义务 p185 公务员培训的原则 p191 192 就培训方向而言 理论联系实际 就培训目标而言 学以致用 就培训内容而言 按需施教 就培训效果而言 讲求实效 第十章培训 二 培训种类和内容 p193 195 1 培训类型 西方国家主要有 职前培训 在职培训两大类 我国公务员培训种类有 新录用人员培训 初任培训 任职培训 专门业务培训 更新知识培训四种类型 培训内容 理论知识 业务知识 能力 第十章培训 三 培训结果的法律效用按照 公务员法 第62条规定 国家公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一 第十一章交流与回避 一 公务员交流及其原则1 公务员交流 p201 是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望 通过调任 转任 轮换 挂职锻炼等形式变换公务员的岗位 从而产生 变更或消灭公务员职务关系的一种人事管理活动与过程 理解时把握三要点 根据 形式 产生和变更关系 2 公务员交流的原则 p205 依法进行 适才适用 个人服从组织 合理等四个原则 第十一章交流与回避 二 公务员交流的范围公务员交流包括内部交流与外部交流两种 1 内部交流 是指在国家行政区机关内的交流 既包括在行政机关内跨地区 跨部门的交流 也包括在同一部门内的不同职位之间的交流 2 外部交流 是指进出国家行政机关的交流 即行政机关以外的工作人员调进国家行政机关任职 或者国家公务员调出国家行政机关任职 第十一章交流与回避 三 交流形式 公务员交流的形式 有调任 转任 轮换 挂职锻炼四种 1 调任 属外部交流 p206 1 调任 包括调入与调出 含义 调入 对象 担任领导职务或助理调研员以上非领导职务 注意与录用对象的区别 调出 对象 全体公务员 2 调任的目的和意义 p208 有利于国家调剂人才余缺 有利于各机关之间取长补短 提高工作效能 有利于工作人员的发展 成长 第十一章交流与回避 2 转任 属内部交流 p210 1 转任含义 二要点 包括原因 工作需要或其他正当理由 和范围 行政机关内 2 注意点 转任只意味着公务员职务关系的变更 不改变转任者公务员身份 转任只是一种平级调动 不能通过转任提拔或降低公务员的身份 3 轮换 属内部交流 p213 1 轮换含义 包括对象 担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员 性质 有计划地调换 第十一章交流与回避 2 轮换的目的和意义 有利于政府机关的廉政建设 有利于锻炼培养公务员 4 挂职锻炼 属内部交流 p215 217 1 挂职锻炼含义 包括对象 范围 性质 2 挂职锻炼特点 不办调动手续 有时间性 内外混合交流 单向性 四 回避制度及其意义 p218 225 1 回避制度 1 中国古代回避制度 包括职务 地区 考试等三方面的回避 第十一章交流与回避 2 公务员回避制度 为保证公正而在公务员任职 任职地区 执行公务方面的规定 2 回避制度的特点 强制性 预防性 3 建立回避制度的意义 有利于政府机关的廉政建设 有利于为公务员创造良好的工作环境 有利于加强机关管理 提高行政效率 五 回避的范围和种类1 回避的范围 公务员法 第68条规定的四种亲属关系 夫妻关系 直系血亲关系 三代以内旁系血亲关系 近姻亲关系 第十一章交流与回避 2 回避种类 包括职务回避 公务回避 地区回避三类 1 职务回避职务回避含义 是对有某种亲情关系的公务员 在其担任某些关系比较密切的职务方面作出的限制 需回避的三类职务 双方直接隶属于同一行政首长的职务 双方有直接上下级领导关系的职务 另一方不得在其中一方担任领导职务的单位从事人事 监察 审计 财务工作 第十一章交流与回避 2 公务回避公务回避含义 是指工作人员在执行公务时 凡处理涉及本人或本人亲属利益的问题时 予以回避 要求 主动提出 3 地区回避地区回避含义 指担任县级以下地方人民政府领导职务的公务员不得在原籍任职 有例外规定 民族区域自治地方例外 公务员法 第69条 第十二章工资保险福利保险 一 公务员工资及其原则1 公务员工资含义 按劳分配原则下的货币分配形式 它反映公务员个人 政府机关全体工作人员 全社会劳动者三者之间有分配关系 p226 2 公务员工资原则总的原则 按劳分配 具体原则 p229 233 一是正常增资原则 就是国家定期增加公务员工资 第十二章工资保险福利保险 公务员正常增资四途径 结合考核晋升工资档次 根据考核情况定期晋升级别 晋升职务工资 适时调整工资标准和津贴水平 二是平衡比较原则 公务员工资水平与企业相当人员工资水平大体持平 三是物价补偿原则 公务员工资增长率高于或等于物价上涨率 保证公务员工资水平不因物价上涨而下降 第十二章工资保险福利保险 四是法律保障原则 除国家法律 法规和政策规定外 不得以任何形式改变公务员的工资待遇 二 公务员工资内容 p234 1 职级工资 1 职级工资含义 按公务员职务 级别和年功确定工资标准 由职务 级别 基础 工龄四部分工资构成 其中 职务工资 级别工资是职级工资的主体 第十二章工资保险福利保险 2 职级工资内容职务工资 体现公务员职务高低 责任轻重和工作难易 级别工资 体现公务员能力和智力 基础工资 保障公务员本人及一定赡养人口的基本生活需要 第十二章工资保险福利保险 工龄工资 体现公务员的积累贡献 2 奖金与津贴 p235 1 奖金 它是对劳动者超过定额劳动或作出显著成绩的物质鼓励 是根据按劳分配原则采取的作为工资补充的劳动报酬形式 第十二章工资保险福利保险 2 津贴 它分为两大类 地区津贴 又分艰苦边远地区津贴与地区附加津贴 和岗位津贴 三 公务员保险与福利 p241 245 1 保险公务员保险制度 对暂时或永久丧失劳动力的公务员给予物质帮助的保障制度 第十二章工资保险福利保险 现行保险制度的内容 生育 养老 疾病 伤残 死亡等保险 2 福利 公务员福利 是指国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平而采取的措施 四 现行福利制度的内容 p244 第十三章辞职辞退 一 公务员辞职辞退的概念 公务员辞职 辞退的涵义 公务员辞职 是指公务员根据本人意愿 依照法律规定 辞去现任职务 解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实 公务员辞退 是指国家行政机关依照法律规定的条件 通过一定的法律程序 在法定的管理权限内作出的解除公务员 第十三章辞职辞退 全部职务关系的行政行为 这种行为的直接结果是解除了公务员与国家行政机关的工作关系 公务员辞职辞退的特征 1 公务员辞职的特征 p247 2 公务员辞退的特征 p248 第十三章辞职辞退 辞职与自动离职 辞退与开除的区别 p248 249 1 辞职与自动离职 2 辞退与开除 二公务员辞职辞退制度的建立和发展三 建立公务员辞职辞退制度的意义 建立公务员辞职制度的意义 第十三章辞职辞退 1 是对传统人事体制的重大改革 是改革成果的体现和巩固 2 是对公务员权利的有效保障 3 是保证公务员队伍活力 提高行政效率的重要措施 建立公务员辞退制度的意义 1 是对干部人事制度的一项重要改革 第十三章辞职辞退 2 是优胜劣汰竞争机制的表现形式 3 是保持公务员队伍活力的重要条件 4 是确保国家行政机关辞退权不被滥用的法律保证 5 是公务员管理的重要环节 是保证公务员队伍素质的措施 第十三章辞职辞退 四 公务员辞职辞退的条件1 公务员辞职的条件 肯定性条件 是公务员不愿意或不适宜继续在国家行政机关工作 限制性条件 p257 258 注意 公务员法 第81条 第十三章辞职辞退 公务员辞退的条件 p258 260 公务员法 第83条 注意 公务员法 第84条 第十三章辞职辞退 五 公务员辞职辞退的程序公务员辞职的程序 1 公务员提出书面申请 2 任免机关审批 公务员辞退的程序 1 所在机关提出建议 2 报任免机关审批 3 任免机关批准 第十三章辞职辞退 六 公务员辞职辞退的法律后果1 公务员辞职的法律后果 p266 2 公务员辞退的法律后果 p267 269 第十四章退休 一 退休制度的涵义1 公务员退休 是指公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的 应当退休 并根据国家规定办理手续 离开工作岗位 并领取一定数额的养老金 第十四章退休 2 退休制度 是指国家制定并颁布实施的关于退休方式 退休条件 退休待遇 退休审批和退休安置管理等方面法律法规内容的总称 二 退休制度的意义 1 是遵循人的生理发展规律 保持公务员队伍的生机与活力的重要措施 第十四章退休 2 是对公务员实行老有所养权利的保障 又是对公务员履行退休义务的督促 3 是避免出现公务员领导职务终身制 实现新老交替正常化的重要措施 4 是能更好地激发广大公务员的积极性 提高行政效率 第十四章退休 三 公务员退休的方式 条件及退休审批1 退休方式 是指国家根据需要和公务员在退休方面的权利与义务而制定的约束力不同的享