苏州市扬尘污染防治管理办法立法后评估报告.doc

苏州市扬尘污染防治管理办法立法后评估报告摘要年月，苏州市环境保护局根据市政府关于印发苏州市人民政府立法规划（）和苏州市人民政府年立法有关计划的通知（苏府号）的统一部署和市政府第号令苏州市规章立法后评估办法的具体要求，组织开展对苏州市扬尘污染防治管理办法（以下简称办法）的立法后评估工作，并将后评估的专业事项委托第三方评估机构组织和完成。矚慫润厲钐瘗睞枥庑赖賃軔。在本次评估活动中，评估小组和受托机构综合运用网络征集意见、问卷调查、召开座谈会、立法比较分析、数据分析、个案研究以及专家论证等各种评估方式开展评估工作，对办法的合法性、合理性、协调性、立法技术性、可操作性和绩效性六方面进行全面、充分的评估。聞創沟燴鐺險爱氇谴净祸測。从评估结果看,办法在立法主体、立法程序、立法事项等方面合法有效，具体内容设计合理，用语比较规范，逻辑较为严谨，具体措施可操作性强，与同位阶的规章、规范性文件契合度较高。从办法实施效果看，办法的实施为苏州市扬尘污染防治工作提供了规范依据，对苏州市扬尘污染治理工作产生积极意义。残骛楼諍锩瀨濟溆塹籟婭骒。同时，办法在实施中也暴露出一些问题：在规范内容方面，由于上位法的后续制定与修订，办法的部分规定与上位法不一致；在体制机制方面，部门之间有关扬尘污染防治的监管职责分工不明，缺乏有效的部门联动机制；在立法技术方面，部分条款表述、用语不规范，需要进一步调整；在宣传教育方面，办法知悉度不高，执法适用较少，影响了办法的实际实施效果。酽锕极額閉镇桧猪訣锥顧荭。通过办法后评估工作的开展，评估小组认为，由于上位法已经发生变化，建议办法列入规章修改的立法计划之中，对办法进行全面修订完善。同时，针对办法暴露的问题，评估小组提出如下修改意见：第一、以上位法为依据，破解立法冲突；第二、厘清各监管机关的职责范围，建立健全执法联动机制；第三、增强被监管主体的环境责任意识；第四、加强宣传教育，提高公众参与意识。彈贸摄尔霁毙攬砖卤庑诒尔。一、引 言空气，是人类赖以生存的基本条件。大气颗粒物是影响中国城市空气质量最主要的污染源，其主要来源于工业烟尘、粉尘和扬尘等，其中，扬尘是空气中可吸入颗粒物的重要来源。为了防治扬尘污染，改善环境空气质量，保障社会公众身体健康，苏州市人民政府于年月日发布了苏州市扬尘污染防治管理办法，并于年月日起正式施行。办法结合苏州扬尘污染防治工作的实际情况，为防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，依据中华人民共和国大气污染防治法（以下简称大气污染防治法）、江苏省城市市容市政和环境卫生管理条例等法律、法规制定。办法从扬尘污染防治的职权分工、主要扬尘产生单位的污染防治措施、建筑垃圾的运输和处置以及各类违法行为的法律后果等方面作了相应规定，涉及事项全面，为扬尘污染防治管理提供了法律依据。謀荞抟箧飆鐸怼类蒋薔點鉍。目前，办法实施至今已满五年，依据年月日起实施的苏州市规章立法后评估办法（以下简称评估办法），在苏州市人民政府的统一部署下，由苏州市环境保护局负责实施办法的立法后评估。在此阶段对办法开展立法后评估，主要在于实现以下四个方面的目的：第一，以合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、绩效性为标准，评估办法的总体质量和实施效果；第二，通过评估了解办法的相关制度设计是否科学、合理，是否符合扬尘污染防治的现实要求，是否与其他法律、法规存在立法冲突，为办法的今后修改提供依据；第三，对办法的实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的问题，有针对性的提出推动办法有效实施的建议；第四，通过总结办法制定和实施中的经验和不足，对办法提出科学合理的修改建议。厦礴恳蹒骈時盡继價骚卺癩。二、评估工作概况（一）评估准备阶段.成立评估小组按照市政府关于印发苏州市人民政府立法规划（年）和苏州市人民政府年立法有关计划的通知（苏府号）部署，苏州市环境保护局具体负责办法制定后的评估工作。为保障办法制定后评估工作的顺利进展，确保评估效果，参照评估办法的要求，苏州市环境保护局于年 月成立了评估领导小组,领导小组下设办公室，办公室设在政策法规处，由政策法规处负责协调落实具体工作。同时，苏州市环境保护局依据评估办法第六条的规定，将此次评估工作的专业事项委托给第三方评估机构进行。并根据评估办法第十六条规定，将有关委托评估情况，向苏州市人民政府法制办公室进行了备案。茕桢广鳓鯡选块网羈泪镀齐。.制定评估方案苏州市环境保护局根据评估办法第十三条的规定，于年月制定了立法后评估实施方案（苏环法字号,以下简称实施方案）。实施方案明确了办法立法后评估的指导思想、组织领导、评估重点及方法、工作步骤、工作要求等内容。鹅娅尽損鹌惨歷茏鴛賴縈诘。（二）评估实施阶段.发布评估公告评估小组在苏州市环境保护局网站上发布了办法立法后评估的公告，公告内容包括关于印发立法后评估工作实施方案的通知（苏环法字【】号）、关于成立立法后评估工作领导小组的通知（苏环法字【】号）。籟丛妈羥为贍偾蛏练淨槠挞。.评估实施的内容说明根据评估办法第十一条的规定，规章立法后评估主要依据合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性六个标准进行。預頌圣鉉儐歲龈讶骅籴買闥。.评估实施的方法说明为了保障评估结论的真实性、准确性和有效性。根据评估办法第十七条规定以及评估方案，此次评估工作综合运用了以下多种评估方法：渗釤呛俨匀谔鱉调硯錦鋇絨。第一、网上公开征集意见。在苏州市人民政府、苏州市环境保护局网站上发布征求意见公告，通过政府网站等方式公开征求社会公众对办法施行以来的实施情况、今后修订等方面的意见建议，为今后立法工作提供有益借鉴。铙誅卧泻噦圣骋贶頂廡缝勵。第二、书面征求意见。扬尘污染防治工作涉及众多利益相关方，包括环保、市政、住建等监管部门，建设单位、施工单位、建筑垃圾（工程渣土）运输单位、码头、堆场和露天仓库等扬尘产生单位以及社会公众。在评估过程中，基于高效、便利以及有效性考虑，将书面征求办法利益相关方意见的方式与问卷调查、座谈会方式相结合，同步实施。擁締凤袜备訊顎轮烂蔷報赢。第三、召开系列座谈会。在评估过程中，为了全面获取第一手信息，经苏州市环境保护局多方组织、协调，促成并妥善安排评估小组和课题组分别与住建、公安、交通、市容市政、水利（水务）、园林绿化管理局、国土资源等各职能部门召开环境监管人员座谈会，了解各个部门在按照办法实施管理中遇到的各种情况及困难以及对今后立法工作的建议；与苏州市各个区、县（市）环保部门召开环保执法人员座谈会，了解各地环保部门在实施办法中遇到的困难与新情况、办法所存在的问题及建议；与苏州市建筑单位、施工单位、运输单位、码头、堆场、露天仓库等代表召开座谈会，主要了解各单位对办法的理解程度、听取各方对办法的意见；与苏州市各区、县（市）社会公众代表召开社会公众座谈会，了解社会公众对扬尘污染防治管理工作的满意程度，对办法实施的意见及今后立法的建议。通过四场座谈会的召开，充分了解到办法的出台背景和实施状况，苏州市扬尘污染防治当前面临的问题以及社会公众的利益诉求。贓熱俣阃歲匱阊邺镓騷鯛汉。第四、问卷调查。根据苏州市扬尘污染防治管理的实际情况，办法立法后评估课题组针对扬尘污染防治监管部门、被监管单位以及社会公众分别设计了三套调查问卷，并通过市环保局分别在苏州市各区、县（市）总共发放问卷调查份，其中，监管部门份，社会公众份，被监管单位份；有效收回份，其中，监管部门有效收回份，社会公众有效收回份，被监管单位有效收回份。问卷调查对象所在地包括苏州市各辖区、县（市）；问卷调查对象的学历包括本科及以上、高中、初中、小学。按照抽样规则，上述多元的调查对象确保了调查问卷信息的全面性和标准型，为最终的评估结论提供了民意基础。三套调查问卷不仅全面地涉及办法的调整范围、制度规范、法律责任、立法效果等，重点对扬尘污染防治管理进行实效评估，还涉及相关主体对办法实施的意见及建议的调查，以切实反映办法的实际情况，通过多角度、全方位的问卷调查，确保评估结果真实、有效。坛摶乡囂忏蒌鍥铃氈淚跻馱。第五、立法比较分析。将办法与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章及规范性文件等进行比较，深入分析办法内容的合法性、合理性、协调性、可操作性和立法技术性等方面。同时，基于扬尘污染防治的共同性特征，在评估过程中，也特别收集和分析其他城市扬尘污染防治的立法文本，共搜索了相关立法文本几十余篇，吸取其他城市扬尘污染防治的立法经验。蜡變黲癟報伥铉锚鈰赘籜葦。第六、数据分析。通过对近年来全市扬尘污染防治工作行业投诉举报以及行政处罚数据的统计分析，了解行业管理措施对行业服务质量产生的影响。買鲷鴯譖昙膚遙闫撷凄届嬌。第七、典型案例分析。剖析扬尘污染防治管理典型案件，总结近年来立法对建筑施工等企业发展的影响，结合行业健康可持续发展方向，提出下一步立法或政策制定的建议。綾镝鯛駕櫬鹕踪韦辚糴飙钪。第八、小组讨论。评估期间，办法后评估小组和课题组进行了多次内部讨论，分析调查问卷相关内容，对办法六性进行全面细致的评估，并把调查问卷整理成可视化表格和图示。驅踬髏彦浃绥譎饴憂锦諑琼。第九、专家论证。在通过以上方式进行立法后评估工作之后，办法课题组形成了评估报告征求意见稿，并组织召开了立法后评估论证会，听取专家的意见。猫虿驢绘燈鮒诛髅貺庑献鵬。（三）评估报告形成阶段.初步论证和报告起草在收集完所有的数据、意见、建议之后，评估小组和课题组展开了内部讨论，对评估报告的起草、评估结论的立论等问题进行了探讨，并于年月开始了办法评估报告的起草工作。锹籁饗迳琐筆襖鸥娅薔嗚訝。.专家报告和报告形成阶段年月日，评估小组组织召开了办法立法后评估专家论证会，邀请了市人大常委会、市人大法工委、苏州大学王健法学院等单位的专家参加论证。会议中，评估小组听取了各位专家对于评估报告初稿的意见及建议，并在会后对评估报告进行了修改和完善，正式完成了本篇评估报告。構氽頑黉碩饨荠龈话骛門戲。三、评估内容及结果按照评估办法第十一条之规定，经过多方面的调查评估，现将办法的评估结果呈现为以下个方面：（一）合法性评估根据中华人民共和国立法法（以下简称立法法）、规章制定程序条例以及苏州市人民政府规章制定规定的相关规定，综合考察办法的立法背景与立法进程，评估小组认为，办法总体而言是一部合法有效的地方政府规章。輒峄陽檉簖疖網儂號泶蛴镧。第一、办法的立法主体适格。根据年起施行的原立法法第七十三条第一款、第二款的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。因此，苏州市人民政府在制定办法时享有地方政府规章立法权，是适格的立法主体。尧侧閆繭絳闕绚勵蜆贅瀝纰。第二、办法的立法程序规范。从整个立法过程来看，办法的制定经历了立项、起草、审查以及决定、公布、备案等阶段。在此过程中，制定机关严格依照立法法、规章制定程序条例等上位法的规定进行立法活动，并严格遵守“民主立法”、“科学立法”等原则。办法在起草阶段通过召开座谈会、听证会等方式广泛听取了相关利益群体以及相关部门和社会各界的意见，充分体现了立法的民主性和科学性。年月日，办法经苏州市政府第次常务会议讨论通过，年月日发布，并于年月日起正式实施，符合立法程序规范。识饒鎂錕缢灩筧嚌俨淒侬减。第三、办法的规范内容合法。在立法过程中，办法相关条文都是依照大气污染防治法、江苏省城市市容和环境卫生管理条例等法律、法规制定。同时，办法是根据本行政区域内的实际情况、针对本地方的地方性事务制定的。由于当时在扬尘污染防治管理方面相关法律规范较少，仅在大气污染防治法第五章有部分关于扬尘污染防治的原则性规定，缺乏具体的操作方法及相应的制度保障。因此，办法的出台在一定程度上填补了上位法的空白，符合地方立法和执法的需要。凍鈹鋨劳臘锴痫婦胫籴铍賄。第四、办法的立法目的与上位法相契合。办法第一条明确了其立法目的为“防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康”，与之相对应的，中华人民共和国环境保护法（年版）、大气污染防治法（年版）等均在立法目的中明确了保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康的内容。因此，办法的立法目的及精神与上位法的立法本意相契合。恥諤銪灭萦欢煬鞏鹜錦聰櫻。但是，在办法实施之后，国家和江苏省在环境保护立法方面又陆续出台了一些新的规定和标准，尤其是江苏省人民政府于年月日公布，并于年月日实施的江苏省大气颗粒物污染防治管理办法和年月日由江苏省第十二届人民代表大会第三次会议通过，并于年月日施行的江苏省大气污染防治条例、年月日施行的大气污染防治法使得办法中的个别规定与上述规定“相抵触”。鯊腎鑰诎褳鉀沩懼統庫摇饬。第一、根据办法第四条第四款以及第三十二条的规定，堆放易产生扬尘污染物料的码头未按照规定采取扬尘污染防治措施的，应由环境保护行政主管部门进行查处。换言之，环境保护行政主管部门负责对堆放易产生扬尘污染物料的码头实施监管。但是，根据江苏省大气颗粒物污染防治管理办法第五条规定，“县级以上地方人民政府交通运输（港口）行政主管部门负责交通工程施工以及港口码头、交通工程物料堆放和装卸污染防治的监督管理。”即，应由交通运输（港口）行政主管部门对港口码头的扬尘污染防治实施监管。同时，依据立法法第八十九条第二款之规定，“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。”，可见，江苏省大气颗粒物污染防治管理办法效力高于办法。因此，办法在港口码头扬尘污染防治的监管职责分工上与江苏省大气颗粒物污染防治管理办法存在冲突。硕癘鄴颃诌攆檸攜驤蔹鸶胶。第二、办法与大气污染防治法以及江苏省大气污染防治条例在建设单位、施工单位扬尘污染违法行为的处罚数额上存在较大差异，主要表现在：办法第三十一条规定对建设单位、施工单位未按照规定采取扬尘污染防治措施的，可以处元以上以下罚款；情节严重的，处元以上万元以下罚款；逾期不改正的，可以责令其停工整顿。而大气污染防治法第一百一十五条以及江苏省大气污染防治条例第八十八条对于建设单位、施工单位未采取有效措施防治扬尘污染的，可以处一万元以上十万元以下罚款；对拒不改正的，可以责令停工整治。因此，办法和大气污染防治法、江苏省大气污染防治条例在处罚数额上规定存在冲突。阌擻輳嬪諫迁择楨秘騖輛埙。（二）合理性评估对办法的合理性评估，主要是通过文本分析与实证调研相结合的方式，评估办法中的具体规定是否合理，内容是否完备，有无立法盲点。评估小组经调研后认为，办法是一部具体内容设计得当，立法合理的地方政府规章，主要体现在以下几个方面：氬嚕躑竄贸恳彈瀘颔澩纷釓。第一、立法的现实必要性。由于苏州城市建设方兴未艾，工业化进程的不断加快，城镇固定资产投资激增，城市开发建设大面积推进，重点工程高强度推进，街巷整治、老新村改造等全面实施，随之而来的建设施工运输等带来的扬尘污染也日趋严重，成为影响苏州市环境空气质量的重要因素之一，引起了广大群众和人大代表的关注。为了防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，理顺监管职责，苏州市人民政府出台了办法。在环保部和江苏省并未出台针对扬尘污染防治的法规或规章的前提下，办法的出台立足于现实和长远发展的需要，协调了城市经济发展过程中所带来的扬尘污染与社会公众权益保护之间的利益冲突，明确了各部门对扬尘污染防治实施监督职责和相关管理措施，契合现实需求，具有前瞻性。釷鹆資贏車贖孙滅獅赘慶獷。第二、管理措施的必要性和适当性。首先，依据扬尘污染防治实行条线管理和属地管理相结合的原则，办法第三条明确了各级政府职责：“各级人民政府应当加强扬尘污染防治的领导，将扬尘污染防治工作纳入环境保护目标责任制，建立扬尘污染防治长效管理制度。”由于扬尘污染防治工作涉及住建、交通、市容市政、水利水务、园林绿化等众多主管部门，因此，办法第四条对扬尘污染防治主要责任部门职责都进行了明确。同时，办法针对重点污染物单位，要求其安装自动监控设备及其配套设施，实行实时监测。此外，办法要求部门监督和联合执法相结合，并规定了投诉举报途径和处理方式，鼓励公众监督。怂阐譜鯪迳導嘯畫長凉馴鸨。第三、扬尘污染防治措施的必要性。办法针对不同的扬尘污染源产生单位，提出了具体的扬尘污染防治要求。办法第十一条至第二十条，详细规定了工程施工、房屋拆除、道路保洁、绿化和养护作业以及码头堆场露天仓库、裸露泥地的防尘要求。同时，针对建筑垃圾处置，尤其是土方车敞开的运输方式导致运输过程中产生的扬尘污染问题，办法结合市容市政部门对建筑垃圾准运的要求和公安交管部门对建筑垃圾运输车辆通行的规定，明确了建筑垃圾准运条件以及运输过程中的防尘要求，强调了运输车辆密闭的规定。谚辞調担鈧谄动禪泻類谨觋。第四、权利义务责任配置的公平性。办法依据公平公正以及罚责适当原则，对于扬尘污染防治过程涉及到的主体的权利、义务及责任进行了公平合理地处置。办法在第三十条、三十一条、三十二条、三十三条规定了建设单位、施工单位、运输单位等被监管主体违反相关规定所应承担的相应法律责任，并在第三十五条对监管部门及其工作人员在监督活动中的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为规定了相应的法律责任。同时，办法在第二十八条规定了，任何单位和个人对于违反办法造成扬尘污染的行为都有进行劝阻、举报和投诉的权利。嘰觐詿缧铴嗫偽純铪锩癱恳。根据问卷调查和座谈会反映的信息可得知，办法在实施的五年中，扬尘污染防治工作取得了良好的社会效果，在减少我市扬尘污染方面发挥了重要作用。但是，由于社会经济的发展、污染源较多及扬尘污染管理方面的特殊性，办法也存在着不适应扬尘污染防治的问题。熒绐譏钲鏌觶鷹緇機库圆鍰。第一、办法对扬尘污染防治管理的职责分工过于笼统，第四条虽对各部门扬尘污染防治管理的职权进行了划分，但在规定法律责任时并未针对不同的违法行为明确具体的执法主体。如办法第三十条规定，建设单位未按照规定报送扬尘污染防治方案的，由相关行政主管部门按照各自职责责令限期改正，并处以罚款。实践中，建设单位在办理建设工程安全监督登记手续时，住建部门会要求其提供扬尘污染防治方案，因此，对于建设单位未按要求报送扬尘污染防治方案的，可以明确规定由住建部门进行处罚。同时，根据大气污染防治法（修订）第五十八条的规定，对因建设施工造成扬尘污染的处罚由县级以上地方人民政府建设行政主管部门决定；对其他造成扬尘污染的处罚，由县级以上地方人民政府指定的有关主管部门决定。办法在规定违反扬尘污染防治行为的法律责任时，仅仅规定“相关行政主管部门”可以进行处罚，未针对不同的扬尘污染产生情形明确执法主体，致使实践中在扬尘污染防治管理上存在职权交叉重叠的现象。鶼渍螻偉阅劍鲰腎邏蘞阕簣。第二、办法未明确适用范围及相关法律概念。办法第二条规定“本办法适用于本市市区及县级市人民政府确定区域范围内的扬尘污染防治及其监督管理活动”，“县级市人民政府确定区域范围”并未进一步明确。办法第十七条规定了堆放易产生扬尘污染物料的扬尘污染防治要求，第二十一条规定了运输易产生扬尘污染物料应采取的扬尘污染防治措施。但办法未对“易产生扬尘污染的物料”进行定义，法律概念的不确定性易使法律适用产生歧义，导致实践中执法尺度不一。纣忧蔣氳頑莶驅藥悯骛覲僨。第三、未明确扬尘污染防治工作经费投入及保障。办法在第四条第二款规定：“各级人民政府应当加大扬尘污染防治科技研究经费的投入”，明确了扬尘污染科技研究的经费投入及保障，但是并未明确扬尘污染防治的经费投入及保障。扬尘污染科技研究经费应当属于扬尘污染防治经费的下位概念，办法只规定下位概念，却未规定上位概念。颖刍莖蛺饽亿顿裊赔泷涨负。（三）协调性评估 通过文献检索，将办法与同位阶的规章、配套的规范性文件相比较，并结合座谈会的意见情况，评估小组认为，办法总体协调性较好，是一部符合扬尘污染防治管理工作现实需求与特点的地方政府规章。濫驂膽閉驟羥闈詔寢賻減栖。第一、办法与部门规章、相关行业标准、其他同位阶的地方政府规章以及规范性文件的内容相互协调。办法第二十二条与原建设部出台的城市建筑垃圾管理规定第七条均规定，处置建筑垃圾的单位应当向市容市政管理部门申领建筑垃圾处置证；办法第三十三条与城市建筑垃圾管理规定第二十三条均对建筑垃圾运输过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的行为规定了罚则。办法第三十六条与苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输管理办法第二条，对于“建筑垃圾（工程渣土）”的定义是一致的，认为“建筑垃圾（工程渣土）是指建设工程的新建、改建、扩建过程中以及建筑物、构筑物的修缮和拆除过程中产生的弃土、弃料及其他废弃物”。办法中有关建设工程施工现场的污染防治措施，如要求建设单位办理安全监督登记手续时应当报送施工现场扬尘污染防治方案；建设单位在招标文件中应将扬尘污染防治措施列入技术标评审内容，并将扬尘污染防治费用列入工程预算等，均与苏州市建设工程施工现场扬尘污染防治管理办法的相关规定一致。此外，办法中有关房屋建设工程、市政工程、道路保洁、绿化建设和养护、码头堆场和仓库等的扬尘污染防治措施的规定亦符合防治城市扬尘污染技术规范（）中规定的防治城市扬尘污染的基本原则和主要措施。銚銻縵哜鳗鸿锓謎諏涼鏗穎。第二、办法与各县（市）区及其他行政主管部门陆续出台的有关扬尘污染防治管理的规范性文件相协调。年月，昆山市出台了昆山市建设工程施工扬尘污染防治措施；年月，常熟市出台了常熟市建设工程扬尘污染防治管理实施办法；年月日，苏州市园林和绿化管理局出台了苏州市园林绿化工程扬尘污染防治管理实施细则；年月，苏州市住建局出台了苏州市住房城乡建设局关于进一步强化建筑工地扬尘污染防治措施落实工作的通知；年月，苏州市环境保护局印发了苏州市工业堆场扬尘污染专项整治方案（苏环控字号）；年月，苏州市交通运输局出台了苏州市交通建设工程施工扬尘控制管理标准；年月，苏州市环境保护局与苏州市交通运输局联合印发了关于进一步规范码头堆场扬尘整治工作的通知（苏环控字号）。这一系列规范性文件，与办法相协调，保障了办法的有效实施，也有利于苏州市扬尘污染防治工作的开展。挤貼綬电麥结鈺贖哓类芈罷。但是，办法在配套制度的建立和运行方面也有不足之处。第一、办法第七条规定“鼓励、支持有关行业协会和企业制定、实施扬尘污染防治规范，开展环境管理体系认证工作、加强自律管理。”但是从相关文献检索以及资料查询看，很少有行业协会或企业制定相应的规范措施，并开展环境管理体系认证。赔荊紳谘侖驟辽輩袜錈極嚕。第二、办法第六条规定“市、县级市（区）人民政府或者环境保护行政主管单位应当定期对扬尘污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励，并将表彰、奖励记入相关责任单位和个人的信用档案。”第二十七条第四款规定：“环境保护行政主管部门及有关部门应当定期公布因扬尘污染违法行为受到行政处罚的单位和个人名单，并将行政处罚记入相关责任单位和个人的信用档案”。年，苏州市企业信用信息系统已经开始运行；江苏省建筑业企业信用综合评价办法（试行）对建筑业企业信用情况实行量化计分。但在实践中，如何将被监管单位违反办法的行为转入到企业信用信息系统中，缺乏具体的实施细则及配套制度。塤礙籟馐决穩賽釙冊庫麩适。第三、办法部分条文与其他地方政府规章存在重复。办法第二十二条规定从事建筑垃圾（工程渣土）运输的单位申请建筑垃圾（工程渣土）处置证应当提交的材料，这部分内容在苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输管理办法第六条已经有了相关规定。同时，办法第十条、第十一条规定的建设单位与施工单位的扬尘污染防治责任、专款专用以及招标文件的相关规定，在苏州市建设工程施工现场扬尘污染防治管理办法中也均有规定。裊樣祕廬廂颤谚鍘羋蔺递灿。综上而言，办法中的一些具体制度还是停留在条文规定的层面，缺乏具体的实施程序和保障制度，协调性有待提高。仓嫗盤紲嘱珑詁鍬齊驁絛鯛。（四）可操作性评估可操作性评估主要是从实践操作的角度研究办法中的各项措施是否切实可行，有无过多的提倡性、号召性、宣示性条款存在等。通过对办法进行全文检索、对问卷调查进行数据分析等评估方式，评估小组认为，办法的制度设计整体而言较为切合实际，易于操作，相关措施符合扬尘治理的实际要求。从各级人民政府将扬尘污染防治工作纳入环境保护目标责任制到各相关职能部门的监督管理；从房屋建设施工、市政基础设施工程、房屋拆除、码头堆场仓库、道路保洁作业、绿化建设和养护等的防治要求到建筑垃圾处置证的办理及运输规范；从对产生扬尘污染的被监管单位的处罚责任到扬尘污染防治监督管理人员违法的行政责任等，办法都有相应的规定。绽萬璉轆娛閬蛏鬮绾瀧恒蟬。然而，办法中也存在一些条款与实际情况不太相符，难以操作的问题。第一、鼓励性条文未能实际实施。地方性政府规章的出台是为了指导相关政府职能部门的工作，鼓励性条文会降低规章的可操作性。办法总共三十八条，其中五条为鼓励性条文，如办法第三条支持鼓励扬尘污染防治的科学研究、技术开发；又如第七条鼓励、支持有关行业协会和企业制定、实施扬尘污染防治规范，开展环境管理体系认证工作；再如第十六条第二款规定鼓励拆除工程采取机械化等缩短作业时间的拆除方式进行施工。骁顾燁鶚巯瀆蕪領鲡赙骠弒。第二、市县建成区内的裸露泥地的相关规定可操作性不高。办法第二十条规定了市、县级市建成区内的裸露泥地应当进行绿化或者铺装，并规定了有关责任人的确定方式。首先，办法对于违反该规定未规定罚则，降低了该条的可操作性。其次，在第二十条第二款第（二）项规定居民区的裸露泥地绿化和覆盖的负责人为镇人民政府、街道办事处或者业主委托的物业服务企业，确定的责任主体较多会导致责任主体之间的扯皮；最后，居民区裸露泥地绿化可操作性不高，一般小区裸露泥地都不能做到完全绿化或者覆盖。瑣钋濺暧惲锟缟馭篩凉貿锕。（五）立法技术性评估苏州市规章立法后评估办法规定的规范性标准包括：立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否正确，是否影响到规章的正确、有效实施。通过对办法文本观察，办法全文虽只有三十八条，但是条文涵盖了立法目的、主管部门、基本管理制度和罚则。总体而言，办法的立法技术较为规范、内容较为细致周全、逻辑严密，结构合理。鎦诗涇艳损楼紲鯗餳類碍穑。第一、办法层次较为清晰，内容比较完整、全面。办法的体例结构整体上遵循立法目的、调整范围、行政主体的职权划分、扬尘污染防治的各项管理制度以及各相关义务主体的法律责任的设定。同时，办法通过个条文规定了各类扬尘污染源的污染防治措施，包括房屋建设工程、市政基础设施工程、市政大修、养护工程施工、房屋拆除、码头堆场仓库、道路保洁作业、绿化建设和养护、裸露泥地等方面的防治要求，也涉及了建筑垃圾处置及运输方面的申领程序和要求，同时还系统地规定了各主体的权利（力）、义务及法律责任，构建了较为全面的扬尘污染防治体系。栉缏歐锄棗鈕种鵑瑶锬奧伛。但是，办法仍然存在某些条文结构设置混乱，用语表述模糊、不规范的瑕疵。第一、未明示立法依据。依据法学理论，在由直接上位法作为依据时，一般应直接写明法律、法规及其上位法名称。办法是依据大气污染防治法、江苏省城市市容市政和环境卫生管理条例等法律、法规制定，而在办法第一条仅表述为“根据有关法律、法律，结合本市实际，制定本办法”，并未明示办法立法依据。辔烨棟剛殓攬瑤丽阄应頁諳。第二、办法的部分条文用语模糊。办法第二十一条规定，运输易产生扬尘污染物料的单位和个人，应当采用密闭化车辆运输；从事建筑垃圾（工程渣土）运输的单位，应当按照规定对建筑垃圾（工程渣土）的运输车辆进行密闭化改装。这里的“易产生扬尘污染的物料”以及“密闭化”均未明确。为了提高条文的可操作性，对于不确定的词汇可以进行具体界定。峴扬斕滾澗辐滠兴渙藺诈機。第三、办法第八条与第四条存在重复。在办法第八条第二款到第六款主要规定住建部门、市容市政、公安交通管理部门等监管部门在扬尘污染防治中相应职责。但是由于办法在第四条就已经明确了住建部门、市容市政、交通运输等监管部门的相关职责，在第八条再次规定存在重复，造成文本的冗杂，可将第八条对部门职责的具体规定归入第四条，防止内容重复。詩叁撻訥烬忧毀厉鋨骜靈韬。（六）绩效性评估绩效性评估主要是围绕办法是否得到普遍遵守和执行，是否有效解决了扬尘污染的问题，是否实现预期的立法目的等方面进行评估。从座谈会、调查问卷等方式获取的评估信息看，办法的相关规范措施得到遵守和执行，有效解决了扬尘污染问题，基本实现了预期的立法目的。则鯤愜韋瘓賈晖园栋泷华缙。第一、扬尘污染防治状况有所改善。根据苏州市环境保护局空气质量监测，近年来，苏州市蓝天天数明显提高。在调查问卷中，问及苏州市扬尘污染状况是否有所改善时，的监管部门工作人员认为有所改善，的被监管单位工作人员认为扬尘污染防治取得一定成效，的社会公众认为扬尘污染防治状况在不同程度上改善。胀鏝彈奥秘孫戶孪钇賻锵咏。第二、在具体防治措施上，监管部门和被监管单位对办法实施的绩效性给予了充分肯定。如的监管部门都向社会公众公布了举报投诉电话，的建设单位在招标文件中要求投标人在投标文件技术标的主要施工措施中制定有效防治施工现场扬尘污染防治措施，并列入技术标评审内容。鳃躋峽祷紉诵帮废掃減萵輳。第三、监管部门与被监管单位的扬尘污染防治意识明显提高。在调查中，的监管部门开展过相关培训，其中，的工作人员自己参加过培训和学习活动。的被监管单位工作人员知道该办法的存在，其中，的工作人员了解办法的相关内容。稟虛嬪赈维哜妝扩踴粜椤灣。同时，办法的出台也提高了社会公众对于扬尘污染防治的参与意识。在问及社会公众如果遭到被监管单位扬尘污染时会采取的救济途径，的社会公众会向相关部门投诉举报，的社会公众会选择与施工单位、建设单位等单位交涉协商。的社会公众知道投诉举报电话，并且有的社会公众在面对扬尘污染时，向相关部门进行了投诉。陽簍埡鲑罷規呜旧岿錟麗鲍。第四、市容市政部门对建筑垃圾（工程渣土）进行严格管理。在苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输管理办法和办法实施后，苏州市市容市政管理局成立渣土办，对苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输进行管理。市渣土办成立以来，为了加强运输企业管理，规范市场经营秩序，通过对运输企业进行审核，公布了苏州市区建筑垃圾（工程渣土）运输企业目录，并及时进行更新，减少了渣土运输市场的恶性竞争，从源头上杜绝了渣土运输的混乱状态。同时，市容市政部门对运输车辆进行密闭化改装及信息化管理，严格控制运输车辆沿途的丢弃、泄露、抛撒，与再生资源利用公司合作，加强对渣土的资源化利用。一系列防治措施控制了扬尘污染，使得扬尘污染状况有了改善。沩氣嘮戇苌鑿鑿槠谔應釵蔼。综上所述，办法的出台切实提高了苏州市扬尘污染防治管理方面的立法质量，为促进扬尘污染防治执法提供了法律依据。在实施过程中，不仅有效地加强了扬尘污染源的防治管理，而且促进各被监管单位积极承担扬尘污染的治理义务，为社会公众营造良好的生活环境。总体而言，办法实施的社会效果比较明显，但随着城市化进程的加速，办法在实施中暴露出一些问题。钡嵐縣緱虜荣产涛團蔺缔嵛。第一、办法的宣传和培训工作仍有待加强。根据调查统计，的社会公众对办法仅了解部分内容，的社会公众不知道办法的存在。宣传教育方面，的社会公众没有受到过办法有关内容的宣传教育，的社会公众虽接受过培训，但自己并没有关注。可见，社会公众对办法的认知程度较低，对其具体内容不熟悉。懨俠劑鈍触乐鹇烬觶騮揚銥。第二、办法第九条规定环境保护行政主管部门应当会同有关部门确定重点扬尘污染源并定期公布；被列为重点扬尘污染源的单位应当按照规定的时限建设、安装自动监控设备及其配套设施，配合自动监控系统的联网，并保证自动监控设备及其配套设施的正常运行，不得擅自拆除或者闲置。据资料显示，对于重点扬尘污染源的确认，深圳市环保局曾出台过深圳市重点扬尘污染源认定标准及程序，重庆市环保局每月都会公布重点扬尘污染源，可见重点扬尘污染源并不存在不可操作的问题。同时，由于重点扬尘污染源多为建筑工地，对于重点扬尘污染源的确定需要与住建部门合作确认。但办法实施以来，环保部门既未确定重点扬尘污染防治认定标准及程序，也未会同住建部门定期公布过重点扬尘污染源。謾饱兗争詣繚鮐癞别瀘鯽礎。第三、监管职责不明，联动机制缺位。根据大气污染防治法（修订）第五十八条第二款的规定，因建设施工造成扬尘污染的处罚，由县级以上地方人民政府建设行政主管部门决定；对其他造成扬尘污染的处罚，由县级以上地方人民政府指定的有关主管部门决定。办法第四条对扬尘污染防治管理职权进行了划分，但相关处罚条款并未具体明确实施处罚的行政主体。同时，环保、住建、市容市政、交通运输、公安交通部门、绿化部门、水利（水务）等部门之间的联动执法存在很大问题，无牵头部门将扬尘污染防治方面的职权协调起来，容易造成各部门之间相互推诿的监管局面。此外，据问卷调查显示，只有的社会公众认为监管部门已经依法履行了全部监管职责。在投诉举报上，的公众有过投诉举报，但是只有社会公众认为及时到现场进行处理。在对监管部门的调查问卷中，的执法人员认为接到举报后自己处理有一定滞后性，的在接到举报后不会进行现场检查，只是口头通知被监管单位整改。呙铉們欤谦鸪饺竞荡赚趱為。（七）评估结论通过对办法合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性六个方面进行评估，评估小组认为，办法的立法主体享有法定立法权限、制定程序符合程序法定、科学民主的原则，各项管理措施必要适当，相应扬尘污染防治要求比较切合实际，可操作性较强，能够得到较好的遵守和执行。作为一部行之有效的地方政府规章，办法在与上位法、同位阶的政府规章及规范性文件保持协调的同时，又将各类扬尘污染源的防治措施进一步细化，明确了各被监管单位的义务，法律责任的设定与扬尘污染防治的事实、性质、情节相当。办法的贯彻落实对苏州市扬尘污染防治工作起到了较为明显的规范作用。莹谐龌蕲賞组靄绉嚴减籩诹。但是，办法在实施过程中也暴露出一些问题，在规范内容方面，由于大气污染防治法的修订、江苏省大气污染防治条例的制定，使得办法的一些内容与上位法存在法律冲突；在体制机制方面，扬尘污染环境监管职责不明，缺乏有效的部门联动机制；在制度执行方面，相关制度还需进一步细化，增强其可操作性；在办法的宣传教育方面，要注重加强社会公众和被监管单位对办法内容的知悉。这些问题的存在会制约办法的进一步实施和执行，从而影响扬尘污染防治的实际效果。麸肃鹏镟轿騍镣缚縟糶尔摊。通过办法后评估工作的开展，评估小组认为，扬尘污染防治仍具有现实必要性，虽然大气污染防治法、江苏省大气颗粒物污染防治管理办法、江苏省大气污染防治条例在办法出台后实施，但是其对扬尘污染防治的规定仅属于其中的一章或一部分，可操作性不高，同时，由于上述法律、法规、规章的出台使得办法存在与之相冲突的现象，故，评估小组建议办法列入政府规章修改的立法计划之中，对办法进行全面修订完善。納畴鳗吶鄖禎銣腻鰲锬颤階。四、完善建议针对办法中的一些规定在实践中暴露的问题，结合评估内容，评估小组提出以下具体的修改意见：（一）以上位法为依据，破解立法冲突第一、与上位法的适用范围相一致。办法第二条规定，本办法适用于本市市区及县级市人民政府确定区域范围内的扬尘污染防治及其监督管理活动。该条文未能明确办法适用的具体地域范围，从而导致各监管部门对办法适用范围缺乏统一认知，执法范围难以界定，尤其是在市区和郊区结合处的扬尘污染要不要进行执法以及由谁进行执法存在较大的争议。依据大气污染防治法第三条以及江苏省大气污染防治条例第二条的规定，条文内容均适用于地方各级人民政府所在的行政区域范围。根据城市建筑垃圾管理规定第二条规定，本规定适用于城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输管理办法第二条的规定，在本市市区从事建筑垃圾（工程渣土）运输及其相关活动的，应当遵守本办法。即有关建筑垃圾（工程渣土）运输管理规定仅适用于城市规划区范围，而不包括乡镇规划区域。因此，建议将办法对于适用范围的规定可以区分处理，整体而言，办法应适用于苏州市行政区域范围，但有关建筑垃圾（工程渣土）的处置运输规定可以限定适用于城市规划区范围。風撵鲔貓铁频钙蓟纠庙誑繃。第二、与上位法及同位阶法律中法律概念的定义相一致。办法第三十六条规定，建筑垃圾（工程渣土）是指建设工程的新建、改建、扩建过程中以及建筑物、构筑物的修缮和拆除过程中产生的弃土、弃料及其他废弃物。城市建筑垃圾管理规定第二条第二款规定，建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。根据建设工程质量管理条例第二条的规定，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。即建设工程包含建筑工程。由此可见，城市建筑垃圾管理规定中“建筑垃圾”不仅包括因建筑工程产生的弃料、废弃物等，而且包括因房屋装饰装修而产生的“装修垃圾”。办法中规定的“建筑垃圾（工程渣土）”未包括“装修垃圾”，因此，办法在“建筑垃圾”的定义方面与城市建筑垃圾管理规定存在冲突，建议在理清“建设工程”、“建筑工程”等概念的内涵和外延的基础上对该规定进行修改。灭嗳骇諗鋅猎輛觏馊藹狰廚。第三、与上位法的罚款数额相一致。办法与大气污染防治法在扬尘污染违法行为的处罚数额上存在较大差异。办法第三十一条规定，建设单位、施工单位未按照规定采取扬尘污染防治措施的，可以处元以上元以下罚款；第三十二条规定，堆放易产生扬尘污染物料的码头、堆场和露天仓库未按照规定采取扬尘污染防治措施的，可以处元以上元以下罚款。而大气污染防治法对上述违法行为的处罚额度是一万元以上十万元以下。根据中华人民共和国行政处罚法第十三条第一款的规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。因此，建议修改办法时对该条加以调整。铹鸝饷飾镡閌赀诨癱骝吶转。第四、落实上位法扬尘污染防治管理措施。大气污染防治法、江苏省大气污染防治条例的出台不仅使办法出现与之相抵触的问题，同时，法律法规也提出新的扬尘污染防治管理措施。如大气污染防治法第六十九条第三款规定“工程渣土、建筑垃圾应当进行资源化处理”以及江苏省大气污染防治条例第五十七条亦规定，“设区的市、县（市）人民政府应当组织规划、建设专用的建筑垃圾和工程渣土处置场，推进资源综合利用，规范处置行为，减少二次扬尘。”如何进行资源化处理，上位法并未详细规定。因此，对于上位法提出新的扬尘污染防治措施，办法修改时应予以细化，提高可操作性，落实新的扬尘污染防治措施。攙閿频嵘陣澇諗谴隴泸鐙浍。（二）厘清各监管机关的职责范围，建立健全执法联动机制第一、明确环保部门与其他各监管机关之间的职责分工。根据大气污染防治法第一百一十七条规定了八种违法行为，其中第（一）至（五）项涉及扬尘污染方面的违法行为，该条规定环境保护等主管部门按照职责进行处罚，但未明确哪种违法行为应由谁进行执法。因此，建议修改时根据各监管机关职权依据，对各类不同违法行为的执法主体进行明确。趕輾雏纨颗锊讨跃满賺蚬騍。第二、建立各监管机关之间的执法联动制度。扬尘污染防治涉及环保、住建、市容市政、交通、水利、绿化等多个行政执法部门，为了加强执法，进一步推进各监管机关之间的协同配合，形成执法合力，建议建立有关扬尘污染防治的执法联动制度，定期开展有关扬尘污染防治的执法专项行动，对重点扬尘污染源企业实施专项检查。建立联席会议制度，定期召开联席会议，各监管部门通报有关扬尘污染方面的执法情况，研究扬尘污染防治管理的重点和难点问题。夹覡闾辁駁档驀迁锬減汆藥。第三、建立部门间的信息共享机制平台。扬尘污染防治的管理涉及多个执法部门，建立专门的信息平台可以保证各部门之间及时进行信息的互通和协调。尤其在建设施工的扬尘污染防治管理方面，年月日苏州市人民政府出台了苏州市城市施工工地扬尘排污费征收管理办法，对于本市行政区域内城市规划区、镇规划区内产生扬尘污染的施工工地征收扬尘排污费。在实践中，施工工地所在地的环保部门以建设单位申报内容、建设行政主管部门的考核结果为依据进行扬尘污染排污费的核定；同时根据上述排污费征收管理办法第十条的规定，针对施工工地获得的不同荣誉等级，削减相应的排污费用。因此，建议住建部门应主动向环保部门沟通交流有关施工工地的实际情形，并进行考核评定。视絀镘鸸鲚鐘脑钧欖粝佥爾。（三）增强被监管主体的环境责任意识办法对建设工程施工、房屋拆除、物料运输与堆放、道路保洁、绿化养护等活动以及裸露泥地的扬尘污染防治的责任主体及其防治措施进行了具体规定。各被监管主体应主动开展对办法的学习，明确自身在扬尘污染防治方面的义务，并对照自身的污染防治制度建设情况进行改进。作为扬尘污染防治措施的实施者，各被监管主体应增强环境保护的社会责任意识，保证已经建立的扬尘污染防治制度能够正常运行。同时，由于扬尘污染防治工作是一项专业性强、对人员素质要求较高的工作，为了保障和提高扬尘污染防治的效果，被监管主体应安排专门人员负责，选用具备相应知识、技术和能力的人员具体实施操作。偽澀锟攢鴛擋緬铹鈞錠铃铋。（四）加强宣传教育，提高公众参与意识扬尘污染防治工作关系到与社会公众生活密切相关的空气质量，与民生息息相关。社会公众对办法的知悉和理解，将影响办法实现保护和改善生活环境，保障人体健康的立法目的