我国高校资源配置机制(刘亚荣).pptx

我国高校资源配置机制 国家教育行政学院学校管理教研部刘亚荣 基本内容 转型社会背景与高等学校外部资源配置机制高校内部资源配置机制 案例讨论 第一部分 转型社会背景与高校外部资源配置社会转型背景正式规则非正式规则 背景 事业单位改革的基本特征 最初改革 市场化取向自行创收 创收原则上归单位自主分配 人事管理改革先行改革趋势 事业单位分类及财政分化 纯公益 公益和市场三类高校归类为公益性 自主运行 服务收费 公共财政仍然部分支持 保证承担公共责任 要问责人事 岗位聘任 收入分配 社会保障 80年高等教育中央 地方两级财政 全额拨款80年允许高校自筹资金产学研校办企业收费办班89年学杂费 97年学费并轨 03年独立学院1998取消条块分割的管理体制 111 752002年拨款制度改革 事业单位的改革与高教投入体制改革 全额 差额和自收自支三类单位 政府放权让利 采取市场化取向 允许以单位为生产基地自行创收 创收所得原则上归单位支配 事业单位公益取向弱化 无约束 非健康 不公平充斥 公共性遭质疑 资源配置的正式规则 一 市场 二 政府 三 社会捐赠 1 什么是市场 我 铅笔 伦纳德 里德 1958 秋风译 圆木运输 平板大卡车 铁轨 火车头 整个交通体系 木材加工厂 切割 板条上蜡 烘干需要的热量 照明 电力 传动带 电动机 一家工厂所需要的一切设备 甚至工厂里的清洁工 还有天然气与电力公司 铅笔制造厂 石墨 开采 提炼 加工 包装 运输添加黏土 精炼工艺过程 用到氢氧化铵 添加增湿剂 比如经过磺酸盐处理的油脂 经过一道又一道机器 这些混合物最后源源不断地挤出来 按尺寸切断 晾干 再在华氏1850度的温度下烘烤数个小时 还要用一种滚热的混合物处理铅笔芯 其中包括固体石蜡 经过氢化处理的天然脂肪和产自墨西哥的石蜡 雪松木杆上涂了六层漆 蓖麻子的种植者和蓖麻油的加工者 油漆调制 标签 炭黑跟树脂加热混合而形成的一张薄膜 制造树脂和炭黑 金属箍 开采锌矿石和铜矿石 制作成闪闪发光的薄铜片 加上黑圈 黑镍 橡皮头 硫化油胶 由荷兰东印度群岛出产的菜籽油跟氯化硫进行化学反应制造出 橡胶仅仅起粘合的作用 各种各样的硫化剂和催化剂 上色的颜料则是硫化铬 米尔顿 弗里德曼为 我 铅笔 写的导语 成千上万的人卷入了生产铅笔的过程中 没有一个是因为自己想要一支铅笔而去干自己的活儿的 他们中有些人从来没有见过铅笔 也从来不管铅笔是干什么用的 每个人都把自己的工作仅仅看作是获取自己所需要的商品和服务的一种办法 每次我们到商店购买一支铅笔 我们都是用我们的一丁点劳务 来换取投入到铅笔生产过程中的成千上万人中的每个人提供的极小量的一些劳务 更令人叹为观止的是 铅笔在源源不断地生产出来 没有一个人坐在一个中央办公机构对这成千上万的人发布命令 也没有军警来执行这些无人发布的命令 这些人生活在不同的地方 讲着不同的语言 信奉着不同的宗教 甚至可能彼此憎恶 然而 所有这些差异 并没有妨碍他们合作生产一支铅笔 这是如何发生的 市场 以价格为中介的 交易 过程驱动机制 个人偏好需求 产品多样化运行机制 竞争 社会分工和专业化社会支持系统 私有合法与法制社会不确定性 不可预见性要求有购买力 不利于弱势群体中国消费者购买力 图钉型 2 市场在高等教育资源配置中的具体表现 1 高等教育收入结构变化 高等教育投入体制转型后特征 主体多样化 政府为主 家庭 社会和高校 非财政性已经占据半壁江山渠道多样化 财和税 财政拨款 费 事业收入 产 产业收入 社 捐赠 基 基金 科 科研收入 贷 银行借贷 企业借贷 息 机制多样化 政府 市场 赠与 改革开放以来新增的经费来源 新型办学模式 独立学院 高职 国际合作办学 回炉教育 留学生 对外汉语教学 新的服务模式 成人教育 网络教育 在职研究生班 短期培训 证书班 学分收费 咨询费 科研功能的扩张 基础及应用研究 产学研 创新创业大学 4500万 654亿 1453倍 内部成本控制方式 房产的成本核算 15 37 公私合营 后勤改革 特许经营 内部市场 新的融资渠道 建设资金 银行贷款 公私合营 代建制 校友捐赠 巨大的发展空间 2 学费作为价格信号 不同学生类型的收费 优等生与一般学生 全日制与非全日制 培训 证书班学费的性质 价格or成本分担收费单位 学年学费 专业学费和学分学费地区歧视性收费 本省和外省不同学期收费 小学期按质论价 不同质量 专业的市场价格 学费与贫困生问题 高等教育的政策价值学费不能随行就市 成为政府监测的政策工具高校入学时的 绿色通道 及助学体系给中国高校带来收费困难 受教育与收费分离 3 复杂的交换过程 市场交易活动 除了讨价还价 还有商品品质的考核 在产权约束下 品尝梨子的滋味 要支付代价 问题是 尝梨子 的代价究竟是怎么支付的 反复购买 为什么市场 产品质量保证 企业产品三包 分享契约 出版 品牌 声誉机制 专家考核 考试 代表性考核 质检 纵向一体化 汽车 教育产品的考核 常人难以考核的商品品质钻石名酒内科医生教育借助于 专家系统 一种中介服务 高等教育市场 生源市场 交易过程 政府管制 招录 质量考核 高考系统 降低交易成本 学生权益 选择权和消费诉求权受损高校 被管制社会公共价值参与 毕业生就业市场交易过程 价格机制 质量考核 文凭信号 用人单位人力资源管理专家 人才使用过程学生 自由的劳动力用人单位 自由的雇佣者 招生和就业的关系 劳动力市场 组织任命 市场合约 终身合约 长 短期合约文凭 劳动力市场筛选信号文凭信号出错 回溯到教育系统 各级教育的筛选方式 以及教育过程本身各级教育的筛选 专家系统的培育 高考中介的运行 谁买单 考核专家系统政府 公开高校质量信号 认证 评价高校 宣传 建立自己的选拔标准 基本素质 兴趣 性别 民族 地区 及专家系统 华约与北约 复旦的专家系统 四川大学的特殊人才 学生 购买考试机构的服务 汇集学生在高中阶段的各种评价 一般 个性 提供客观公正的考试 一般性能力 录取系统 多个offer 一年内学分不认证 4 高校面临的科研市场 纵向 政府高校整体为单位交易过程及验收 委托或招标同行专家评价系统 政府 学会 学术官僚 学霸 学术腐败专家系统纠正 引入竞争机制 购买 竞争上岗 轮值 任期 保密 领导不参与 横向 市场教授和企业相互的搜寻的结果直接交易和相互达成的价格协议 教授给企业带来收益 没有收益没有新一轮交易企业给教授付费收益包括 联合申请政府基金 专利 产品兴趣和收入 完成比较难 5 高等教育人才市场 长期契约与契约多样化工作契约与心理契约进入 专家系统 同行评议 非人力资源管理专家 两种工作契约 承诺与交易型退出 市场流动与辞退 心理契约 高等教育资源系统的变迁 市场 政府 高校 不同高校的市场资源禀赋 办学主体和运行机制不同 公办 民办 独立学院隶属不同 部属高校来源更多样化 财政 学费 科研 创收 省属高校以财政和学费为主 其中部分有产学研等服务收入 市属高校基本以财政和学费为主市场发育环境不同 地理位置 地方经济发展水平与高校的匹配 政府的扶持程度产品多样化程度和产品规格不同 教学 科研和社会服务 规模不同高校资源禀赋 历史的市场份额 政府支持 教授的市场开拓能力 高校成为办学的市场主体 现代大学制度 高校办学自主权下放教授治学 校长治校 高校对外合作情况 二 政府 政治 政治风险的大小 资源配置的直接性 强制性 不计成本安全与稳定食堂绿色通道学费思想政治党委领导行政 财政 委托 事务管理 检查监督 1 财政手段 财政投入 1998年公共财政制度框架的建立 教育纳入财政保障的范畴93年分税制和98年的政府机构精简 直接促成了两级政府管理体制和三级办学的投入体制中央重点保证高水平大学建设 国际化地方重点满足本区域学生入学机会和经济社会服务 部属高校和地方高校的总量和结构的差异 统计年鉴2009年总量差异 部属高校生均经费 36233元地方高校生均经费 14754元部属高校生均预算内 17055元地方高校生均预算内 7298元 某部属高校2009年收入 地方高校的2009经费来源 财政性经费管理 基数 发展 预算包干 节余留用 超支不补 的财务管理 1985年以前 综合 专项 1986 预算包干 超支不补 节余留用 自求平衡 财务管理基本支出预算 专项支出预算 强化了预算管理制度及财政集中收付制 2002 2008年 基本支出分解为教学 科研和社会补偿 2010年纲要 部属18000 地方12000 高职6000 财政经费的使用 预算收入约束 生均 学生数 专项政策价值 横向公平及纵向公平 基本公平 绩效经常费与专项投入 1 5 1 自主权 碎片管理 不及时有效 激励性不足支出限制 经费集中收付制管理 人 财的条条管理 科研的overhead制度 纲要 关于经费拨款和监管的改革目标 财政中立 设立高等教育拨款咨询委员会 专业化 在高等学校试行总会计师委派 建立并不断完善教育经费基础信息库 提升经费管理信息化水平 问责 建立经费使用绩效评价制度 加强重大项目经费使用考评 强化重大项目建设和经费使用全过程审计 加强学校财务会计内部稽核和内部控制制度 2 委托 委托地方政府 有比较明确的授权文件 独立学院 高职学校设置和招生 省属高校的资源配置与管理委托授权校长 没有明确的管理分权的法规 大学章程 校长与书记的任命 总会计师 3 事务管理 政府放权指数0 49办学 高校设置审批 合作办学审批在政府内部管理 高校机构设置与政府的同构 招生 自主招生与政府计划就业 对就业率的监控学术治理 生产什么产品不自主 怎么生产基本自主 高校学术自主权的政策变迁 政府与高校的行政化关系 2008年平均10个工作日1次 2009年平均11个工作日1次上级主管部门给高校下达具体发展指标 非专业出身的主管领导讲话对高校发展做出指示上级主管部门决定高校的合并转对高校人事编制由政府决定资源配置规则不透明导致 跑部钱进 对政府审批学科点和专业点政府管理高校职称评审 政府与高校的关系 总体关系 三个阶段行政隶属关系 1998年以前 上下级组织逐步放权 1998年高教法 越位与缺位稳定的法律契约关系 未来预期 章程 权力如何划分 评估学校办学水平 向高校拨款 任命校长和书记章程 三 捐赠 人脉关系 校友会校友会及基金的运作 太平洋大学捐赠人名单及历史记录有条件捐赠和无条件捐赠准备好需要资助的详细的项目策划定期公布经费使用情况及效果另类捐赠 某测绘学院的行业捐赠 英国大学的捐赠 捐赠的规则 社会捐赠的条件 宗教文化和传统的影响 数量可观的私人资产人群 高额的遗产税 阶梯式的个人收入税制 便利的税收减免 捐款数额较大的人可以进入大学董事会身份和免税 民政部社会福利和慈善事业促进司长王振耀的亲身经历捐赠管理 史上最苛刻的捐赠问责 郭美美 公开 透明 高等教育资源配置机制 市场 政府和赠与 市场 价格为中介的交换 法律契约意识 生源市场 毕业生就业市场 人才市场 学术产品市场等 促进效率政府 由单向指令 指令 授权 交换 保证社会公平和公正社会捐赠 单向的给予 渠道亟待开发 公开透明 非营利性 向捐赠人和社会负责边界相对清晰 各有领域 市场和政府之争 二 非正式规则 社会传统 人治社会的官僚体系与不透明的资源配置 寻租 公权力没有限制 凌驾于法律之上 政府的转型 约束公权力 关系 以血缘 姻缘 乡缘 学缘 业缘为基础的亲情和人情网络为依托的规范体系 其根本指向是权力和利益 以 办成别人办不成的事情为荣耀 社会传统的伦理 公共道德 心理凌驾于正式规则之上 正式规则与非正式规则 正式规则通常都是公认的通行规则 人类文明的产物 就如windows平台 降低交易成本 使资源流动更顺畅 全覆盖 非正式为次 源于人们的多元利益及实际行为 多样性 保密 限于 圈内 不普惠 如果社会以正式规则为主 则社会有序 因为规则易行 如果以非正式规则为主 则社会混乱 因为常常演变为 圈内 和 圈外 或者不同利益群体之间的斗争 转换和规则演变 社会有序 非 正式or正式 非 正式与非正式规则的形成 社会共识论 社会集体由拥有大体共同目标的个人组成 社会秩序是参与者之间深层次共识的反应 社会的稳定性和连续性反应了协作行为和共同规范和价值的存在社会矛盾论 社会秩序来自强制而不是共识 是强势群体对弱小者的压制 着眼于社会冲突 可以看到社会不稳定性和变革的原因 第二部分高等学校内部的资源配置 基本内容 我国高校运行现状什么是组织 组织的变迁案例 我国高校的组织变革组织变革的发生机理 1 我国高校预算基本结构 我国高校组织结构及运行状态 战略层 定位同质化 不断增长的可统筹的公共资源耗散 战略目标下移不给力管理层 分为具有资源分配权和设计激励指标的的核心部门和资源有限维持的其他部门 工作条件相对舒适学院层 多年不变的 支出固定的下拨经费 院长权力被分解 各职能部门直接对应学院的相关人员 院长没有调控权 教师工作条件差 上完课就没有踪影 有团队的做科研 教学和科研任务对立 不能兼顾 累 学科发展各自为政 个体户 师徒甚至夫妻店现象 团队建立在 近亲信任 基础 过去的专业系正在过度到现在的二级一级学科 60 以上高校存在以下现象 各级管理者的行政级别与政府公务员对应 高校内部资源都由职能部门分配 由校长 职能负责人或院长担任校院学术委员会主任 高校的普通行政办事人员官僚做派 教授争相竞聘处级干部位置 其他发展问题 提升学术影响力为普遍的发展诉求 人才和学科发展平台集中资源配置期 人才和国家大项目的竞争 市场瓜分集权提高了对外竞争效率 降低了内部组织的活力 带来了各种非连续性配置带来的内部组织矛盾 海归与本土 强势学科与潜在学科 校级强势推动与学院及教师非正向反馈 相对稳定的组织目标和资源条件下 如何改善软环境 如何进行组织内部系统调整 改善组织存量的资源配置效应 系统变革 当前我国高校分权模式 事务分权 教学和学生管理人事管理分权 分校级聘任岗和院级聘任岗 及其岗位和劳务津贴的发放财务为中心的全面分权 二级预算管理学部制 整合专业为学科 权力的重新划分学院层次教授治学 学术权力与行政权力分权 行政人员不担任学术领导职务 我国行政和学术权力对学术事务的影响力 对当前改革的争议 分项改革 没有综合各个因素都在影响组织绩效事务分权 上请客下买单 事权下移 人事和财权集权人事分权 人事分配矛盾下移 对于不适用的人没有辞退权学部 学院制 增加科层 与以前院系关系区别教授治学 教授的责任心 时间 决策事务边界 重大是否涉及 Q 我们的高校为什么需要进行组织分权的系统改革 高校本应该是什么样的组织 2 什么是组织 理性视角 具有具体目标追求 以及正式化结构的集体市场是海洋 组织是岛屿 组织具有相对稳定性 通过组织内部改善 对抗市场的不确定性 组织必须保持开放性 与外界保持交换 调整组织 组织内部参与者具有自我利益 同时将组织视为资源来源 同意保存组织的持续性 组织类型及变迁 简单组织 创业初期组织 直接指挥机械官僚型组织 企业 程序标准化专业型组织 高校和医院 程序标准化和技能标准化共同作用事业部制组织 大型企业及政府 产出标准化变形虫组织 创新组织 相互协商松散组织 市场交换 什么是高校组织 一批对教学和科研有兴趣的人组合起来目标 教好学生 做好科研程序和技术标准化运行规则 教学和科研各自有各自的规则和程序 教师如何教 科研人员如何研究有专业规则最开放的边界 高校国际化 教师受同行约束 学术交流 产品对象学生是具有自然流动性的人参与者 最具有自主意识的组织人和自主学习能力的学生 高校组织变迁 发展过程 师徒及行会 古典大学分科教学 研究 规模经营 实验室 图书馆 信息技术 教学 科研 社会服务规模及学科复杂性 资源配置和管理的专门化 专职行政人员产生 科层出现简单组织 专业科层组织 事业部附加变形虫管理重心始终在基层学术组织 但是科层是最强有力的贯穿组织内部的协调方式 所以很快强大 高校组织变迁的特征 国外 师徒 行会组织 学术组织 科层组织 行政人员由学术核心层衍生 我国 政府的一个部门 相对独立的科层组织 学术科层组织 逐渐脱离科层 高校蜕变为一个巨型专业性科层组织 组织内部是由自上而下的科层权力作为战略与行政管理 与自下而上的学术权威作为生产核心 共同作用 二者作用机理不同 始终存在矛盾 存在两个权力中心跨学科 变形虫附件 未来 松散的个人学习平台 国外学院的运行控制 学校 很小的战略层和逐渐扩大的中间层 对学院预算约束 院长任命 战略资源引导 平衡学院之间学术生态 保持战略竞争力基层学术组织 高度集权的讲座教授制或者学院或系的教授俱乐部集体决策制 讲座教授制 讲座教授由政府评价和任命的高校最高等级的学术岗位 是公务员身份具有学术绝对的权威和自主权 具有人事 财务 学术的绝对决策权职业不稳定期过长遏制年轻人和优秀人员到高校不鼓励年轻人创新最后结局的全有和全无的风险 学院层的运行 专家治理 合伙人的门槛和晋升合伙人制 学院的所有事务共同商议决策工作技能标准化 在之前的专门教育得到训练和思想灌输 继续教育也在组织外实现与同行保持密切联系 继续得到训练 评价和认可 行业约束弱与其他同事保持相对独立关系 与客户关系紧密既兼顾职能分工 也兼顾市场分工 所以既不是单纯的科层部门 也不是单纯的事业部教授的控制 声誉约束 同行评价 我国高校分权的实质 宏观环境 国际竞争 市场竞争 规模扩张 组织目标多样化 高校自主权提高组织效率 还原高校本质的专业科层结构 将专业决策权下放到学术基层 行政为学术服务 非行政权力和学术权力的分权 更集权还是更分权 领导者的市场开放意识 受组织发展阶段 环境的市场化程度 高校本身产品的市场化程度最终向分权改革推进 高校人事长期合约在基层 承诺 commitment 雇佣模型 在员工关系上比较长远并注重在企业内开发社会和智力资本 交易 contract 雇佣模型 在组织内最小化工资和福利开支 并维持最低的交易和雇佣水平 核心 非核心 混合 模型要求组织更加扁平化 多功能团队 学习型组织 战略联盟 网络组织 核心目标 下放权力给基层学术组织 开放的高校 教师的职业生涯更受同行协会的约束 下放自主权吸引教师认同 学生是流动的人 让基层更主动关注学生 而不是被要求关注学生人力资本的本质 天然属于主体 没有自主权 不会给学校做贡献收入和条件是保健因素 授权是最有效的成就激励因素 3 校院分权改革要点 改革是以宏观调控 微观搞活 提高组织效率为目标涉及人事 财力和物力资源等各个方面的组织结构的系统综合改革 不断完善激励和约束机制敢于一揽子授权 自主权激励 有限目标以外的正式授权规定上下级之间的权责 人 财事一揽子授权被授权人的竞争机制 任期制岗位的职业声誉或职业发展市场杠杆的设计 案例1 武汉大学校院两级改革 改革背景 2000年 4所高校强强合并 合并后1年 4所经费的增长仅是1所的增长量 中央经费到位 省经费没有到位 地处中部 文理为主综合学科 自筹经费能力弱 经费紧张宏观调控 微观激活 向管理要效益 措施 统一领导 二级管理 集中核算 改革具体措施 调整校院两级经济权限 校级财力承担费用 学校管理部门 直属事业和服务单位的人员经费 日常运行经费 公共建设和维持费用 专职科研人员基本保障经费 专项建设经费等 学院承担的费用 全成本 学院全部人员经费 日常运行经费 专项建设经费 资产占用费学院教学服务收入 科研服务收入 产业收入 捐赠收入和其他收入将以较大比例纳入院级财力 激励和控制 控制学院以规模为发展目标 确定了生师比标准 对于超过生师比的学院 超出部分减小拨款额度 对于不足的学院 则增加拨款系数 体现不同学院的培养成本差异 根据近5年学校投入情况 以及重点支持和优势学科等因素 确定学院的综合调节系数 基础学科 重点支持和艺术 医学的系数高 文学 语言 教育和理工科系数为1 经济政法 信息和新闻类系数低于1 激励科研工作的发展 学校设立专职科研编制和基本保障经费 具体的专职科研人员补助的编制数量 标准及编制的分配 由财务 人事及科研管理部门共同制定 并根据科研工作需要和财力情况适当调整 鼓励教学科研上水平 出成果 学校设立了专项激励经费 对提高学校影响力和知名度的重要项目实行补贴政策 承担院士 资深教授津贴 引进人才的科研启动费和安家费等 设立奖励基金 对学院获得的各种省级以上奖项 教职工年终业绩 学生奖学金由学校承担 改革成效 改革当年2006年增加了2 6亿 2007年增长了4 5亿 达到4校的原有的增长水平 总收入23个亿 当前40亿 并且总量增长了 费用支出减少了 每年学校人员收入都在加法机关职能部门转变了工作方式 没有资金的分配权 专注于协助学院争取各种资源 提供信息上传下达 重考评 指导学院考虑各种办学成本 进人谨慎机关需要进一步精简 决算还没有纳入改革 学术发展 没有本科生的学院 全成本预算管理把原来管理的问题都暴露了教授自己联合申请大项目学校发展没有下指标 完成的很好征富人税 补贴弱势 案例2 以浙江工业大学为例 直接原因 浙江大学合并带来的机遇 学院对扩招的积极性 宏观一点 高等教育管理体制和高等教育扩招政策再宏观一点 社会转型带来的高等教育转型 改革的进程 面临发展机遇和现实挑战确定战略目标 调研 提出战略措施和实施步骤 以人事和财务为核心的校院学科的组织变革具体实施 机关后勤 学院岗位及经费 运行及管理 绩效评价及激励 财务分权内容 一是日常运行费 包括教学运行 学生管理 公用经费等支出项目 二是资产的分配 三是投资建设经费 分房屋建设和维修 教学科研设施建设以及学科建设等专项项目经费 四是教师浮动收入部分 主要是岗位津贴和年终奖金两个项目 人事分权 7级岗位以上校聘 以下院聘学院下的基层学术组织是学科点先确定学科带头人 由学科带头人负责学科点发展学院行政人员院聘一个研究所的资源配置 改革以后 学院 日常开支 学科 专业 实验室建设 教师酬金 学生管理 学校 学生 编制岗位 高级岗位 专项政策 学院自主理财 经费 岗位 政策 人才培养 质量水平 社会服务 师资队伍 经济政策 专项工作 学院 教学单位 学校 教学业务费 行政办公费 编制酬金统计汇总 教学实验 人事分配 科研学科 行政办公 科研工作费 研究机构 实验业务费 党群工作费 教师 改革以前 学生工作 学生 本科生经费 办公室 专业建设费 研究生经费 学科建设费 教师 武书连大学排行榜 2009年752008年802007年882006年912005年912004年922003年100 1999年139 18所教育部省部共建高校之一 全国高校中的方位 高校的预算管理模式 统一领导 集中核算副校长 切块预算 职能部门 学院 人员绩效津贴采取学院二次分配的方式功能切块 相关职能部门牵头 预留调配资金 按照学生规模及标准分配学院统一领导 分级管理 集