湖北社会管理体制创新的对策建议.doc

湖北社会管理体制创新的对策建议湖北省社会科学院课题组社会管理体制是关于国家机关、企事业单位、民间组织以及社会公众在社会管理中的权责划分和操作方法等的制度体系，包括对各类社会管理主体权利和义务的划分和对管理社会事务的制度规划、方式方法的约定。社会管理体制改革就是要按照权责一致的原则，进一步理顺部门职责关系，明确界定部门职能分工，正确处理政府与企业、政府与事业、政府与市场、政府与社会的关系，努力形成社会管理主体多元，人民群众广泛参与社会事务，执政党、政府与社会互动的社会管理机制，呈现出党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新格局。进入新世纪以来，湖北经济体制已经实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，而社会管理体制由于缺少相应的规划和政策，不能很好地与经济发展相适应，反过来影响了经济的快速发展和社会的全面进步。更新管理理念，努力实现社会管理体制和方法的创新，已经成为当前的一项紧迫任务。一、进一步转变政府职能政府职责不分，政府管了很多不该管也管不了的事，严重影响了政府社会管理职能的行使。要创新社会管理体制，必须进一步转变政府职能。 明确政府管理的要义：“掌舵”而非“划桨”。在计划经济时代，各级政府既做“掌舵”的事，又当“划桨”员，导致政企不分、政事不分、政资不分，影响了行政效率。当代管理者认为，任何想要把治理和“实干”大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力，任何想要决策机构亲自去“实干”的做法也意味着“干”蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事，政府不是实干的机构，而是决策机构。因为政府并不善于“划桨”，政府的职责只是“掌舵”而非“划桨”。按照新公共管理的要求，搞好政府和社会关系的重新定位，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务的“顾客”或“客户”。 深化机构改革。就我省目前来讲，精简机构的重点在乡镇。近年来，咸安、老河口、监利等七个县（市、区）实施了乡镇综合配套改革试点，取得了可喜的成绩，积累了较为丰富的经验。通过改革，初步达到了“三减一不减”（减人减事减支，不减服务和对事业的投入）、“三变一不变”（变职能、变身份、变观念，不变为人民服务的宗旨）、“三改一完善”（改直接操办为委托承办、改以钱养人为以钱养事、改政企不分为市场运作，完善事业单位转制为服务中心后的运行机制）的目的。下一步，要在全省范围内推行乡镇综合配套改革，真正通过改革，减少机构、人员、财政开支，理顺政企、政事、政资、政府与社会组织的关系，使乡镇政府轻装上阵，真正建设成为服务人民群众的基层政府。乡镇综合配套改革的成功，将为省、市政府部门进一步精简机构、减少领导职数、减轻财政负担、强化社会管理职能积累丰富的经验，促进全省宏观层面改革的深化。 优化组织结构。一是优化各级政府组成部门的职能。进入新世纪以来，我省在前几轮机构改革的基础上，进一步进行了优化职能的改革，如发政委职能的重新调整，经委的重新设置，国资局的组建，等等。这些职能的调整和机构的新设，很好地适应了改革开放和经济社会发展的需要。类似这样的政府部门的调整改革，今后还要进一步深化。如可考虑将文化、广播、新闻等部门的有关管理职能合并，形成大文化管理格局，而将其经营职能剥离出来，成立有关经营性公司，实行公司化运作。二是减少行政层级。按照管理学的有关原理，管理层级每增加一个级别，利好的信息要失真，利坏的信息要失真。因此，要提高管理效率，必须减少行政层级。可在目前扩权强县试点改革的基础上，逐步实行省管县体制。对全省现有的个县（市），根据每个县（市）与市州地理位置的关系、经济社会发展的关联度等因素，适当增加一些市辖区，以利于扩大地级市的城区面积，增强其经济实力。对没有升格为市属区级单位的县（市），实行省直管，取消市管县（市）体制，使现有的地级市成为真正意义上的大城市。这既有利于建设更多的大城市，又有利于做大做强县（市），扩大县（市）的自主权，还有利于减少行政层级，提高行政工作效率。取消地级市代管县（市）职权后，地级市要重构部门设置，按照有利于强化城市管理和公共服务的思想，进行重新调整和设置。三是创新城乡基层自治组织。改革开放以来，随着大量“单位人”向“社会人”的转变，以一定地域为划分标准，以共同利益为纽带，以成员间自我服务、自我管理为主要内容的新型基层组织社区产生了。多年的实践证明，这一组织在协助城市基层政府进行社会管理、服务居民、维护社会治安等方面发挥了重要作用，要在全省大中城市和农村集镇大力推广这种群众自治组织。另一方面，对农村村委会也要进行精简合并。要进一步深化村级组织改革，实行村级公共服务职能与经济发展职能的分离，并可探索建立按居住地划分的农村社区组织，改变传统的按行政隶属关系划分的“组”的结构体系。二、建设服务型政府服务精神是世纪公共行政的灵魂，政府的本质在于服务而非管制。我国政府再造的改革取向关键是要把我们的政府从管制型转变为服务型，“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。 完善公共服务职能。一是完善政府公共服务的职能体系。加强公用基础设施、公共卫生设施、公共教育设施、公共文化体育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，健全社会保障体系，努力形成完善的公共服务体系，做到公共服务不“缺位”。二是提高政府公共服务总体水平。要根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，使公平服务与经济增长协调发展，力争使公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出占的比重达到全国平均水平以上。三是建立适合省情的公共服务模式。从公共服务支出来讲，应以社会性公共服务支出为主；从公共服务消费来讲，应当做到覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率；从发展过程来讲，应当优先完善教育与科技公共服务；从公共服务供给来讲，应当构建多元化、社会化的公共服务供给体系。四是创新公共服务的方式。借鉴西方的做法，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许社会组织和企业进入提供公共服务的领域。按照养事不养人的原则，探索面向社会公开招标的方式，坚持政府购买劳务、购买服务，企业和社会组织应标承办劳务和服务，进行合同管理，按合同兑现报酬。五是建立完善的公共服务制度。这些制度主要包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等。六是实现人人享有公共服务的目标。满足全体公民最基本的公共服务需要，真正做到老有所养、贫有所助、病有所医、幼有所教。 加快推进行政审批制度改革。一是把取消和调整的审批项目落实到位。对省政府决定取消的审批项目，任何部门和市（州）、县（市、区）政府不准再行审批或变相审批；对省政府决定改变管理方式的审批事项，要按规定交由社团、行业组织或中介组织实行自律管理，并指导其制定操作规程，健全运行机制；对省政府决定下放管理层级的审批项目，要放得下、接得住，不揽权、不推诿。二是加强后续监管工作。认真分析研究取消审批后还需通过其他方式监管的事项，制定并落实后续监管措施和办法。不断探索行政机关履行行政管理职责的方法和手段，强化间接管理和事后监督，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。建立行政审批项目动态评估机制，对现有行政审批项目作进一步的调整。三是加快行政许可法的配套制度建设。建立统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的操作规则，积极探索联合办理、集中办理、统一办理行政许可的制度。完善有关听取第三人意见的程序，便于申请人、利害关系人陈述和申辩。要认真执行听证制度，依法确定听证的具体范围，制定听证规则。四是清理规范社团、行业组织和社会中介组织。逐步建立政府部门依法监管、社团和行业组织自律管理、中介组织依法执业的制度，按照“正确引导、依法规范、加强监管、严格自律、推动发展”的工作思路和分步实施、有序推进的原则，积极稳妥地开展这项工作。 明确政府职能转变的方向与途径。一是强化宏观管理职能。主要是强化战略引导职能；强化平衡协调职能，制定相关法律法观，规范市场主体行为；强化保护职能，通过合理的政策引导，帮助企业在国际市场竞争中规避风险。二是弱化微观管理职能。以审批制度改革为突破口，改变政府管理经济的基本方式。凡能由市场调节、企业自己决定、中介机构能提供服务的事项，政府坚决退出不再审批。能取消的坚决取消，能下放的坚决下放，不能“错位”、“越位”。三是合理划分行政职能。凡由省政府管理的权限由省级政府负责，凡由市州政府管理的事项由市州负责，凡由县级政府管理的事项由县（市）负责。四是转化政府的社会管理职能。政府应促进中介组织、行业组织等社会组织的法制建设，明确政府与中介组织、行业组织的关系，摆脱其与政府部门的从属关系，割断其与政府和企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩，把社会管理的有关职能真正让位于中介组织和行业组织。三、创新社会管理方式目前湖北社会管理还不够完善，一个重要原因是政府管理理念和管理方式还跟不上改革和社会发展的实践，必须更新管理理念，改革管理方式。 创新管理观念。一是确立以人为本的管理思想。坚持科学的发展观，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平。尊重保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利，提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境，让发展的成果惠及全体人民。二是坚持顾客导向。政府要把自己的服务对象视为顾客，不断提升公共产品和服务的价值，追求零顾客成本，最大限度地降低公民办事成本。现代政务活动中的政务公平、现场办公、集中办公、社会承诺制度、上门服务、电子政务等措施的出台，就是追求零顾客成本的具体体现。三是坚持还政于民理念。加入后，政府通过行政命令垄断经营的市场资源要退回社会配置，电力、铁路、民航、通信等垄断性行业，都要引入竞争机制，减少行政审批，还政于民。四是坚持有限政府理念。有限政府强调政府的权力是有限的，对政府行为要立法，明确规定政府行为的一般原则，确认政府、企业、社会组织、个人各自的角色地位、职责职能、权利义务，使政府行为有法可依，使政府官员能够以法自律。政府要搞好职能转变，把生产经营权还给企业，对公共服务的管理采取政府买单、社会组织承揽的办法，政府集中精力进行政治管理和社会管理。 转变工作方式。具体来讲，要做到五个转变：一是从控制到服务。各级政府官员要淡化“官本位”思想，逐步强化“公共服务”意识。二是从“黑箱”操作到公开透明。必须打破政府行政提供公共物品的垄断地位，引入竞争机制，用竞争机制推动政府行政的公开、公平、公正、透明。要进一步实施政务公开，公开政府职能部门、办事机构、办事程序和办事承诺，凡涉及公众利益的审批管理事项，一律推行“政府超市”，实行“一条龙”式的办公。当前，建立“透明政府”的关键，是政府组织的公开，政府决策的公开，政府管理的公开，政府行为的公开。三是从经验行政到技术行政。传统管理模式下仅靠经验管理的方式已越来越不适应现代社会发展的需要，必须从经验行政向技术行政转轨。为此需要做到行政职位规范化、公务员知识化、考任管理科学化，不断提高行政管理的科学化水平。四是从人治到法治。改变传统的人治做法，真正做到依法行政，各级行政机关必须严格树立法律至上的观念，秉公执法，不因行政相对人的不同而改变执法态度，不因任何权力的干涉而改变执法行为。五是从事前审批到事后监督。必须科学制定政策，完善各种管理办法，建立与社会主义市场经济发展要求相适应的法律体系，使企业、社会组织、公民能够照章办事，政府公务人员能够依法行政，保护守法行为、监督违规行为、惩处违法行为，确保社会秩序的稳定安全和公民权利的正当行使。 发展电子政务。政务信息化是国际社会行政管理方式改革的共同趋向。美国是互联网的发源地，年克林顿就任总统时就宣布，他的政府将是一个电子化的“少纸”政府，不久就推出了强有力的政务信息化举措，颁布了文书工作消失法、政府纸张消除法案，取得了显著的成就。英国政府同样十分重视采取电子手段改革行政管理方式，先后成立了政府信息服务中心、中央信息技术组，发布了电子化政府的研究报告，经过多年发展，英国政务信息化取得了很大的成绩。据国际咨询公司埃森哲在年发表的“电子政府领袖”调查报告显示，新加坡“电子政府”的整体服务水平在全球个国家中名列前茅。借鉴国内外经验，我省发展电子政务应做好以下几个方面的工作：一是搞好数字湖北建设，不断完善电子政务。二是加强政府上网工程建设，当前重点是要搞好乡镇上网工程建设。三是加强公务员的网络知识培训，提高各级各类公务员的网上操作水平。四是搞好计算机网络法制建设，确保网络安全。五是搞好网上信息的发布与更新。六是发展公共上网工程。在一些公共场所设立公众免费上网通道，让公众及时获得政府公开的各种信息，为公民的行政参与提供平台。四、建立健全工作机制社会管理体制与社会管理的运行机制有着密不可分的联系，二者的有机结合，有利于构建社会管理体系，提高社会建设和管理的效率。社会管理的“机制”，是指社会系统的组成要素或部分之间相互作用的过程和方式，主要是指系统运行的具体方式方法。构建和谐社会必须健全顺畅的社会流动机制，敏感的社会预警机制，有效的矛盾疏导机制。就湖北来讲，当前主要是建立健全以下工作机制： 建立社会舆情汇集和分析机制。社会舆情是指社会舆论反映的社会公众具有普遍性的情况，它是反映社情民意的晴雨表，通过各种社会舆情可以反映出社会各界对党和政府的意见和建议，加强社会公众对党和政府的舆论监督。一是建立领导体制。全省应建立统一的舆情汇集和分析的领导机构。可挂靠在各级党委办公室或宣传部门，指定专人负责，制定相应的管理制度，负责舆情收集等日常事务工作。二是构建信息收集体系。采取在党政机关、企事业单位指派，面向社会聘请的办法，设置遍布各单位、各地方、各行业、各领域的信息员，依靠信息员把收集信息的触角延伸到社会各个角落，开展互联网、手机短信信息的汇集整理和分析，构建涵盖全社会的信息收集体系。三是开展舆情研究。目前陕西、湖南、深圳等地已成立了舆情研究中心，我省应借鉴外地做法，在省、市两级设立舆情研究中心，加强对收集到的舆情信息的归类整理和分析研究，及时将舆情信息转化为党委、政府决策的依据。四是加强网络舆情监控。组织技术力量对网络舆情及时进行跟踪和提炼，及时归纳反映主要网站的正面、客观及负面言论，提出初步应对措施。并根据网络舆情，有针对性地组织新闻发布活动，及时引导社会舆论。 建立社情民意反映机制。一是畅通社情民意反映渠道。完善信访工作责任制，执行领导信访和接待日制度，开辟多层次、多路径的领导联系群众渠道，变群众上访为领导下访，切实解决群众的困难和问题。推行人大代表、政协委员零距离体察制度，充分发挥各种社会组织反映诉求的作用。城乡基层自治组织、社团组织、行业组织、中介组织等各种社会组织具有广泛联系社会群众的优势，要善于利用座谈会、恳谈会、谈心会、联谊会、培训会等形式，充分听取各种社会组织负责人对社会管理的意见和建议，引导他们在自身联系的村民、居民、会员群众中，认真听取群众意见，客观及时反映群众呼声。二是创新社情民意表达方式。发挥网络作用，利用互联网，在政府网站上开设省长信箱、市长信箱、县长信箱、乡长信箱等，公布政府公众电子邮件地址，为接受群众来信提供方便。设置“民情互动”短信平台，让老百姓通过手机反映社情民意。在电台、电视台开办政府部门与群众直接交谈的节目，让群众对政府管理工作直接发表意见，对老百姓关注的政策问题、行业热点问题由参加节目的有关政府部门负责人直接解答。开通行业专用电话，通过专用电话，直接受理群众的各类意见、建议、咨询、举报等内容，并建立登记制度和回复制度。三是提高社情民意的办结率。对收集到的社情民意，要及时进行整理和过滤，搞好分类，明确承办部门，有针对性地提出处理对策。 建立决策咨询机制和信息支持系统。第一，整合全省决策咨询力量。我省现有决策咨询机构可分为四块：一是党委政府的政研室、研究室、研究中心；二是省决策咨询委员会；三是省社科院；四是高校。目前四大决策咨询力量，缺乏统一规划，缺乏协调机制，存在着各自为政的现象，决策咨询资源有很大程度的浪费。必须由省委、省政府相关部门进行协调，对这些咨询力量进行合理分工。比如党委、政府部门的研究机构，主要从事当前问题研究，决策咨询委员会、社会科学院主要从事中期问题研究，高校则从事远期问题研究。与时同时，还要做好各类研究机构的相互沟通、相互交流、资源共享等工作。第二，完善专家咨询制度。建立涵盖各个学科门类的专家库，对于我省比较稀缺的个别学科人才，可采取柔性用人机制，面向国内外招贤纳士，搞好人才储备。重大决策咨询要制度化、经常化，避免随意性。要尊重专家的权威，确保专家咨询的独立性、公正性，力戒决策中的短期行为、“政绩工程”。推行决策失误责任追究制，凡不通过正常的决策咨询渠道，把长官意志强加于专家身上，在不具备充足的调研时间和研究环节的情形下仓促决策造成的影响，要追究主要决策人的责任。改变决策咨询方式，要变传统书斋式地研究、座谈式地汇报为现场式研究、随从式服务。省委、省政府的中心工作，重要专业性会议和年度经济工作会议要吸收有关专家参加，各级党政领导下基层调研或外出考察，要请专家随从，配法律顾问。第三，推行社会听证制度。重大决策出台前，召开听证会，鼓励社会各界人士畅所欲言，充分发表意见。会后要认真研究分析，采纳正确意见。对条件不成熟或其他原因未能吸纳的意见，要及时向有关人士通报情况或作出解释。第四，建立重大决策法律审查制度。重大决策出台前，必须由政府法制部门牵头进行审查，主要审查是否符合国家、省法律法规，是否符合世界贸易组织规则和我国政府承诺，是否符合民族传统和宗教习惯。 创建社会应急机制。一是建立统一、高效、功能齐全的社会应急体系。成立作为辖区内最高层次的组织领导、综合协调的危机管理机构，下设若干个专业分支机构，将公安、消防、交