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专题5 中国现行土地管理体制 1 第一节中国土地管理体制的演进第二节中国城乡土地统一管理体制的确立与运行第三节土地管理体制变革背后的深层矛盾第四节中国国土资源统一管理体制的建立与发展 2 第一节中国现行土地管理体制的演进 一土地管理体制的定义二机构设置的演进三管理事权的演进 3 土地管理体制的定义 土地管理体制 土地管理组织各层次 各部门的组织关系制度化的形式表现 法定程序 社会经济发展 实现土地管理组织整体功能 实质 土地所有制 服务 决定 4 机构设置的演进 统一管理阶段 1949年地政局 多头分散管理阶段城乡土地统一管理阶段国土资源相对集中统一管理阶段 5 多头分散管理阶段 1 新中国建立 国家在政务院 今天的国务院 内务部下设地政局 统一管理全国土地改革工作 具体职责 土地测量 登记 土地证的发放 土地征用 城市房地产政策的规划 公共房屋的管理分配和保护 城市基建计划的审核等 2 1954年 撤地政局 农业部设土地利用总局 3 1956年 在土地利用总局的基础上成立农垦部 主管全国所有荒地和国营农场建设工作 6 多头分散管理阶段 直到1982年 我国实行的都是城乡土地分割 用地部门分散管理的体制 这种体制的特点是 各级政府机构中没有专门的土地管理机构 城乡土地分开管理 农村土地 包括农田和林地 由农业部门管理 城市土地由用地部门分散管理 水电 交通 铁路等部门对自己使用的土地负责 军队负责管理军事用地 城市建设机构负责城市土地的征用 规划 使用与管理 1982年 农业部成立了土地管理局 形成了农村土地由农业部管理 城市土地由建设部管理的格局 7 城乡土地统一管理阶段 1986年国务院第100次常务会议对如何加强土地管理工作进行专门研究决定 1 确定全国土地资源统一管理体制 2 成立直属国务院的国家土地管理局 8 国土资源相对集中统一管理阶段 国土资源部 规划管理 保护合理利用 土地资源 矿产资源 海洋资源 9 二管理事权的演进 1986年前 城乡土地管理工作内容少 事权单一1986年后 城乡土地管理工作事权不断拓展 10 1986年前 城乡土地管理工作内容少 事权单一 在农村土地管理方面 在城市土地管理方面 解放初期 土地改革58年实行人民公社化 62年改为 三级所有 队为基础 78年后 实行联产承包责任制 1 城市土地管理机构不健全 职责不清 政出多门 2 以行政管理手段代替经济 法律 科技管理手段 3 在城市没有建立起完整的地籍档案 土地权属不清 事实上土地国有制在相当程度上被部门 单位所有制所代替 11 86年以来城乡土地管理事权的不断拓展 1 86年 发布通知 决定成立国家土地管理局加强统一管理 2 88年 修宪 改法确立两原则 一制度形成了中央 省 地 市 县 市 乡 镇 五级土地管理体系 也形成了以 城乡地政统一管理 和 条块结合 以块为主 为特点的体制格局 3 98年 修订了 土地管理法 对若干重大问题修改和完善 确定基本国策 实行土地用途管制制度 12 86年以来城乡土地管理事权的不断拓展 1998年以后 随着我国社会主义市场经济体制改革的深入 土地作为要素进入市场 其经济效益日趋显现 分灶吃饭的财政体制 使得地方成为相对独立的利益主体 加上农业特别是种植业作为弱势产业 与其他产业在比较利益上的巨大差距 使得难以有效保护耕地和合理利用土地 由土地引发的矛盾不断 2004年 据有关部门统计 每年因土地问题而上访的案件占总上访量的60 左右 形势不容乐观 土地管理体制改革势在必行 13 86年以来城乡土地管理事权的不断拓展 4 针对土地管理体制方面出现的问题 党和国家于2004年底确立实行省级以下土地垂直管理 改革后省级国土部门维持现状不变 市 县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免 设区的市 州 土地管理权上收 区一级国土资源局改为市国土主管部门的派出机构 乡 镇 国土资源管理所的机构编制上收到县 市 旗 人民政府管理 县 市 旗 可以根据实际情况和工作需要 按乡 镇 或区域设置国土资源管理所 为县 市 旗 国土资源主管部门的派出机构 但市 县国土主管部门仍为当地政府的工作部门 人员编制由地方政府管理 土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见 14 86年以来城乡土地管理事权的不断拓展 5 2006年7月 国务院办公厅发出 关于建立国家土地督察制度有关问题的通知 在全国建立土地督察制度 由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局 中央政府希望能将土地管理置于自己的直接控制之下 比较分级管理 垂直管理 和 土地督察 希冀依靠自我纠正机制对现有管理模式进行改进 但归根到底 垂直管理 和 土地督察 仍然属于 政府自我控制模式 即依靠内部监督来加强政府自我克制 依然存在风险 15 第三节土地管理体制变革背后的深层矛盾 一 保护耕地与建设用地的矛盾二 中央政府与地方政府的矛盾三 公共管理者与土地所有者之间的矛盾四 条条与块块之间的矛盾 16 一 保护耕地与建设用地的矛盾 我国是一个人多地少的发展中的人口大国 一方面 我国人口基数大 人均耕地少 可开发利用的宜农后备土地资源极其有限 而人口增长速度虽已大幅度减缓 但是人口总量还在增长 在今后相当长的时期里 保护耕地 保障国家粮食安全必然成为我国土地管理的一项重要任务 另一方面 我国又是一个发展中的国家 正处于工业化和城镇化快速发展时期 按照一般预测 如果2020年我国人口总量控制在14亿左右 总体城镇化水平达到55 左右 届时将有近 亿人口居住在城镇 在今后近 年中我国城镇人口平均每年增加1000万人以上 虽然 通过撤县设市 撤乡建镇 撤村建居 一部分农村人口会就地城镇化 但是 大部分农村人口还是要通过由农村向城镇的易地转移来进城 大量人口向城镇转移集中 将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加 17 二 中央政府与地方政府的矛盾 统筹协调保护耕地与建设用地之间的矛盾 需要积极发挥政府有形的手的作用 而不能单纯依靠市场手段来调节 但是由于所处管理位置上的差异等各种原因 中央政府和地方政府对此有着不同的态度 中央政府更多关注的是带有全局性 战略性的宏观目标 如耕地保有量 国家粮食安全 农民利益保护和社会稳定等 而地方政府则更看重本地区局部的 短期的发展目标 如工业发展 城镇建设 土地资产性收益等 地方政府为了追求本地区的率先发展和 以地生财 及其 政绩 以各种形式变相规避上级政府的规划管制 计划控制和审批管理 违法违规批地 圈占并低价向市场供应土地 大量土地被乱占滥用和闲置浪费 造成土地市场秩序混乱 特别是 在征地中 以低价征收农民的土地 造成许多农民失地 失业 失去生活保障 在处理保护耕地和建设用地的关系问题上 中央政府和地方政府的优先目标不可能完全一致 18 三 公共管理者与土地所有者之间的矛盾 在现行土地制度下地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时 也承担着城镇国有土地所有者的职能 我国城镇实行土地国有制 法律虽然规定国务院是国有土地所有权的唯一主体 但是城镇国有土地的所有权职能由县 市 人民政府来实际行使 城镇国有土地出让的大部分收益要归入地方财政 中央政府只能是法律名义上的国有土地所有者 而不可能成为经济上的国有土地所有者 正是实际承担着国有土地所有者的职能 使地方政府拥有了 以地生财 的权利 也就是说 地方政府作为公共管理者的同时 也是在其所管理领域中逐利的 局中人 地方政府在土地管理问题上 往往发生双重角色的混乱 甚至利用这种双重角色来 谋利 很典型的就是地方政府以公共管理者的身份动用土地征收权低价征收农民集体土地并将之变为国有土地 然后以国有土地所有权代理人的身份予以出让 从中获取土地增值收益充实地方财政 或者在征地后低价出让国有土地使用权以变相获取合法或非法的租金收入 19 四 条条与块块之间的矛盾 在实践中 地方政府承担的土地资源公共管理职能和国有土地资产管理职能要由地方政府土地管理部门来具体执行 这就决定了地方土地管理部门处于了地方政府和上级土地管理部门不同工作目标的聚焦点上 一方面 地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导 在分级土地利用总体规划控制下 按照上级核定的用地计划指标 安排建设用地 保护开发补充耕地 执行土地资源利用公共管理职能 另一方面 地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地 按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能 这就是说 保护耕地与建设用地之间的矛盾在实践中还具体表现在地方政府与土地管理部门之间的冲突上 20 第三节中国现行土地管理体制的建立与运行 一 土地统一管理体制的建立二 土地管理权力的划分三 现行土地统一管理体制的运行及其成果 21 一现行土地管理体制的确立 1998年国务院机构改革中组建国土资源部1机构设置上形成集中统一的管理体制2事权和职能划分上确立了双重领导体制 3耕地保护问题作为依法行政的重点4赋予了国土资源规划的责权5进一步加强了执法监督6实行政企分开 政事分开 依法行政 22 一 国土资源部管理体制设置 国土资源部 耕地保护司 土地利用管理司 财务司 办公室 地籍管理司 执法监察司 政策法规司 人事教育司 规划司 国际合作与科技司 9个土地督察局 23 全国土地管理机构网络示意图 国土资源部 A 省级土地管理部门 B1 地 市 级土地管理部门 C1 县级土地管理部门 D1 乡 镇 土地管理所 E1 乡 镇 土地管理所 E2 乡 镇 土地管理所 En 县级土地管理部门 D2 县级土地管理部门 Dn 地 市 级土地管理部门 C2 地 市 级土地管理部门 Cn 省级土地管理部门 Bn 省级土地管理部门 B2 9个土地督察局 24 二土地管理权力的划分 中央政府 依照法律制定土地管理办法 编制和执行全国土地利用总体规划 审批下级政府的土地利用总体规划 农地转用和征地的审批权 对基本农田审批权中央专属 耕地开垦的监督权 土地供应总量的控制权 土地权属纠纷处理权 执法监督权 土地违法案件的查处权 省级政府 依照法规制定土地管理规章 编制和执行省级土地利用总体规划 审批下级政府的土地利用总体规划 农地转用和征地的审批权 耕地开垦的监督权 土地供应总量的控制权 土地权属纠纷处理权 执法监督权 土地违法案件的查处权 25 二土地管理权力的划分 市县政府 土地登记权 本级土地利用规划和计划的编制和执行 地市级以上政府审批下级政府的土地利用总体规划 征地组织和实施权力 在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批和供应权 土地供应大部分收益权 国有土地的收回权 土地权属纠纷处理权 土地违法案件的查处权等 乡镇政府 本级土地利用规划和计划的编制和执行 宅基地用地的审批或审核权 乡村公共设施 公益事业用地的审核权 土地权属纠纷处理权等 26 三土地管理体制的运行及其成果 指令 发出 指挥中心 输入 输出 接受单位 原始信息 反馈机构 加工后信息 27 主要运行成果 加强了土地管理特别是耕地保护工作 基本实现了耕地总量动态平衡加强国土资源的调查评价和科学规划 为国民经济的持续发展提供基础加强国土资源信息系统建设 实现信息服务社会化深化土地使用制度改革 加强土地市场建设健全法制 依法行政 实现土地管理秩序的基本好转加强了土地基础业务建设 28 第三节中国国有资源统一管理体制的建立与发展 一 现行土地管理体制的缺陷表现二 现行土地管理体制的缺陷分析三 现行土地管理体制深化改革的方向和原则 29 一 现行土地管理体制的缺陷表现 当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策从横向关系看 在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力 从而大大降低了土地管理的权威性和有效性从纵向关系看 难以形成统一的 有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施 也不会有严格公正的土地违法事件的监督和检查对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方式 人们已经习以为常 司空见惯 30 吕祖善上书中央恳请 放权 土地管理权调整在即 领导决策信息 2008年04期鉴于当前的土地管理体制存在的弊端 不久前 浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部 痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处 恳请中央能够考虑适度放权 浙江愿意申请成为试点省份 据悉 中央和国土资源部均已原则同意这位经济大省省长的恳请 一位中央理论权威表示 科学发展观运行之初 曾经采取了以权力上收为主要调控手段的模式 用以完善包括城乡统筹在内的5大统筹任务 但是 这一权力上收的模式只能在短期内取得效果 科学发展观不断充实的过程中 权力运行模式有序变革是题中应有之义 始于2004年的本轮宏观调控 曾经做出上收土地管理权限的规定 在实施过程中 地方政府违法用地行为屡禁不止 31 土地管理权调整在即 据 中国新闻周刊 援引中央党校副校长李君如透露 财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时 地方学员在下面使劲递条子 这几年中央与地方关系的紧张程度 估计为建国以来的最高峰 毫无疑问 如果不做出变革 18亿亩红线将很快失守 吕祖善此次上书之所以很快得到中央和国土部的 原则同意 确实表明当前的形势紧迫 而问题的真正转机出现还有一个因素 那就是原国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长以后 希望能开出药方 以求找到一个摆脱耕地危机的方案 据知情人士透露 目前正在修订的18亿亩耕地 红线 国策 最大变化在于一条线变成了两条线 中央与地方审批权不再以数量等标准简单划分 而是以用途划分 除了在耕地 建设用地总量上进行调控 中央不再负责土地数量审批 省级政府的权责扩大 专家认为 这将是一次对过去土地管理方面存在问题的全面修正 也必将对未来土地使用格局产生深远影响 32 二 现行土地管理体制的缺陷分析 症结就在于现行土地管理体制及其所内含的土地管理权力分配和利益机制不够清晰 合理 且缺乏制度性的分权保证 1 中央与地方的土地管理权力关系模糊2 政策过程的非理性3 土地管理权力缺乏制度化保证 33 1 中央与地方的土地管理权力关系模糊 现行土地管理行政组织看似明确划分为自上而下的4 5个层级 各级都有自身的具体职能 但各级政府的土地管理权力特别是中央与地方之间的土地管理权力大都没有明确划分 如调查权 规划权 调控权 审批权 供应权 收益权 执法权等等 中央和地方都在行使 该集中的权力没有集中 该分散的权力没有分散 其结果 必然出现中央集权过多与地方分权过度并存局面 集权过多 难以保证决策的科学性 也难以调动地方的积极性 造成管理效率损失 分权过度 导致耕地保护等公共产品提供困难和负外部效应难以避免 影响宏观平衡和整体效益 34 2 政策过程的非理性 中央与地方共享权力的实际运作方式 是中央制定政策 地方执行政策 中央向地方提供 业务指导 这一政策过程至少存在以下4个缺陷 1 中央制定政策时 由于缺乏充分的地方信息 往往影响到决策的合理性 针对性和及时性 甚至不排除出现大的决策失误 2 地方执行政策时 出于谋求地方利益甚至官员自身利益的考虑 往往选择性地执行 即对自身有利的就积极贯彻 全力以赴 不利的就消极对待 阳奉阴违 出现所谓 有令不行 有禁不止 和 上有政策 下有对策 现象 35 2 政策过程的非理性 3 中央向地方提供的 业务指导 约束性不够 地方土地管理行政组织从属于地方政府 当对地方党委 政府负责与受中央业务部门指导发生矛盾时 往往毫不犹豫地选择前者 使中央政策在执行中大打折扣 4 监督机制难以发挥作用 也缺乏适时的评估和反馈机制 难以及时发现和纠正政策执行中的偏差 如果说权力关系不明提供了权力滥用的潜在可能 那么共享权力的实际运作方式则直接