论新时期土地征用制度的原则-汪彬.doc

10722学校代码学号0333412009公开密级分类号F301.1论新时期土地征用制度的原则 题 目Comment on the principleof Land Requisition System in the new period张秦伟管理学土地资源管理汪彬二七年六月成绩评定专业名称提交论文日期学科门类指导教师作者姓名 15 / 22摘 要土地征用作为一种涉及农民重大权益的措施，是指国家为了公共目的而强制取得其他民事主体的土地并给予补偿的一种制度。它是国家土地利用的一项根本制度，是建设用地的最主要来源保证。由于现行的土地征用制度形成于计划经济时代，随着社会主义市场经济体制的建立，其赖以存在的制度环境已改变，使原有计划经济时代的土地征用制度遇到了一系列新的问题，不适宜性和滞后性日益凸显。本文分析了现行土地征用制度的特点及征用过程中存在的问题，作者认为在土地征用中应该坚持六项基本原则。这些原则的建立对于切实贯彻执行我国的土地基本国策，有力地保护耕地资源，控制城市建设盲目扩张现象，实现土地资源的可持续利用具有很重要的意义。关键词: 土地征用；特点；存在问题；原则AbstractAs a measure which relates to peasants significant rights and interests, land requisition is a system that the country compels to acquire the land of other civil subject for public profit and gives compensates. It is a basic system of land utilization and the most main source and guarantee of construction land. Because the present land requisition system formed in planned economy times, along with the establishment of socialist market economy system, the system environment on which the land requisition system relies for existence has already changed, which makes the land requisition system meet a series of new questions, the un-expediency and lagging are gradually obvious. This article analyzes the characteristics and existing problems of the current land requisition. The writer thinks that the land requisition should adhere to six basic principles, which has important significance to carry out basic land national policy, protect cultivated land forcedly, control the blind expansion of urban construction and realize sustainable use of land resource.Key words：Land requisition；Characteristic；Existing problem；Principle目 录前言.11现行土地征用制度的特点.11.1征地主体是国家，具有唯一性.11.2土地征用是国家的一种行政行为，具有强制性.11.3土地征用是为了国家公共利益的需要，具有公共目的性.21.4征地行为的公开性.21.5征用土地必须给予一定的补偿.22当前我国土地征用过程中存在的问题.22.1在征地过程中“公共利益”缺乏明确界定.22.2征地补偿标准不合理.32.3安置措施不完善，各种矛盾较突出.32.4土地征用程序不规范.42.5被征土地浪费闲置较多，土地资源配置不合理.43土地征用应遵循的原则.53.1切实贯彻国家土地基本国策的原则.53.1.1保护耕地.63.1.2合理利用土地.63.2坚持占补平衡的原则.73.3坚持公共利益的原则.73.4保障国家建设用地的原则.83.5维护被征地农民生活水平不降低的原则.93.5.1土地增值收益合理分配.93.5.2及时补偿.103.6坚持法定征地程序的原则.103.6.1坚持法定征地程序.103.6.2完善土地征用监督体系.113.6.3 建立征地补偿裁决制度.12结束语：.12论新时期土地征用制度的原则土地征用是国家土地利用的一项根本制度，是建设用地的最主要的来源保证。我国现行土地征用制度始于计划经济时期，带有许多明显的计划经济体制特征，随着我国社会主义市场经济体制的建立，原有计划经济时代的土地征用制度遇到了一系列新的问题，导致了在征地工作中经常引起纠纷，甚至因为征地工作的问题影响了地区乃至社会的稳定。土地征用过程中许多矛盾的出现，其中一个很重要的原因是因为土地征用作为国家重要的土地利用行为，在我国至今没有一个明确的原则，导致了征地工作的随心所欲、毫无章法。因此，结合我国现实国情，探讨土地征用行为应该坚持的基本原则是十分重要和必要的。征地原则的建立，对于切实贯彻执行我国的土地基本国策，有力的保护耕地资源，控制城市建设盲目扩张现象，实现土地资源的可持续利用具有很重要的意义。1现行土地征用制度的主要特点在现行的中华人民共和国土地管理法中对土地征用有着明确的解释，即“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用并给予补偿”1，这样的表述，表明土地征用是国家为了公共利益的需要，由政府强制的将农民集体所有的土地收归国有，并给予农民集体和个人一定补偿的行政行为。土地征用一般具有以下特点：1.1征地的主体是国家，具有唯一性 土地征用行为的关键是国家为了公共利益的需要，行使土地征用权而改变了土地的所有权和使用权。土地征用权是一种具体的行政征用权,是一种社会公共权力。因此土地征用实质上是一种政府行政行为。虽然我国宪法及土地管理法规定国家为了公共利益需要可以对农民集体的土地实行征用，但在现实生活中直接需要土地的有时并非国家，而是具体的企事业单位或其他社会团体及个人。国家虽是征地权的主体，但实际行使这项权利的却是各级人民政府和土地管理机关，由他们对外代表国家具体行使土地征用权。1.2土地征用是国家的一种行政行为，具有强制性土地征用是国家的一项根本制度，它是政府的一种行政行为，而非民事行为。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是国家基于单方面的意思表达，根本就不需要被征用土地的所有人同意。被征用土地的集体组织和个人必须服从，它是国家的一种行政命令，具有强制性。1.3土地征用是为了国家公共利益的需要，具有公共目的性 我国土地管理法和宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以根据法定程序对农民集体所有的土地实行征用。这就为土地征用提供了法律上的依据。对公共利益我们一般有两方面的理解，一是直接用于国家建设需要或公共利益的需要，如国防、能源、教育、科研、公共卫生等事业；二是间接的服务于国家建设或公共利益的需要，它包括所有有利于人民生活水平的提高，有利于国家综合国力的加强，有利于社会主义现代化建设和社会主义和谐社会的建立的需要。1.4征地行为的公开性征用土地的行为必须向社会公开，接受社会监督。土地管理法规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。农民对被征用的土地有知情权，土地征用的有关情况应当向农民公告，接受社会监督2。1.5征用土地必须给予一定的补偿我国宪法和土地管理法规定，征用土地必须给予一定的补偿。土地作为农民赖以生存的最基本的生产要素，也是农民最重要的财产，是农民祖祖辈辈得以繁衍的物质基础。土地被征用后，势必给被征地农民造成一定的经济损失，并使其生产、生活受到重大影响。为了维护被征地农民的合法权益，国家必须对其进行适当补偿。2当前我国土地征用过程中存在的问题我国现行土地征用制度产生于20世纪50年代的计划经济时期，为我国的社会主义现代化建设发挥了重要作用，虽然经历了几十年的发展和完善，但是在新时期我国社会主义市场经济高速发展的状况下，仍呈现出了一些明显滞后和急需解决的问题，如土地补偿费偏低，农民安置不到位，集体利益往往为村委会或乡级政府所侵蚀，难以体现公平、公正的原则，农民生活质量受到影响，从而引起土地纠纷和农民上访案件的逐年增多 3，影响了社会的稳定。2.1在征地过程中“公共利益”缺乏明确界定我国宪法和土地管理法都规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。这些规定强调了土地征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但我国现行法律、法规中并未对“公共利益”作出明确界定，规定并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。但根据土地管理法实施条例第二十三条对征地审批程序的规定：“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地”4。可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。2.2征地补偿标准不合理我国征用土地的补偿费用普遍采取法定补偿标准的低限，个别地方政府甚至依靠行政手段压低标准。即使按照土地管理法的补偿低限标准计算，也仅相当于该耕地年均产值的10倍。以10年的产值换取可以产生几十年、几百年产值的土地，这是沿袭了计划经济的补偿办法。这种补偿办法难以准确地反映被征土地的本质特性，也无法保障被征地农民的生活水平不因征用土地而下降，既不科学也不合理5。这种补偿标准在实际操作中存有许多问题。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，没有或较少顾及到现在的城郊农村。新时期的农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。第三，地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异6。由此可以看出我国现行的土地征用补偿标准已经不再适应当今社会的发展趋势，越来越显现出它的不合理性。2.3安置措施不完善，各种矛盾较突出我国农用地承载着农业人口的就业和社会保障等功能，因而国家在进行农用地征用时，必须对农民进行安置。但是，目前对有关土地征用制度规定最为详细的土地管理法也并未对失地农民的安置提出具体的措施。各地最主要的安置办法还主要是货币安置方式。由于征地补偿费本身就比较低，加之各种不合理的花销和政府截留、挪用以及补偿资金到位不及时，最后真正到农民手上已所剩无几，顶多只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，必然引发一系列问题，甚至引起局部社会动荡7。2.4土地征用程序不规范我国现行土地征用制度虽然对征地程序作了严格的规定，但它没有体现出农民对土地征用的知情权、参与权、上诉权的法律支持和保护。在法制体系比较健全的国家，大多对征地有一套程序来限制国家的权利和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。现行征地程序不规范之处主要表现在：一是征地公开性不够。政府有关部门认定的征地项目没有及时公告于众，及时通知土地所有权人特别是广大农民，也没有在媒体上公告申请用地者的名称、事业类别及征用目的，带有一定的黑箱操作特点；二是群众性不够。政府与被征地一方协商征地及价格时，往往只同农村经济组织的个别领导接触，而未广泛听取广大农民意见。这是一种将广大农民排斥在农村土地所有者主体之外的行为。在征地过程中让被征地农民积极参与进来，在征地方案、补偿方案、安置方案作出前应征求农村集体经济组织特别是被征地农民的意见，从而更好的保护失地农民自身权益不受侵害，确保征地程序的公开、公平、公正。2.5被征土地浪费闲置较多，土地资源配置不合理当前城镇建设中被征用的土地浪费现象普遍存在，城镇的粗放式发展模式，严重阻碍了城镇综合质量的提高和功能的正常发挥，降低了城镇的承载能力，影响了城镇化的健康发展。另外在新时期的土地征用过程中，由于现行土地征用制度的滞后和不足，大量存在着征而不用、多征少用的现象。这种现象主要体现在滥设的开发区上。2003年国务院的“全国土地整顿调查报告”表明：当时全国各种类型的开发区就达6000多个，征地总面积达30000多平方公里，超过了当时全国所有城市和建制镇建设用地的总和。开发区的土地绝大多数来自于农地的征用，在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后就出于闲置状态，有的甚至由于后续资金的不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地撂荒浪费。而在一些投资环境比较好的经济发达地区，在引资过程中也往往凭借征地的低廉成本降低投资门槛，滥用优惠政策，导致土地利用的集约度低，并为产业结构的升级设置了障碍。此外不当的征地导致各地出现了耕地锐减，大量土地撂慌、闲置的问题。由于征地行为主要发生在城市郊区，郊区大多是优质耕地，同时又是城市周边重要的田园景观功能区，不合理的征地直接影响了整个城市的生态环境， 8。不仅给国家带来了不可估计的损失，还给农民的生产和生活带来了严重的影响。3土地征用应遵循的原则 土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是国家为了公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并在给于农民集体和个人补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有。由此土地征用不仅关系到农民集体的切身利益，也是关乎整个社会经济稳定健康发展的大事。而现实中由于土地征用范围的不明确规定，土地征用补偿的不合理以及土地征用程序的不规范操作，使政府在进行土地征用时已经背离了国家进行土地调整的初衷，不但侵害了农民的土地权益，同时还造成大量土地流入不法商人的手中，成了这些人获利的资本，给国家和社会造成了巨大的经济损失，严重影响了社会的可持续发展。这些问题的存在正是因为我国当前的农用地征用制度缺少明确可靠的原则，过渡依赖行政手段，脱离了市场经济的发展。因此结合我国现实国情，确立土地征用制度应坚持的原则是十分必要的。征地原则的建立对于保护我国耕地资源和控制城市盲目扩张，实现土地资源的可持续发展具有重要意义。3.1切实贯彻国家土地基本国策的原则 中华人民共和国土地管理法第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。我国是一个人多地少的国家，土地的利用和产出率低、退化和损害严重是我国土地资源的基本国情，截至2005年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，人均耕地面积1.39亩。耕地总量比上年度末净减少460.2万亩9。 在目前，土地征用时更多的是将各类农业用地改变为建设用地，而有限的农地资源不但是重要的生产资料，而且是人类生存和发展的基础，能够保有足够数量的农地资源直接关系到一个国家能否实现社会经济的可持续发展。特别是对于我国这样一个人口众多、人均农地水平较低的发展中国家，采取必要的农地保护政策无疑具有更加重要的意义10。在今后的一段时间里，随着我国人口的增长，耕地面积将继续减少，这是一个不争的事实。在征地过程中我们应坚持加强规划，严格管理和控制建设用地，优先利用荒地、非农业用地，尽量不占耕地。加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地滥用土地的行为，贯彻国家土地的基本国策。在土地征用过程中，贯彻国家土地基本国策的原则，重点应从以下两个方面实施：3.1.1保护耕地耕地保护是土地可持续利用的战略重点，耕地历来被广大农民群众视为“命根子”。在我国粮食主产区，农村二三产业尚不发达，种田收益仍然是很多农民收入的最主要来源。农业是国民经济的基础，耕地是农业的基础，只有切实保持耕地实现总量的动态平衡，才能保证农业生产的持续发展，满足十几亿人口的粮食需求。可以说，耕地保护是土地可持续利用的战略重点。只有保护好耕地的可持续利用并且积极提高耕地的产出水平，才能保持我国经济社会的可持续发展。保护耕地是中华民族生存和发展的根本。土地是社会发展的载体，耕地则是土地的精华。没有稳定的耕地面积，就没有粮食总产的稳定增长，保护耕地就是保护我们的生命线。“民以食为天”，这一千年古训告诉我们：无农不稳，粮食生产是社会发展的头等大事，是国泰民安的基础，是任何时候都不能忽视的问题。所以，只有保持稳定的耕地面积和质量才能保护农业生产持续稳定发展，这对发展大局乃至中华民族子孙后代的生存与发展大计都将产生深远的影响。目前人口多，人均耕地少，且耕地质量整体水平低，耕地后备资源不足是我国特殊的土地国情。现在我国人均耕地在世界上处于低水平，不到世界人均耕地的一半，为此我们不能有丝毫松懈和麻痹。为此，在土地征用过程中，要严格保护耕地特别是基本农田，防止以公共利益的名义大拆大建，占用耕地；要加强村镇建设用地管理，大力推进节约、集约用地，扶持向空中、老宅基地、荒山荒地发展；要杜绝新土地征用过程中先用后批，边用边批、批少用多等违法违规用地行为，严肃查处土地违法案件，坚决制止“以租代征”、以预审代替审批等违法违规用地行为；要严格落实耕地“占一补一”制度，切实保护耕地。3.1.2合理利用土地全面贯彻落实科学发展观和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，加强土地资源的科学管理，推进节约集约用地，增强土地资源的供给能力，促进资源节约型社会建设和经济社会可持续发展，在征用土地时应从以下几个方面贯彻合理利用土地的基本国策，从而做到在征地过程中对土地的合理利用。首先是科学修编土地利用总体规划，优化土地利用布局。二是合理安排土地利用年度计划，保障重大项目用地。再就是严格土地供应政策和标准，大力推进节约集约用地。另外为了合理利用每寸土地，还必须明确以下几条基本原则：第一，随着经济发展和技术水平的提高，农业用地的总量应该增加，不应减少，尤其是优良耕地必须严格控制占用。第二，根据各种类型土地的特性，以及社会经济发展的需要，合理规划各项用地，因地制宜，提高土地利用率。第三，实行集约经营，不断提高土地质量和生产能力，不断改善生态环境。依据以上原则，除采取加强法制、人才培养和科学研究等一般性措施外，还应当采取科学的管理方法和技术对策，主要是：搞好土地资源的调查和规划工作，科学地开发利用土地；严格控制城乡建设用地，保护耕地；农业发展应主要靠提高单产，走集约经营的道路；积极治理已退化的土地；预防土地退化和破坏；加强土地管理。3.2 坚持占补平衡的原则耕地占补平衡是新土地管理法确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。土地管理法第三十一条规定：“非农建设占用耕地的，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”由此可以看出，补充耕地是建设单位的法定义务。耕地保护关系到国家粮食安全、经济发展和社会稳定，实现耕地占补平衡是新时期土地管理的一项重要任务。坚持占补平衡也就是实现耕地总量动态平衡，即指保持现有耕地数量不减少，而且随着人口的增长还要略有增加。不可否认，城镇化和工业化的发展，占用一定数量的耕地在所难免，那么，实现耕地总量动态平衡的途径无非有两条：一是从广度上考虑，二是从深度上考虑。显然，由于我国宜农的土地后备资源十分有限，而且开垦需要极大的投入，在现有的科技水平条件下，凭此从广度上来大量增加耕地面积是很困难的。事实证明，通过土地整理，从深度上来讲实现耕地总量动态平衡是一条可选择的途径。但是，在此应注意一个“量与质”的协调问题，即整理增加的耕地和建设占用的耕地不仅要占补平衡，而且要同质。总体上讲，新增加耕地的质量一般不及所占用耕地的质量，真正意义的平衡应是质与量的协调平衡。因此，整理出的土地还必须通过投入，使土地肥力得到培养，产出率达到或超过建设所占用的耕地11。从这一原则上讲，坚持占补平衡一定要讲实效，增加可耕地的面积。3.3坚持公共利益的原则公共利益作为土地征用的必要前提，对于保护集体土地所有者的财产权利，有着至关重要的作用。虽然我国现行法律、法规并未对公共利益作出明确界定，但结合我国实际，我们可以根据以下几个方面确定土地征用是否为公共利益的需要。首先要看申请或者征用土地的主体的主观目的是否具有公共性。也就是其征地的主要目的是否为了公共利益的增长，它包含两个方面的意思：一是申请和征用土地的目的单纯是为了公共利益，比如兴建学校、敬老院等而对农用地进行的征用；二是申请和征用的主体有多个目的，但是征地最主要的目的具有公共性，这也符合公共利益的需要原则。比如个人申请开办私立学校，虽然具有一定的个人利益，但其主要目的还是具有明显的公共性。其次，土地征用的行为客观上要具有效益性。也就是说土地征用后确实给广大人民带来了直接或者间接的利益。第三要看土地征用所要实现的利益是否与公民生存和发展所必须的社会价值相关。比如南水北调工程，其建设的成功与否直接关系到北方数亿人民的基本生活状况，水又是人民生活的必要物质，所以这项工程是与公民生存所必须的价值相关的，自然具有很强的公共性。为了防止土地征用权的滥用，借鉴国外的一些实际经验，从我国的实际出发，赵云海（2005年）提出应把我国土地征用中的公共利益界定为以下几类：（1）公益及福利事业用地，如公立性质的学校、医院、敬老院等；（2）军事用地；（3）国家政府机关及公益性事业研究单位；（4）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（5）公益设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（6）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（7）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（8）其他公认或法院裁定的公共利益用地12。这样的界定分类，比较符合我国目前土地利用、管理的实际，也具有较强的操作性。3.4保障国家建设用地的原则建设用地是指建造建筑物，构筑物的土地，包括城乡 住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。国家建设征用土地，被征地单位和集体必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权利的行使，而且因为国家权利的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益的体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下优先保证国家的建设用地13。这是保障国家长远发展、经济平稳、社会安定的必然要求。如三峡工程就是中华民族实现伟大复兴的标志性工程，三峡工程淹没涉及湖北省和重庆市共20个县(市、区)，13座城市和县城，116个集镇，277个乡(镇)；需要搬迁安置移民113万多人，建设房屋3400多万平方米。其移民人数之多，搬迁实物量之大，在中国和世界水库移民史上是前所未有的。它不但具有防洪、发电、航运等经济效益和社会效益，而且有利于加快长江中上游水电资源的开发和有效利用，有利于三峡库区经济发展和生态环境建设。首先，三峡工程是解决长江中下游严重洪水威胁的关键性工程。三峡工程全部建成后，将形成库容为393亿立方米的大水库，可拦蓄洪水、调节洪峰，使长江荆江河段的防洪标准从十年一遇提高到百年一遇。其次，三峡工程是国家调整能源布局和促进全国电网联网的重要措施。三峡工程建成后，水电站装机容量1820万千瓦，年发电量847亿千瓦时，可以缓解华中、华东和华南等地区能源紧张局面。而且，随着三峡电站、长江上游电站以及输变电工程的相继建成，将使我国华北、西北、华中、华东、华南和川渝地区实现联网，进而实现全国联网。第三，三峡工程是长江流域水能资源和水资源滚动开发的基础。长江上游干流金沙江段可规划10个左右梯级电站，总装机容量可达6000多万千瓦，是未来“西电东送”重要基地之一。三峡工程建成后产生的巨大经济效益和资金能力，为梯级开发上游干流水能资源提供了物质保证。此外，三峡水库的形成，为南水北调提供了可靠的水源，必将进一步促进全国水资源的合理配置。第四，三峡工程可以改善长江中上游通航条件。三峡水库蓄水后，万吨级船队可从上海直达重庆，运输成本可降低13，使长江真正发挥“低成本、大通量”黄金水道的作用。所以土地征用必须保障国家建设用地特别是国家大型建设项目的用地，保障国家长远发展、经济平稳和社会安定。3.5维护被征地农民生活水平不降低的原则目前，在我国农村社会保障体系还没有完全建立、到位的情况下，土地仍然是绝大多数农民最基本的生活保障来源，农民一旦失去土地，就意味着将陷入贫困状态。因此，在征地过程中，必须把握住被征地农民在征地后实际收入不但不下降，而且要保持一定增长这一标准，系统地建立起维护被征地农民生活水平不降低的补偿和社会保障体系。既不能在增强被征地农民的收入能力，为其创造再就业机会方面走形式；又不能在为他们增加经济补偿份额和全面建立社会保障体系问题上左顾右盼而使其变得遥遥无期，或者图简单方便快捷而仅仅采用土地调整或一次性货币补偿之类的一刀切方式。惟其如此，才能从根本上及时地保护被征地农民失去土地后的应得利益，也才能在一定程度上弱化当前农村贫困化趋势,加快城镇化建设的步伐 14。所以在征地的过程中，我们应针对被征地农民的不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等，从而拓宽安置途径，使被征地农民真正分享到工业化、城镇化的成果，保障他们的长远生计。3.5.1土地增值收益合理分配经过几十年的建设，我国的城市有了很大的发展。不能否认，城市的快速成长，离不开多年的“以乡养城”，土地出让收入在地方政府可用财力中占相当大的比例，而重中之重则是以征地为主的新增建设用地有偿使用出让收益和土地的增值收益。我国农村基础比较薄弱，新农村建设必然离不开大量的资金投入。把曾为城市建设作出重要贡献的征地出让收益及增值收益调整为主要用于农村，无疑将为新农村建设提供持续的资金来源，是调整国民收入分配格局的重大举措。更有利于从源头上遏制地方政府的冲动，理顺土地管理工作，促进最严格耕地保护制度的落实。农业是国民经济发展的基础，农业兴则百业兴，农民是生产力的基础，农民富则社会富，农村是社会转型的基础，农村安则天下安。把征地出让收益及增值收益主要用于农村，正是用经济手段促进耕地保护的重要举措。让农民分享土地增值收益，将土地增值收益更多的留在农村，用在农村。对土地增值收益进行合理分配，不仅是帮助农民解决生计问题，维护农村稳定的需要，更是维护社会各方利益，促进社会和谐发展的需要。3.5.2及时补偿补偿是否能作到及时，也事关征地工作能否进行。十六届三中全会作出的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中指出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”以往征地工作中出现的问题，很重要的一点就是补偿不及时、不到位、长期拖欠。为此，在实际工作中一是加大宣传力度。在征地工作中要利用广播、电视、板报、宣传单等多种形式，强化对土地补偿费管理使用相关政策的宣传，使广大群众了解政策，把政策交给群众。二是公开规范操作。在土地补偿费的分配发放过程，要实施“阳光操作”，向群众公开工作程序全过程，以进一步加大群众监督力度，防止违反工作程序，暗箱操作以及违规违纪问题的发生。建立征地补偿费分配、发放“一户一档案”，确保资金专款专用。三是改革发放方法。可以将土地补偿费应付给群众的部分由银行等金融机构进行监管发放，减少中间环节，防止补偿发放过程中截留、挤占、挪用等问题的发生，确保款项发放一步到位，保护好农民的切身利益。四是健全监管体系。对土地补偿费的管理使用，要在完善法律规章制度的基础上，建立健全一个完整的监管体系，明确主体、责任、对象、内容、方式、权限等，以此来保证土地补偿费及时发放到位，防止管理使用中违法违纪行为发生。同时要充分发挥国土、财政、监察等部门的监督作用，多渠道、多方位、多形式的开展对土地补偿费管理情况的监督检查。3.6坚持法定程序的原则3.6.1坚持法定征地程序征地必须按照国家有关法律法规的程序进行，我国近年来征地工作中出现的一些问题，有很大一部分就是由于未按规定的程序办事。开发区、指挥部普遍采取预征的办法征地，留下了许多遗留问题。本来是有项目并经过讨论、预审合格后才能供地，但由于出于加快地方经济建设，制定扩大招商引资的优惠政策，而优惠往往就优惠在土地上。这样，政府作出开发决策后。在通过开发搞一些城市基础设施建设，把生地变成熟地后再出让。由于地方财政拮据，根本无力拿出钱来垫付征地费，基本上都是采取“边占边补”的办法，占一块补偿一块，占到哪里，补偿到哪里，征而未占用的土地由当地村民继续耕种，有的还撤销了行政村的建制，全部“农转非”。这种“以土养土、以地生财、滚动开发”的路子，由于招商引资难度大，项目不落实，即使引来项目，也由于资金未到位，普遍拖欠土地征用费，因而迟迟不能兑现安置补助费用、等征地费用15。使土地违法案件不断发生，严重的损害了农民的利益。所以在征地过程中为减少土地违法案件的发生，我们应严格按照土地征用的法定程序对农村集体土地进行征用，确保农民的合法权益不受损害。基本程序为：一是拟定征用土地方案；二是审查报批；三是征用土地方案公告；四是制定征地补偿、安置方案；五是公告征地补偿安置方案并组织实施；六是清理土地和实施征用土地。为保证征地程序的有效实施，我们应组建强有力的执法队伍，严格依法规范土地征用行为，加大执法监察力度，采取强有力的措施，严肃查处各类违法用地现象，促进我国的 土地征用走上法制化轨道。只有这样才能保证土地征用程序的有效实施，减少在征地过程中的土地违法案件的发生，确保农民的合法权益不受侵害。3.6.2完善土地征用监督体系目前，在地方政府进行违法征用土地的过程中，并没有完善的监督体系，或者说有些监督体系处于失灵的状态。而涉及到自己利益的失地农民，又不是监督主体。特别是在一些地方政府只强调征地具有强制性，不注意听取群众意见，不尊重农民的合法权益时，更是体现出失地农民的弱者特性。实际上，失地农民更有资格充当违法征地的监督者。因为失地农民更加了解土地的实际情况，又是土地的直接利益相关者，有着积极性和主动性。因此，让农民去监督地方政府的土地使用情况，是政府工作透明化、公开化、公平公正履行职责的现实表现。但要让失地农民成为政府土地政策的“监督者”，却要考量政府的勇气和胆魄。如果一个地方政府是真心实意去整治土地问题，肯定会欢迎失地农民成为“监督者”。但还想在土地上打点“小算盘”的地方政府，肯定会反对甚至害怕失地农民成为“监督者”。显然，让世世代代靠土地吃饭，又面临失地的农民成为具有强势的政府的“监督者”并非一件易事。温家宝总理在2006年的“两会”上曾满含深情的说：“只有人民监督政府，政府才不敢懈怠，只有人人负起责任来，各项事业才能顺利发展。”应该说接受群众监督是政府对人民的承诺，虚心听取百姓意见，用透明的心去温暖失地农民。3.6.3建立征地补偿裁决制度随着我国经济的高速发展，对土地需求的不断增加，因征地引发的矛盾越来越多。土地征用中的纠纷不断，土地征用过程中的土地违法案件也日益增多，2003年查处土地违法案件167461件 16。而在集中建设用地和征地审批权之前的1998年，全国发生土地违法案件117483件，涉及耕地面积9574.16公顷17。在这些土地违法案件中绝大部分都是在土地征用过程中引发的，不仅损害了国家的利益，也极大的损害了被征地农民的利益。一些地方由于补偿标准过低，补偿安置不到位等多种原因，处于弱势的农村集体经济组织和农民的合法权益往往得不到保障。希望通过某些途径来维护自己的权益。相比于现有的信访、司法渠道，对征地补偿争议进行裁决的优势是显而易见的。它既比上访可靠，又比诉讼省钱。以裁决方式解决征地补偿争议，是维护被征地农民权益的需要。在推进依法行政、建设法制政府、构建和谐社会和加快社会主义新农村建设过程中，用依法裁决的方式解决征地补偿争议，建立完善征地补偿争议裁决制度，是依法行政的重要内容，也是依法