控制性详细规划编制.ppt

河南省2008年注册城市规划师继续教育 控制性详细规划编制 河南匠人国际建筑规划设计顾问有限公司河南建筑职业技术学院刘焱2008年7月10日 控制性详细规划 修建性详细规划 借鉴区划技术 变革传统详细规划形成的具有中国特色的规划类型 城乡规划法明确的法定规划之一 反映各个利益集团在城市建设中的责权利关系 建设主管部门做出建设项目规划许可的依据 行政许可法范畴 公众参与最具实效性的内容 法律严肃性越来越高 编制技术不断探索与进步 控制性详细规划的基本认识 控制性详细规划的地位与作用 1 控制性详细规划是规划与管理 规划与实施之间衔接的重要环节 从规划到管理 依法行政的依据 从规划到实施 控制 引导 监督 控制性详细规划将城市建设的规划控制要点 用简练 明确 适合操作的方式表达出来 作为控制土地批租 出让的基本依据 正确引导开发行为 2 控制性详细规划是宏观与微观 整体与局部有机衔接的关键层次 从宏观到微观 上接总规 分区 下接修详 设计 从定性到定量 控制要求深化 量化 具体化 从整体到局部 控制指标细化 分解 落实 控制性详细规划向上衔接总体规划和分区规划 向下衔接修建性详细规划 具体设计与开发建设行为 它以量化指标和控制要求将城市总体规划的宏观的控制转化为对城市建设的微观控制 并作为具体指导地段修建性详细规划 具体设计 土地出让的具体设计条件和控制要求 3 控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段 从二维到三维 平面控制与空间控制的结合 从规划到设计 规划要求与设计条件的结合 从消极到积极 控制与引导的结合 控制性详细规划将宏观城市设计 中观城市设计到微观城市设计的内容 通过具体的设计要求 设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中 借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实 在我国目前还没有形成独立的城市设计审议制度的情况下 在城市设计的发展与实施控制要求方面 控制性详细规划责无旁贷 4 控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台 从个体到群体 利益协调的平台 从分歧到统一 公共政策的具体化 控制性详细规划由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益 是城市政府意图 公众利益和个体利益平衡协调的平台 体现着在城市建设中各方角色的责 权 利关系 是实现政府规划意图 保证公共利益 保护个体权利的公共政策内容的具体化 控制性详细规划的基本特征 介乎于土地管理与建筑管理之间 内涵丰富 1 通过抽象的表达方式落实规划意图 落实共性控制内涵 提供个性设计空间 控制性详细规划通过一系列抽象的指标 图表 图则等表达方式将城市总体规划的宏观的控制内容 定性的内容 粗略的三维控制和定量控制内容 深化 细化 分解为微观层面的具体控制内容 该内容是一种建设控制 设计控制和开发建设指导 为具体的设计与实施提供深化 细化的个性空间 而非取代具体的个性设计内容 2 具有法律效应和立法空间 具有法律效力而不是法律 具有成为法律法规的可能 控制性详细规划作为法定规划 法律效应是其基本特征 控制性详细规划是城市总体规划宏观法律效应向微观法律效应的拓展 我国控制性详细规划不是法律也不可能变成完全意义上的法律 但控制性详细规划中具有法律意义的部分应该以积极的方式形成法律条文 提高其在规划管理中的权威地位 3 具有相当的综合性各纵向系统的设计综合 各专项内容的横向汇总 控制性详细规划中包括城市建设或规划管理中的各纵向系统和各专向规划内容 如土地利用规划 公共设施与市政设施规划 道路交通规划 保护规划 景观规划 城市设计以及其它必要的非法定规划等内容 并将这些内容在控制性详细规划的控制尺度上进行横向综合 相互协调并分别落实相关规划控制要求 具有小而全的综合控制特征 4 刚性与弹性相结合的控制方式规定性与引导性的结合 通则式与判例式的结合 动态控制与相互转化的可能 强制性内容的提出 控制性详细规划的控制内容分为规定性和引导性两部分 规定性内容一般为刚性内容 主要规定 不许做什么 必须做什么 至少应该做什么 等 引导性内容一般为弹性内容 主要规定 可以做什么 最好做什么 怎么做更好 等 具有一定的适应性与灵活性 刚性与弹性相结合的控制方式适应我国的开发申请的审批方式为通则式与判例式相结合的特点 控制性详细规划编制的基本原则 1 依法规划的原则控制性详细规划的编制应依据已经批准的城市总体规划或分区规划 并符合国家和地方的相关法律 法规 技术标准等 依法规划是保证控制性详细规划法律严肃性的前提 2 公平 公正的原则规划整体上应有一个通则式控制 即对于规划城市中近似区位 类似性质的的片区 街区 地块应提出一致性的控制要求作为基础 再根据开发建设个体的个体差别 做出针对性的控制与引导 体现公平 公正性 控制性详细规划应将公共利益保障作为首要任务 是制订控制指标与控制导则的基本依据 3 公开原则控制性详细规划属于 行政许可法 所规定的许可依据的范畴 应遵循行政许可依据必须公开的要求 控制性详细规划在编制与审批过程中应进行相应的公众参与的程序设计 广泛听取意见并提出相应的规划应对或解释 控制性详细规划的控制内容 成果应尽量简明 清晰 便于理解 以适应不同层次的公众参与需要 4 整体性原则编制控制性详细规划遵循局部服从整体 内部服从外部的原则 整体的控制往往是自上而下的控制要求 多为具体街坊地块控制的依据 而外部条件一般是体现个体局部之间的相互关系 多包含公共利益的内容 5 可操作性原则编制控制性详细规划 应充分结合地方实际情况和城乡规划主管部门的管理要求 编制工作应在充分的调研与分析论证基础上 控制成果应有充分的依据和可行性 强化与规划管理的衔接 提高规划成果的科学性和可操作性 控制性详细规划的发展历程现行控规的编制方法现行控规尚待解决的问题与解决思路控规编制的新动态与未来发展趋势 内容提要 控制性详细规划的发展历程回顾 最初的尝试 80年代初 上海虹桥开发区规划 是领事馆区 为了国际惯例与国际接轨 借鉴了美国的区划技术而编制的详细规划 改变了原有 摆房子 的做法 有益的探索 80年代中后期 桂林中心区详细规划 1987 控制性详细规划正式命名 提出综合控制指标体系 广州市街区规划 80年代末 更接近于ZONING的分区规划方法 一直沿用至今 苏州桐芳巷改造规划 87年 按现状 规划 管理进行三次分区 区分对待可开发用地和公共设施 汕头龙湖片区分区规划 89年 适应市场经济的二级用地分类 提出土地使用兼容表 探索了工业街坊的土地细分开发模式 苏州桐芳巷改造规划汕头龙湖片区分区规划 步入成熟 80年代末90年代初 温州旧城改造控制规划几个相关课题研究 上海市土地使用区划管理法规的研究 上海市规划局 控制性详细规划编制办法 建议稿 江苏省城乡规划设计研究院 城市规划编制办法 颁布实施 1991年9月3日 控规与区划的比较 区划 zoning 的研究区划的产生与发展 起源于德 发展在美 区划的本质与精髓 初衷是保护即得利益 本质是对利益分配的认定与控制 区划 zoning 与控规的比较规划体系不同 英 美 法 管理审批方式不同 通则与判例 法律地位不同 法与法定规划 出发点与侧重点不同 控制层面 针对性 控制层面不同 Zoning Subdivision DesignGuidelines 区划及国外其他相关规划类型借鉴 相关结论伴随市场经济和土地有偿使用而产生 根据建设管理需求而发展变革 借鉴区划技术的中国特色的规划形式 新时期的变革 90年代末 深圳法定图则 关注法制层面的革新控规调整 控规动态维护的尝试城市设计的兴起 弥补控规不足的努力 深圳法定图则关注法制层面的革新借鉴香港土地契约 法律关系明确 程序设计是关键 编制技术上没有突破 实践中面临挑战 控规调整 控规动态维护的尝试 在英国的规划许可制度下的行政复议规划许可制度 对具体规划采取个案审定的方式 通过规划行政救济的有关行政复议的程序来改变开发许可的决定 复议的具体程序比较复杂 复议成功的机会主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家政策相适应的程度 美国的区划修改 ZoningAmendments 和变动 Variances 申请修改区划实际就是要求修改法律 修改区划的程序与最初通过区划的程序相同 通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法规的要求 而申请变动 国内部分城市的控规调整制度比较对上海市 深圳市 天津市 广州市 重庆市等城市有关控规层面规划的调整制度的调查分析 北京市区中心地区控制性详细规划1999年 北京控规 控规调整的特点 99北京控规是以现状认定为基础 其调整是控规的延续 属于一种快速反应规划 以法定程序为保障 是实施动态管理的依据 存在问题 个体行为的泛滥 利益追求的突破口 编制行为无法制约 透明度形同虚设 总体失控 最根本原因在于政府职能的转嫁 其他城市也有类似现象 个体合理 总体失控 新的探索正在进行 真正意义上的动态维护 城市设计的兴起 弥补控规不足的努力 城市设计概论城市空间 美学 人的活动 城市未来 城市结构 联系组织 设计与法规的结合 社会活动 连续决策的过程 城市设计与城市规划相互影响 互为补充 不平行 不对应 国内的城市设计更象一种快速反应规划 针对实际问题采用不同的形式与解决问题的方法 更加灵活而有针对性 对于弥补法定规划的不足具有重要作用 控规与城市设计的区别法律地位不同 深度与层次不同 关注的焦点不同 控制方式不同 两者衔接方式城市设计渗透控规 城市设计与控规分工协作 控规中表达城市设计内容 现行控规的编制方法 控规编制方法 编制程序 前期研究 用地规划及工程规划 用地细分 指标确定 成果编制控制内容 土地使用 建筑建造 设施配套 行为活动控制方式 指标量化 条文规定 图则标定 城市设计引导赋值方法 形体模拟 经验归纳 调查比较 新旧 编制办法 的控规编制内容比较与变化 1 强调了公共设施的配套要求 原编制办法中没有明确说明 但在实际工作过程中 这些设施多属于公益性内容 在实际建设中由于经济利益的驱动往往被侵占或者被忽略 控制性详细规划出于对公共利益保障责任 需要更加明确公共设施的配套要求 包括大 中型公共设施的落位 小型公共设施设施的布点 以及公共设施建设规模 附加建设条件 服务半径等控制要求 公共服务设施规划控制一览表 市政公用设施规划控制一览表 设施控制图则 2 强调在编制控制性详细规划时提出城市设计的指导原则 这就需要在编制控制性详细规划时做较为深入和具有针对性的城市设计系统研究 提出相应的城市设计控制要求 其中包括对建筑体量 体型 色彩等要求 3 强调了交通需求分析的内容 其中明确提出了对公共交通场站用地范围和站点位置 道路断面 交叉口形式及渠化措施 主要目的是加强交通的规划研究与设计控制 在规划实施实施过程中设计到地块开发容量 人口容量等指标都与交通系统的承载力密切相关 规划调整时交通影响分析与评价也是重要课题之一 另外 在规划用地布局和地块边界控制时如果不事先考虑好公共交通的场站布局 站点位置 交叉口形式与渠化措施将有可能在实施 改造与整治时缺乏足够的城市空间 许多设施被忽略或无法落位 国内的控制性详细规划实践证明 这些方面的控制至关重要不可忽视 重庆适应山地道路特点的局部展宽段渠化处理方式 4 对于市政设施规划明确提出需要进行管网综合 主要是保证市政设施配套 并作为地块开发条件的重要参考 5 关于地下空间利用的具体要求 随着城市经济实力 建设水平的提高和集约使用土地的需要 地下空间的综合开发利用越来越成为城市开发建设的一项重要内容 但原有的控规编制要求普遍缺乏对这一方面的研究与控制手段 控制性详细规划的控制指标体系中也基本上未考虑地下空间综合利用的可能性和影响 在规划管理的实施操作中 会出现许多争议问题和灰色空间 因此 急需对这方面的建设行为进行规范 并提出科学的控制要求 地下空间利用 规划充分利用自然地形进行地下空间的开发利用 包括高层建筑的地下车库 地下人行通道 地铁车站 结合平台广场的地下服务设施等 并通过有机的组织将这些地下空间串联起来 成为辅助服务系统 1 城市规划强制性内容暂行规定 城市详细规划的强制性内容包括 规划地段各个地块的土地主要用途 规划地段各个地块允许的建设总量 对特定地区地段规划允许的建设高度 规划地段各个地块的绿化率 公共绿地面积规定 规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定 历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定 建设控制地区的建设控制指标 2 2006年4月1日颁布实施的 城市规划编制办法 第四十二条条文中明确规定 控制性详细规划确定的各地块的主要用途 建筑密度 建筑高度 容积率 绿地率 基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容 新 编制办法 的强制性内容 3 2006年6月1日 关于落实新建住房比例要求的若干意见 建住房 2006 165号文件中明确规定 城市规划主管部门要依法组织完善控制性详细规划编制工作 首先应对拟建或改造住房建设项目的居住用地明确提出住宅建筑套密度 每公顷住宅用地上拥有的住宅套数 住宅面积净密度 每公顷住宅用地上拥有的住宅建筑面积 两项强制性指标 指标的确定必须符合住房建设规划关于住房套型结构比例的规定 依据控制性详细规划 出具套型结构比例和容积率 建筑高度 绿地率等规划设计条件 并作为土地出让的前置条件 落实到新开工商品住房项目 编制控制性详细规划时 强制性内容的确定应满足以上三项及其他相关规定的要求 现行控规尚待解决的问题以及解决思路 1 缺乏通盘考虑导致委托的随意性和衔接困难 以中小城市为甚 1 存在问题 委托随意性问题 委托边界随时改变甚至有所重叠 是否应该全覆盖 覆盖到什么程度 如何覆盖 2 解决思路 规划编制的系统性和计划性 年度编制计划 专门的编制研究中心 分区与标准分区的划定与衔接 统一的用地编码系统 3 覆盖程度与编制深度的对应 重视与近期规划衔接 4 覆盖深度的区分与转换 重庆的标准分区系统成为控规编制的基础 2 依据不足的问题普遍存在 与上位规划的衔接存在技术上的缺陷 1 存在问题上位规划有年限 而控规无年限 上位规划越来越注重宏观调控与公共政策属性 真正落实需要具体指导 前期研究普遍达不到一定的深度和广度导致控规编制的依据不足 专项规划严重滞后带来不确定性和大量前期研究工作 控规的表达方式要求简单规范 难以审查前期研究的工作 2 解决思路在 编制办法 实施细则中或地方的控规编制 统一技术措施 中明确规定这一方面的内容 将相关研究的结论纳入控规的编制成果 前期研究上升到上一层次规划 改变现行的城市总体规划的表达方式 适应控规分区片编制的实际情况 采取总量分配 分层控制的思路 逐层落实到控制性详细规划之中 3 关于层次与深度1 问题的产生地区发展不平衡 地方具有不同的发展特色 城市中的旧城区与新城区发展控制要求也不尽相同 不同的开发方式对控规的要求都不同 统一的深度导致有些地区控制深度不够 而有些地区控制内容过深却意义不大 2 解决问题的思路采取分层控制 层层深入的方式 采取一般控制和特殊控制相结合的方式 划定特定区有针对性地提出编制深度要求 将不同的控制要求上升到分区规划层次 或划定标准分区时给予明确 刚性与弹性的控制要求 相互之间的转化 4 关于规划控制指标体系 控规的灵魂1 存在问题指标千篇一律 不能体现城市特色与控制内涵 指标选取缺乏针对性研究 规定性与指导性指标需要针对性界定 指标赋值缺乏科学依据 有主观臆断现象 不同的编制单位和区片导致不公平和衔接困难 2 解决问题的思路地方的统一技术措施提供参考 通过针对性的现状调研 归纳总结提供具有通则式意义的赋值标准 强调公平性 个案赋值结合具体的编制要求浮动变化 并需要提供有力的依据 上海的建筑密度与容积率附值标准在一定程度上规范了技术行为 避免主观臆断赋值现象 5 关于用地分类1 问题的产生目前普遍使用的是国家规范 城市用地与规划建设用地分类标准 GBJ137 90 为计划经济产物 适用于城市总体规划和城市建设用地统计工作 该标准不适用于控制性详细规划 对有效的规划控制和编制技术创新都是一个阻碍 2 解决问题的思路针对规划管理与实施的利益集团与开发建设方式制定新的用地分类 适用于新鲜事物 新类型或新的开发方式 与国家标准进行有效的衔接 必要时可翻译或者转换 适应城市自身的特色 符合管理需要 区划管制中有一种表性分区的手段具有借鉴意义 目前国内已经开始了相关的尝试 南京的用地分类 北京的多功能用地与待研究用地等 资料来源 南京市规划局规划编制课题组 城市规划编制体系新框架研究 1999 11 用地兼容与混合用地用地兼容 是指用地对建筑类型的兼容 指在用地属性确定的情况下可以或允许兼容其他类型的设施 由于比例很低 不会影响用地的主导性质 允许的含义指的是可以建设商业设施 也可以不建 建设与否同开发商的设想有关 但需要通过规划管理部门的认可 兼容类型的控制和兼容比例的控制 兼容类型的控制现在一般采取 各类建设用地适建范围表 一般分为适建 不适建和有条件适建三种情况 关于兼容比例一般都没有明确 目前国内一些特大城市在制订控规编制统一技术措施时 一般都规定兼容的建筑面积不得超过总建筑面积的20 注 适建 不适建 由城市管理部门根据具体条件和规划要求确定 土地使用兼容控制表 混合用地 主要是描述一个地块的用地性质容纳多种用地属性 并具有一定的可选择性 另外 混合用地一般要求不得由单一的使用类型占据全部用地 而必须有不同的使用类型混合 并且混合应达到一定的比例 对于混合类型的控制 应当重点考虑如下原则 1 用地关联原则 优先考虑用地关联的类型的混合 这种混合能够降低交通出行 增加社区活力 例如 根据相关研究 办公设施由于能够提供就业岗位 通常和其他用地有天然的关联性 因而在混合用地中所见较多 办公用地同住宅用地 商业用地 娱乐用地的混合是较为多见的混合类型 2 互不干扰原则 容易产生相互干扰的设施类型不宜混合在同一用地上 如娱乐设施由于其人流 噪音等原因 通常对住宅的私密有相当负面影响 因而 也不宜混合 即使混合的话 也应当附加相应条件 如要求保持一定的合理的间隔 提供不同的出入口等 3 合理比例混合原则 对于混合比例的控制 通常应当以用地上不同类型设施的规模来计量其混合比例 一般意义上 一种用途的建筑面积如果超过50 比例 就可认为是主导用途 一般宜采取比例上下限的控制要求 混合用地的使用案例借鉴 RM 以居住为主 同时有公建及其他用地混合用地 居住用地的建筑面积必须大于总建筑量的50 并保证不多于80 超过80 的话 则应当算住宅用地兼容公建及其他用地 CM 以公建为主 兼容居住及其他用地 公建用地的建筑面积必须大于总建筑量的50 并保证不多于80 多于80 应算作公建兼容其他用地 VM 多功能混合用地 一般直在城市中心或交通枢纽周围 鼓励混合开发的方式 并且必须保证用地功能的混合 混合的方式和比例具有相当的灵活性和适应性 一旦确定为多功能用地 不得进行单用途的开发建设 必须保证大于兼容水平20 的建筑面积兼容量的混合开发 北京关于混合用地的分类定义 规定主导比例大于60 但不高于80 6 其他技术问题 1 现状认定 法律的不溯及既往原则 复杂的产权关系 现状的有机规制 2 产权地块 必要 复杂 矛盾 3 用地细分 最小地块的概念对于指标体系的意义 划分最小地块需要基础研究 单元开发的控制弹性 4 奖励政策 奖励政策的真正含义 奖励政策的限制 5 地形复杂地区的控制研究 6 控规调整 动态控制优势 总量失控风险 程序的保障 7 五线 划定 表达方式与具体操作 8 控规与城市设计衔接 内容与形式 控规编制的新动态与未来发展趋势 1 编制的规范性 地方统一技术措施的不断出台 2 编制方法的延伸与拓展 分层控制实践 3 编制内容的深入 控规中城市设计控制的探索 地方统一技术措施 特大城市出现了新的编制方法与编制思路 大多是针对控制性详细规划原有编制办法的不足进行的相应改进 并形成地方统一的编制技术措施 重庆市控制性详细规划编制技术规定 2002 黑龙江省控制性详细规划编制规范 2004 广东省城市控制性详细规划编制技术规范指引 2005 南京市控制性详细规划编制技术规定 2005 济南市控制规划编制技术导则 2005 北京市中心城控制性详细规划通则 2006 对本区域内的控制性详细规划的编制行为进行规范 以便实现总体控制和相互衔接 地方性的统一技术措施一般都在编制程序与工作阶段 分区划分与用地编码系统 规划控制内容与形式 成果规范等方面对控制性详细规划进行了详尽的规定 主要体现在以下几个方面 1 是对控规的分区划定与用地编码进行规范 基本上形成片区 街区 地块的划分层次 提出了相应的划分原则 并在此基础上规范了城市地块的编码系统 有些城市提出了 规划单元 名称不尽相同 但内涵相近 的概念提出编制相应的控制单元规划作为承上启下的依据 如广