美国总统布什减税政策的分析和评价.doc

美国总统布什减税政策的分析和评价外围财美国总统布什减税政策的分析和评价口郑幼锋布什就任总统后,在税收上一直奉行减税的政策,先后签署了三次较大的减税计划.2001年,签署了议会通过的经济增长和减税调和法案,计划1O年减税1-35万亿美元,主要是削减个人所得税,降低边际税率,增加了小孩税收抵免限额,新增了有利于储蓄的税收优惠措施,并计划逐步取消财产税和赠与税.2003年,又签署了一项金额达3500亿美元的减税法案,将资本利得税率由2O%降至15%,红利所得的最高边际税率也降至15%,个人所得税的最高边际税率降至35%.2004年议会通过的(2004年美国就业机会创造法案,为公司减税1380亿美元,是30年来美国减税幅度最大的公司税收法案之一.在2005年和2o06年两年的美国总统经济报告中,布什都单列一章讨论现行税制的问题以及各种改革的备选方案.特别是在2o06年,布什总统积极倡导根本性税制改革,积极评价了总统联邦税制改革小组的两个税制改革方案,其中一个改革方案是以现行税制为出发点的税改方案,对储蓄和投资给予了极轻的税负;另一个方案是一个全新的消费税型的改革方案.布什政府认为美国联邦税制应该以消费而不是所得为税基,应该对资本征收较低的税率,以刺激储蓄和资本形成,促进美国持续快速健康的增长.从布什减税政策的轨迹和改革的倾向可以看出,布什减税既有总量性的特征也有结构性的特征.首先,从总量上看,布什减税政策是针对2001年出现的经济衰退而展开的,企图通过总量的减税政策使经济重回增长之路.布什总统2001年上台时,经济已开始衰退.2001年的经济增长率放缓,实际GDP增长率为0.8%,而2000年的实际GDP增长率为3.7%,克林顿总统任期的8年即1993年至200o年的实际GDP增长率平均为3.73%(见表1),都大大高于2o01年的经济增长率.作为宏观经济调控的两大政策工具,即财政政策和货币政策,布什更加重视前者,而且表1美国1990年以来的实际GDP增长率(%)年份199019911992199319941995199619971998199920o02OO120022OO32OO42OO5增长率1,90.23.32.74.O2.53.74.54.24.53.7O.81.62.7423.5数据来源:2006年美国总统经济报告第284页.?20-主要是通过实施新一轮的供给性减税政策来达到刺激经济增长的目的.布什政府之所以选择供给性减税的财政政策,是因为:一方面,克林顿总统20世纪90年代扩张性的货币政策使利率降得较低,限制了货币政策发挥作用的空间.布什总统2001年上台时,联邦基金利率为3.88%,比20世纪90年代的平均值5.15%低1.27%(见表2).另一方面,克林顿总统留下的财政盈余为减税提供了空间,而且布什减税政策也符合其所在的共和党的一贯政策主张.其次,布什减税又具有结构性减税的特征.布什减税与20世纪80年代里根减税相表2比,既有许多相似之处,也存在区别.相似之处是,两者都是降低最高边际税率,都是削减富人的税收.区别在于,布什政府的减税,除了削减最高边际税率之外,很重要的一点就是削减资本的税收,布什减税具有更多的结构性的特征.这是因为,相对里根减税来讲,布什政府削减税率的空间有限,因为里根减税后,税率已大大降低,虽然后来克林顿增税后,税率有所升高,但相对里根减税前的税率,则要低得多.里根1981年第一次减税时,个人所得税的最高边际税率高达70%,到1986年第二次减税时,个人所得税最高边际税率也高达50%;而布什减税时,个人所得美国1980年至2001年的利率变化(%)数据来源:2006年美国总统经济报告第368页.-21?表32002年美国和部分OECD国家各税种占税收总额的比率(%)数据来源:2005年美国总统经济报告第69页.税的最高边际税率仅为39.6%.因此,布什政府要在减税上做文章,除了适度削减税率之#I-,很重要的一点是必须从税制结构人手,从税基调整来推进.布什之所以进行结构性减税,x,-J邦税基进行了调整,是因为美国税基更多依赖于所得,相当于消费税来讲,所得税更加打击储蓄和资本投资.根据2005年美国总统经济报告提供的数据,相x,-J于其它西方发达国家来说,美国税基更多依赖于所得而不是消费.2002年,以所得为税基的所得税和社保税占美国各级政府总税收的70.6%,比OECD国家的平均值61.6%,高出9个百分点,也高于G7国家中的其它7国,其中:比最低的英国(54.8%)高15.8%,比最低的日本(68.9%)也高1.7%;而以消费为税基的商品税占美国总税收的17.6%,比OECD国家的平均值61.6%,高出9个百分点,也低于G7国家中的其它6国,其中:比最高的英国(32.7%)低15.1%,比最低的日本(20.1%)也低2.5%.在西方发达国家中,美国是高消费的国家,储蓄率一直较低,而日本继承了东方的传统,消费率相对较低,储蓄率较高.2003年,美国家庭储蓄占可支配收入的比率为0.8%,而日本家庭储蓄占可支配收入的比率为6.1%,约是美国的8倍.2005年,由于政府财政赤字,政府储蓄为负数,使整个美国国民储蓄处于负储蓄的状态.按照经济增长理论,一国经济增长的规模和速度取决于劳动,土地,资本,技术和企业家才能.储蓄是资本形成的源泉,过低的储蓄将导致过低的资本积累.资本积累太低,将不利于经济的长期稳定增长,不利于一国的经济安全.美国较低的储蓄率使得政府和经济学家们对美国未来经济增长的可持续性非常担忧.布什政府结构性的减税政策就是x,-J美国不合理的消费和储蓄的经济结构的一种反映.布什政府企图通过削减储蓄和资本的税收,使美国税基从偏重于所得(所得包括消费和储蓄),向偏重于消费的转型,来调整消费和储蓄的比例,是与美国当前的消费和储蓄的经济结构相符的.由此看来,布什三次主要减税都注重削减资本的税收,以及2005年成立的总统联邦税制顾问小组和2006总统经济报告建议实施根本性的税制改革,使美国联邦税基由所得转向消费,企图逐步免除资本的税制改革,是有其特定宏观经济背景的.布什减税政策也受到国际税制改革趋势的影响.1999年以来,OECD国家中的大多数进行了以降低所得税税率和拓宽税基的改革,虽然这种改革始发于美国里根总统的税收政策,但OECD国家的以降低所得税税22?率和拓宽税基为主基调的税制改革的进一步深入也显然影响着美国.总体来看,当前OECD国家的税制改革趋势可以分为四个方面:第一,降低工薪所得税负,包括削减税率和提高免征额;第二,降低公司所得税税率,从2000年的33.6%降低到2004年的3O%;第三,降低资本所得的税负,包括资本利得和红利;第四,单一税率趋势.自从20世纪9O年代以来,有8个东欧国家,包括俄罗斯,实施了单一税率改革,个人所得税税率从12%(格鲁吉亚)到33%(立陶宛)等,平均为20.6%;公司所得税税率从10%(塞尔维亚)到24%(爱沙尼亚和俄罗斯)不等,平均为17.9%,这些国家还同时实施了增值税,一般税率为18%左右.OECD国家后面三种税制改革趋势正好符合美国高消费,低储蓄和低投资的经济现状.通过降低公司所得税税率,和其它降低资本的税收负担的减税政策,就成为布什减税的核心和重点.布什的减税政策的一个直接结果是导致了财政赤字,特别是在布什减税的前几年,导致了以所得税为主体的联邦税收收入的减少,财政收入显着下降.布什上台之前的2000年,联邦个人所得税收入为10045亿美元,公司所得税收入为2073亿美元,财政收入总额为20255亿美元.小布什上台,实施减税政策后,2001年,个人所得税立即下降为9943亿美元,公司所得税下降为1511亿美元,财政收入总额下降为19914亿美元,宏观税负下降为19.8%;2002年,个人所得税继续下降为8583亿美元,公司所得税下降为1480亿美元,财政收入总额下降为18534亿美元,宏观税负下降为17.9%;2o03年,个人所得税下降为7937亿美元,公司所得税下降为1318亿美元,财政收入总额下降为17825亿美元,宏观税负下降为16.5%.上述减税政策使财政收支由盈余变为赤字.2001年,财政还有盈余1282亿美元,到了2002年,财政就变成赤字1578亿美元,2003年,赤字又在2002年的基础上翻了一倍多,达3776亿美元.但2004年以后,税收因经济增长而增长,赤字开始下降,赤字占GDP的比例也处于下降趋势,但赤字的绝对额还是处于较高水平,在9月3O日结束的2006财政年度中,美国财政赤字还高达2480亿美元;美国国会预算办公室预测,2007财年的财政赤字将扩大至2860亿美元.财政赤字会带来一些负面后果.在财政赤字居高不下的情况下,如果经济情况一旦出现问题,经济增长停滞,将会进一步导致税收收入的减少和赤字增加,使财政状况恶化,引发财政风险.而且随着时间的推移,美国婴儿潮出生的人口老年化问题逐渐逼近,支出压力也越来越大,将进一步加剧财政状况的恶化,高赤字将不可避免,财政风险问题将更加严峻.财政赤字还会导致国民储蓄的减少和国际贸易经常性账户发生赤字.国民储蓄是国民投资的来源.预算赤字增加意味着公共储蓄下降,如果私人储蓄不能完全补偿公共储蓄,则会减少国民储蓄.有关经验估计显示,美国私人储蓄大约可弥补预算赤字变动的25%,国民储蓄的下降大约可由国#1-资本流入补充1/3,剩余的则反映在国内投资的下降上.如果国外投资不能有效补充国内投资的下降,将会减缓未来的经济增长的速度.幸好,美国经常账户赤字弥补了美国国内投资不足的缺口.如果国外资本不进入美国,如果美国不能依靠经常性账户赤字来为国内投资不足融资,那么,美国经济就很难做到可持续-23?性的增长.另外,财政赤字也是美国货币政策从克林顿时代的强美元政策走向布什的弱美元政策的主要原因之一.布什的结构性减税政策的主要目标之一刺激储蓄和资本形成,可能因为长期的财政赤字而大打折扣.长期的财政赤字导致国民储蓄的减少,其结果与通过降低储蓄的税负来促进储蓄的目标正好相反.布什原本企图通过削减储蓄的税收,使美国联邦所得税税基向消费型税基的逐步靠拢,从而降低即时消费和未来消费之间的税收差别,较少未来消费的税收负担,降低即时消费对未来消费的替代效应,来达到刺激储蓄的目的.但减税又导致了高赤字,高赤字又导致国民储蓄的下降,两者的作用恰好相反.双赤字同时-I:g导致了利率的升高.长期的财政赤字会挤走私人投资,造成利率上扬,抑制经济增长.总体看来,布什减税的后果与里根总统在任期间8年的减税政策导致高赤字,高债务,高利率,高汇率,高贸易赤字的五高问题有些类似,除了高汇率没有出现之外,其他的问题都再次出现,最终可能导致减税不可持续.当然,从近期美国赤字相对于GDP的比重逐渐降低的态势看,布什减税可能没有里根总统的五高问题那么严重,但近四年的高赤字和以及近两年不断升高的利率已说明了减税的负面影响.布什减税政策的积极效果是抑制了经济的进一步衰退,促进了经济增长.布什的减税方案与共和党一贯主张的小政府理念减少政府税收,控制政府支出是一脉相承的.按照凯恩斯的总需求理论,减税的扩张财政政策有利于扩大消费需求,刺激经济增长,扩大就业.但从布什减税的方向和结构来看,布什减税更像是供给性减税.另外,布什减税也反映了其他自由学派如理性预期学派理论的政策主张.布什政府一直竭尽全力使减税政策永久化,使人们形成稳定的预期,这是对理性预期学派理论的运用.可见,布什政府根据理性预期学派的理论,通过长期推行减税的政策,竭尽全力使减税永久化成为法案的努力,很好地影响了美国大众的预期,使美国经济在减税永久化的憧憬下迎来了经济复苏的短期繁荣.实际数据表明,减税政策实施后,经济增长率自从2002年开始回升,2004年到达最高点,实现了高增长的目标;失业率由2002年的5.8%降低到5.1%;税收收入虽然在2001年实施减税时有所下降,但2004年以后,税收因经济增长而增长,赤字先升后降,供给学派的拉弗曲线得到了验证,财政收支朝着预期的平衡预算的目标发展.因此,从现在看来,布什的减税政策,从一定程度上取得了预期的目标.反对布什减税的一个重要原因是布什减税不利于