美国金融稳定监管委员会的设立及其启示.doc

美国金融稳定监管委员会的设立及其启示第24卷第2期2011年3月北京航空航天大学(社会科学版)JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)V01.24N0.2March.20t1美国金融稳定监管委员会的设立及其启示李文华,彭祁琏,贾云航(北京交通大学人文社会科学学院,北京100044)摘要:2010年7月22日,美国史上最严厉的金融监管改革法案由奥巴马总统签署生效.此次改革的重点之一,就是新设立了金融稳定监管委员会.金融稳定监管委员会是法定的,实行集体负责制的组织,其职责在于识别风险和应对新型的金融稳定威胁.中国目前没有代表性强的金融稳定监管机构,现行的金融监管协调机制也不能很好地实现金融稳定监管职责.中国应当在借鉴美国最新金融监管改革法案关于金融稳定监管委员会的规定的基础上设立代表性强的金融稳定监管机构,或者在完善现有金融监管协调机制的基础上加入金融稳定监管的内容.关键词:美国金融监管改革法案(2010);金融稳定监管委员会;完善建议中图分类号:DF438文献标识码:A文章编号:10082204(2011)02003505OntheEstablishmentoftheU.S.FinancialStabilityOversightCouncilAndItsReferenceLiWenhua,PengQilian,JiaYunhang(SchoolofHumanitiesandSocialSciences,BeijingJiaotongUniversity,Beijing100044,China)Abstract:OnJuly20th,2010,TheDoddFrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct(FinancialReformAct)wassignedintolawbyPresidentBarackObama.TheFinancialStabilityOversightCouncilwasestablishedac-cordingtothisnewact,andtheFinancialStabilityOversightCouncilhasaclearstatutorymandatethatcreatesforthefirsttimecollectiveaccountabilityforidentifyingrisksandrespondingtoemergingthreatstofinancialstability.Chinaneedstoimprovealotontheestablishmentofsuchacouncilandtheprovisionofitsduties.ThisthesisisbasedonthelatestfinancialreformactandtheactualconditionsofChina,andtheauthorsgivesomeadviceaccordingly:toestablisharatherrepresentativefinancialstabilityoversightcouncil,orauthorizetheresp0nsibiesoffinancialstabilityoversighttothecurrentfinancialoversightcoordinationmechanism.Keywords:AmericanFinancialReformandFinancialReformAct;theFinancialStabilityOversightCouncil;theadviceonimprovement一,设立背景及其意义2007年,美国爆发次贷危机,此次危机最终演变成世界性金融危机.金融危机虽然重创各国经济,但它也是一个契机,促使各国思考金融监管方面存在的缺陷.尤其是美国,在此次金融危机中由于损失惨重,痛定思痛,终于在2010年7月21日出台了史上最严厉的金融监管改革法案(DoddFrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct,以下称为美国金融监管改革法案(2010),这标志着美国金融监管与投资者保护的法治进入了一个新时代.该法案的一个重要内容,就是设立专门的金融稳定监管委员会,负责金融稳定监管的有关事宜.根据美国金融监管改革法案(2010)的规定,金融稳定监管委员会是一个由财政部长担任主席,汇集了联邦金融监管机构的专业人员,总统任命的保险专家和各州监管者的协作性组织.实际上,早在1978年,美国就颁布了金融机构管制法,并据此成立了部门之问的协调机构一联邦金融机构检查委员会(theFederalFinancialInstitutionsExaminationCouncil,简称为收稿臼期:2O1OO330作者简介:李文华(197O一),男,内蒙古赤峰市人,讲师,法学博士,经济学博士后,研究方向为金融法,公司法?36?北京航空航天大学(社会科学版)2011年3月FFIEC).联邦金融机构检查委员会最初由美联储(FRB),通货监理局(OCC),联邦储蓄保险公司(FDIC),国家信用联盟管理局(NCUA),国家信用社管理局(OTS)五家联邦级监管机构组成,各家轮流担任主席.2006年,联邦监管联合委员会(SLC,其成员为联邦银行监管委员会(CSBS),联邦储蓄监管委员会(ACSSS)和国家信用联盟监管委员会(NASCUS)作为有表决权的成员,加入了联邦金融机构检查委员会.联邦金融机构检查委员会的宗旨是建立统一的监管原则,标准和报表格式,协调和统一联邦级监管机构和州监管机构的监管政策和业务,并非专为金融稳定而服务.金融稳定监管委员会成立后,联邦金融机构检查委员会继续存在,二者各负其责.金融稳定监管委员会的设立,不仅加快了规则的制定过程,也为金融市场带来更多的清晰性和确定性.在成立之后的几个月内,委员会作出一系列对实施金融改革法案起重要作用的措施:第一,按计划,金融稳定监管委员会在2011年1月将会提出一个规范非银行金融机构选定的章程.该章程将有助于加强委员会对所有可能对金融体系构成威胁的金融机构的监管.目前该章程还尚未出台.第二,在2011年年中前,相关负责机构须完成衍生品市场的综合监管规则的草案,提高在这个危机时刻金融系统的某些部分发挥作用的透明度.第三,金融稳定监管委员会要使对法定的,对面临失败风险的主要金融公司进行有序清算的权力更加明确清晰.这项在金融危机时期缺失过的清算权力,旨在保护纳税人免于承担企业不负责任行为的后果,减轻企业犯错时的附带损害,并有助于降低美国金融系统中的道德风险.第四,金融稳定监管委员会正在加强按揭披露表格的信息透明度,努力简化信用卡协议以更好地保护消费者,帮助他们做出更明智的财务决策.应该说,金融稳定监管委员会的设立已经初步起到了稳定金融监管的作用.下文依据美国金融监管改革法案(2010)原文(尚未见到翻译文本)及金融稳定监管委员会官方网站的权威文件,对美国金融稳定监管委员会的成员组成,目的,职责和运行程序等问题做具体介绍和评价,然后结合中国现实情况阐释问题,提出建议.二,目的和职责根据美国金融监管改革法案(2010)第112节(a)的规定,金融稳定监管委员会设立的目的可以概括为对风险进行认定,要求主体自律以及应对新出现的威胁三个方面.具体来说,所认定的风险是指可能因重大金融衰退或者失败引发的;由大型的,关联的银行控股公司或非银行金融机构正在进行的活动引发的;由金融服务市场以外引发的对美国金融稳定性造成的风险.在主体自律方面,通过消除自认为政府将保护他们损失的公司的股东,债权人的期望来促进市场自律.应对新的威胁是指必须提出能够应对新出现的使美国金融系统不稳定的威胁的措施.从性质上看,金融稳定监管委员会是法定的,首次对识别风险和应对新型的金融稳定威胁实行集体负责制的组织.职责安排上,金融稳定监管委员会可独立行使一些内在职责(即金融稳定监管委员会可以独立行使的职责),而其更多的职责则需要与其他部门协同行使(可将其统称为协同职责).在金融稳定监管委员会的内在职责中,比较重要的有:从成员机构,其他联邦或州监管机构,联邦保险办公室收集信息,或指导金融研究办公室从银行控股公司或非银行金融机构收集和分析信息以评估美国金融系统的风险;探寻可能影响美国金融稳定的监管漏洞;界定在制度上很重要的金融市场效用和支付,清算,交割行为;监督金融服务市场以确定对美国金融系统稳定性的可能威胁;关注国内和国际的金融监管建议和发展,包括保险和财务问题,并且向国会提出旨在加强美国金融市场的诚信,效率,竞争力以及稳定性等方面的建议报告.在金融稳定监管委员会的协同职责中,比较重要的有:对金融研究办公室提供指导,或要求其提供数据和分析以支持其工作;促进成员机构,其他联邦或州监管机构之间的信息共享,协调政策制定,检查,报告,处罚等事项;向成员机构建议,反映各成员机构讨论的结果中总的优先监管事项和原则;要求美联储对遇到财务危机或因为第113节中的活动可能引发美国金融系统不稳定的非银行金融机构执行更严厉的监管标准;对风险资本,杠杆率,现金流或有资本,解决方案,信用披露报告,公共披露程度建立更高的注意标准,并对非银行金融公司和被美联储会监管的银行控股关联的大型公司的总体风险管理等事宜提出建议;向国会提供年度报告,并就加强美国金融市场诚信,效率,竞争力和稳定性提出建议,提高市场自律性的建议和维持投资者信心的建议等事项接受国会的核查,等等.第24卷第2期李文华等:美国金融稳定监管委员会的设立及其启示三,成员组成根据美国金融监管改革法案(2010)第111节(b)的规定,金融稳定监管委员会的成员分为有表决权的成员和无表决权的成员.美国金融监管改革法案(2010)对有表决权的成员的表决权和无表决权成员的参与等问题作了明确规定,使其做到各司其职;在有表决权的成员当中,除了美联储,联邦储蓄保险公司,通货监理局等联邦金融机构检查委员会包括的部门外,还包括财政部,证监会(SEC),消费者金融保护署,联邦住房金融局等部门,以及总统任命而经参议院提议并同意的,有保险专业知识的独立成员.其中,尤为可贵的是消费者金融保护署的建立以及其作为有表决权成员的加入.作为代表消费者利益的,在联邦储备委员会下设的一个独立机关,设立者希望以此达到创造一个更强大,更公平的,让辛勤工作的美国人可以享受公平交易的市场环境的效果.金融稳定监管委员会的无表决权成员担当顾问的角色,这当中,多是专员和专家,包括金融研究办公室主任,联邦保险办公室主任,通过州保险专员确定的遴选程序而指派的一名州保险专员,通过州银行监管员确定的遴选程序而指派的一名州银行监管员,通过州证券监理专员确定的遴选程序而指派的一名州证券监理专员(或者行使此职能的官员)等.美国金融监管改革法案(2010)第111节(b)还对无表决权成员的参与权做了专门规定金融稳定监管委员会的无表决权人员应被允许参与金融稳定监管委员会的任何议程,会议,讨论或决议过程,但以下情况除外:委员会主席可经过各成员机构的投票同意,为保障和促进机密监管信息的自由交流之需要,而禁止无表决权成员参与委员会的上述议程,会议,讨论或决议过程.此外,为更好地履行其职能,金融稳定监管委员会可以设立专门的技术和专业咨询委员会,其成员可以是金融稳定监管委员会的各成员机构或者州一级的监管机构,或是两者都包括.四,运行程序程序制度化非常重要.美国金融监管改革法案(2010)对金融稳定委员会的运行程序作了明确规定.首先,该法案第111节(f)规定,除非另有规定,金融稳定监管委员会应根据授权或要求以有表决权的成员的多数来作出一切决定.首先,金融稳定监管委员会在提交报告时,对于每一个委员会有表决权的成员而言,如果其确信委员会,政府和私人机构采取了一系列合理的措施来加强金融稳定性,消除对经济产生负面影响的系统风险,则应向国会提交一份签名的书面声明来表明其对之确信;如果其认为根据有关规定应当采取的措施不应被执行,则其应向国会提交一份有签名的书面声明,表明自己认为应采取何种行动以更好地执行相应的合理措施.其次,在提交上述报告后,金融稳定监管委员会的主席应当出席众议院金融服务委员会的会议,银行,住房委员会的会议以及参议院城市事务年度听证会,讨论为达成目标所采取的行动以及委员会的计划,并回答与报告有关的问题.再次,该法案规定了金融稳定监管委员会在国际上的合作问题,即在国外非银行金融公司或银行控股公司提交报告前,金融稳定监管委员会应通过金融研究办公室同国外适合的相应监管机关商讨,并在必要时促进同国外监管机构的信息共享与协调.最后,该法案还对金融稳定监管委员会获取信息的权力及其保密问题作了规定.一方面,金融稳定监管委员会在履行法案规定的职责时应当收集成员机构,联邦保险办公室以及其他联邦或州金融监管机关的必要数据与信息,来鉴别和评定美国金融市场的风险;并应当在其认为适当时指导金融研究办公室收集非银行金融公司及银行控股公司的信息,包括该公司参加的金融活动或市场的范围,以评估其是否对美国金融系统的稳定存在的风险,并评估非银行金融公司或银行控股公司所参与的行为或参与的市场以及非银行金融公司或银行控股公司自身对美国金融稳定构成威胁的程度.在要求成员机构或主要金融监管机构监管的非银行金融公司或银行控股公司提交报告前,金融稳定监管委员会应通过金融研究办公室进行协调.如果金融稳定监管委员会不能判定非银行金融公司的金融活动是否对美国金融市场造成威胁,依据信息或收集的报告,管理层的讨论以及公开的可用信息,金融稳定监管委员会可以请求联邦储备委员会,对美国非银行金融公司展开调查,判定其是否应当被联邦储备委员会纳入监管.另一方面,金融稳定监管委员会,金融研究办公室和其他成员机构需要对法案提供的数据,信息,报告进行保密(适用信息自由法案),且根据联邦或州法所提交的非公开数据或信息不应当对这些信息,数据所享有特权的构成放弃或者妨害.?38?北京航空航天大学(社会科学版)2011年3月五,对中国的启示:问题及其完善中国虽然有中国人民银行金融稳定局和金融监管协调机制来分别或者共同进行金融稳定监管,但是这二者还是存在着一些不足.第一,现有的金融稳定部门代表性不强,未突出金融稳定监管职能,对其职责的规定有待完善.中国于2009年参加了20国集团金融稳定委员会(NewFinancialStabilityBoard),中国的财政部,中国人民银行,银监会等成为其成员机构,但是中国并没有专门的金融稳定监管部门,现有的中国人民银行金融稳定局未突出其金融稳定监管的职能.而且,中国人民银行金融稳定局作为2003年央行设立的一个部门,其代表性不强.因为金融稳定局只是中国人民银行的内设机构,并未将财政部,证监会,保监会,银监会等监管部门作为有表决权的成员吸收进去,也未设具有顾问性质的无表决权成员,其代表性不强,自然也无法直接通过金融稳定局协调各部门的政策和行动.根据2003年9月中国人民银行对其主要职责,内设机构和人员编制的规定,金融稳定局主要职责是研究银行,证券,保险业协调发展问题,以及研究金融业改革发展规划问题.中国人民银行金融稳定局官方网站上对其职能做如下描述:综合分析和评估系统性金融风险,提出防范和化解系统性金融风险的政策建议;评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议;承担会同有关方面研究拟订金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准,规范的工作;负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测;承办涉及运用中央银行最终支付手段的金融企业重组方案的论证和审查工作;管理中国人民银行与金融风险处置或金融重组有关的资产;承担对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为的检查监督工作,参与有关机构市场退出的清算或机构重组工作.中国人民银行金融稳定局的职责虽说新颖复杂,也极具挑战性,但与美国金融稳定委员会的职责相比,存在服务对象过窄,权力不确定,无法进行有效的金融稳定监管等问题.如金融稳定局职责中很多属于为中国人民银行一家服务的范畴(如承办涉及运用中央银行最终支付手段的金融企业重组方案的论证和审查工作;管理中国人民银行与金融风险处置或金融重组有关的资产;承担对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为的检查监督工作等),但却没有规定其应具有的稳定职责,如探寻可能影响中国金融稳定的监管漏洞,界定在制度上很重要的金融市场效用和支付,清算,交割行为,监督金融服务市场以确定对中国金融系统稳定性的可能威胁;关注国内和国际的金融监管建议和发展,包括保险和财务问题以及向国家立法机构进行报告的权力.由此可以看出,金融稳定局名不副实.中国人民银行自2009年开始发布中国金融稳定报告,虽然从宏观经济,银行业,证券期货业,保险业,金融市场,政府,企业和住户,金融基础设施,宏观审慎管理等方面对中国的金融稳定形势做了总结和分析,但是毕竟属于央行一家发表的报告,而且仅仅是个报告,无法全面反映中国金融稳定机制及其运行情况,这也与没有配套的负责机构有关.第二,现行的金融监管协调机制运行效果不佳.中国现行的金融监管协调机制不是专门为金融稳定而设立的机制,金融稳定机制和金融监管协调机制的功能虽然有交叉,但是毕竟侧重点不一样:前者重点在保持金融稳定,后者侧重在整个金融监管中的协调问题.具体可以从主体和运行实践两方面分析.从主体上看,现有协调机制内的成员的代表性不足.诸如财政部,发改委等现有的政府部门没有参加,也没有明确地规定专家的加入,或者设立顾问委员会.此外,现行的金融管理机构中也没有代表金融消费者利益的消费者金融保护的专门机构,缺乏消费者金融保护方面的代表参与.从运行实践来看,中国尚没有专门的金融监管协调机构,也未建立有效的金融监管协调机制,难以取得好的金融监管协调效果.随着目前金融业的混业经营趋势的发展,如果继续采用中国人民银行,保监会,银监会,证监会分业管理的模式则难以适应现实的需要,必然出现严重的监管真空与监管重叠的现象.虽说中国在金融监管协调方面已经做出努力,但至今未取得明显成效.实践中,2003年建立的监管联席会议早已名存实亡;2008年,曾希望由人民银行牵头组织建立金融监管协调机制,督促金融监管机构之间合作以及对新形势下金融机构的综合经营和业务创新进行监管,但是这套协调机制,并没有得到其他金融监管机构的普遍认同.2010年5月,曾有媒体披露:在银监会,证监会,保监会之上设立更高级别的金融监管机构,将以国务院下属常设机构的方式设立金融监管协调委员会,下设三个专业委员会,即保留现有的证监会,银监会,保监会.金融监管委员会会长或将由主管金融工作的国务院领导担任,而副第24卷第2期李文华等:美国金融稳定监管委员会的设立及其启示会长则可能来自三个专业委员会._6但这一传闻很快被银监会高级官员亲口否认.可见,在中国设立专门的金融监管协调机构仍然任重道远,而且现有的协调机制连金融监管机构都不认同和配合,更谈不上实际发挥作用了.金融监管协调问题将会成为2011年下半年召开的第四次全国金融工作会议的重要议题之一.如何建立有效的金融监管协调机制,维持金融稳定秩序,可以借鉴美国金融改革法案的规定,改组央行下的金融稳定局为独立的金融稳定监管委员会,这既是与国际接轨(20国金融稳定委员会等)的需要,也是中国金融监管体制内在的需要.基于中国现行金融体制,在金融稳定监管委员会的组成方面,必须保证成员具有足够的代表性,必须保证各种金融机构,国家财政部门,政府机构,消费者的参与,即必须有银监会,证监会,保监会,财政部等相关政府部门以及代表消费者利益的消费者金融委员会的加入.这是由金融机构分业经营模式,分业管理体制以及金融产品的消费性决定的.特别指出的是,国家必须设立消费者金融保护委员会,使之成为金融稳定机制中代表消费者利益的法定机构,且作为金融稳定监管委员会中有表决权的成员.消费者金融保护委员会应有权自行确立其行政与管理职能.金融稳定监管委员会的成员可分为有表决权的成员和无表决权的成员,并对无表决权成员的参与问题作明确规定,各司其职.中国人民银行,银监会,证监会,保监会,财政部等监管部门,应该成为有表决权的成员.对于需要表决的问题,应该经过有表决权成员的多数同意方可通过.同时,考虑设技术和专业咨询委员会,协助履行其职能.在职责方面,委员会的主要职责应当确定为识别风险以及应对新的金融稳定威胁.具体职责可在中国人民银行金融稳定局原有职责的基础上进行修订,删除专门为中国人民银行一家服务的职责,增加其作为综合监管部门的职责.对此,可以借鉴美国金融稳定监管委员会的职责规定,确定其内在职责和协同职责.内在职责主要是:收集并分析各种金融机构的各项信息以评估中国金融系统存在的风险,探寻可能影响中国金融稳定的监管真空,对重要的金融系统效用和支付,清算,交割活动进行评定.协同职责需要委员会与其他部门协同行使,具体包括:协同成员机构在需要时收集数据并进行分析,监督金融服务市场以确定中国金融系统稳定可能存在的威胁,对金融监管的发展提出建议,促进成员机构之间的信息共享,协调政策制定,审查,报告,处罚等事项,审查并在必要时就现存的或建议的相关原则,标准,程序提出意见或建议,向相关机构报告其活动,重大的金融市场和监管的发展,对金融稳定产生潜在威胁的风险,提高金融市场综合水平的建议等事项.此外,运行程序方面,可以直接采用美国的做法,如委员会主席参加听证会,确定部门之间获取相关信息的权限等.如果说设立代表性强的金融稳定监管委员会在目前确实存在难度的话,也可以考虑完善现有的金融监管协调机制的基础上,把维持金融稳定作为重要内容加入进来.这样在机构设置上,可以考虑在财政部,证监会,银监会,保监会等监管部门下分别设金融稳定监管局,并将中国人民银行的金融稳定局改名为金融稳定监管局,然后以上各部委的金融稳定监管局通过现有的金融监管协调机制行使其职责.此外,建议设立金融研究办公室,以增加金融稳定监管决策的科学性和可行性.在现行金融监管模式下,如何让现有的金融监管协调机制充分发挥作用,尤其是在金融稳定监管方面发挥作用,笔者认为应当采取以下措施:首先,促进金融稳定方面的监管合作.现有金融监管协调机制应着力对国内金融政策发展,规则制定与审查,行为实施等方面进行协作,减少监管真空与摩擦,推进建立一个更安全,更稳定,更高效的系统.其次,促进金融稳定方面的信息收集和共享.促进信息收集与共享是评定金融系统风险,提高监管效率的重要举措.数据信息的收集和分析可以帮助监管机构消除金融体系中的盲点而窥其全貌,并更好地鉴别系统中的风险及其他威胁.再次,提高金融稳定监管协调工作过程中的透明度,但在必要时要做好保密工作.在一个公开和透明的环境下工作可以提高公众对监管工作的认可程度.同时,由于监管系统风险及新出现的威胁时不可避免地含有部分与市场相关的敏感数据,包括个别公司的信息,交易情况等,为防止信息披露后出现破坏市场稳定的投机行为,必须对这些信息进行适度的保护.最后,通过金融稳定监管协调机制来提出更加严格的金融监管标准,促进金融稳定监管工作更好进行.必要时,可通过金融稳定监管协调机制来解散,撤销对金融稳定构成严重威胁的金融机构,以维持金融市场系统的稳定.(下转第74页)北京航空航天大学(社会科学版)2011年3月三,结论与政策启示综合以上分析,可以得出如下结论:第一,甘肃省农村居民消费主要集中在食品,居住,文教娱乐等生活消费需求方面,用于发展和享受的消费有待进一步提高;第二,甘肃省农村居民生活的舒适和便利程度大幅提高;第三,总体来说,目前,甘肃省农村居民消费水平增长速度低于国民经济的发展速度,表现为滞后性消费;第四,甘肃省农村居民消费结构正在逐步趋向合理化;第五,甘肃省农村居民生活消费需求潜力很大,对医疗保健和交通通讯消费存在潜在需求.由此可以得出,在不增加农民负债的前提下,扩大甘肃农村消费需求的关键在于:第一,提高农村居民收入.具体措施有:支农惠农政策让权于民,减少支农惠农资金的跑,冒,滴,漏,取消对农民购买的各种指定与限制,防止地方官员的寻租行为;逐步实现农超对接,解决农产品卖难问题;实施特色农业产业化经营,发展壮大龙头企业,(上接第39页)参考文献:1theFeeraiIFiinaneial.InstitutionsExaminationCounciJl,AbouttheFFIECDB/OL.(20100309).http:/WWW./a-bout.htm.2U.S.DepartmentcfTreasury,NPRRegardingAuthorityToRequireSupervisionandRegulationcfCertainNonbankFinancialCompahiesDB/OL.(20110317).hup:/WWW./ini?ti