浅析我国农村集体建设用地流转市场化.doc

浅谈我国农村集体建设用地流转市场化趋势2014232001 郭涛 经济哲学 摘要：本文通过对于第十八届三中全会中关于农村集体建设用地流转改革意见的分析，结合目前我国在农村集体建设用地流转制度，发现制度之中仍然存在着地方政府对于土地流转的垄断、流转方式过于单一、土地补偿机制在公平月效率之间失衡等问题。进而认为在目前的流转制度中，还存在土地财政政策与集体建设用地市场化之间的矛盾。因此，引入了对于集体建设用地入市流转的分析，认为推进集体经营性建设用地入市流转有利于减少社会纠纷，也有利于经济发展。关键词：集体建设用地；流转机制；土地入市一、研究背景 伴随着改革进入了深水区，市场经济体制改革不断深入，我们却得了成绩，却也面临着改革中出现的问题，如城乡之间严重的贫富差距和已经形成的城乡二元结构。在第十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定公布之后，国有建设用地使用制度有了较大的发展，市场化程度具有不断提高趋势。决定指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”但是集体建设用地使用制度却没有得到很大的突破，还是沿袭计划经济体制下的使用制度，入市流转只能通过征地这一合法途径，由于征地补偿标准总体上来说偏低，因此影响了农民通过土地权益分享改革发展的成果。目前，我国农村土地市场处于自发、隐性状态，缺乏明确的法律依据和制度规范，集体建设用地流转一直处于非法状态。然而，现实中由于存在利益的诱导，大量建设用地进行了集体经济组织的内外部隐性流转，内部流转如宅基地在农村集体经济组织内部的流转，外部流转如城中村和城乡结合部大规模的小产权房建设，这种隐性流转出现了流转不规范、利益分配不均、农民土地权益受损等问题，引发了大量的社会矛盾和纠纷。据估计，全国集体建设用地总量是城市国有建设用地总量的2.4 倍，允许集体建设用地入市流转将为改革发展释放巨大的红利，可以充分缓解城市建设用地不足的状况。集体建设用地流转的客观事实，以及流转中存在的种种问题，引起了社会各界的广泛关注。认为集体建设用地流转有利于农民以土地权益分享经济社会发展的成果，有利于提高土地资源配置效率，优化城乡土地利用结构与布局，是中国土地制度改革的方向。虽然学界对集体建设用地流转有较多研究，但是具体到集体经营性建设用地，研究成果较少，更是缺乏有操作性和针对性的研究成果。党的十八届三中全会明确提出在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市流转，与国有土地实现同地同价同权，为集体建设用地流转指明了新的改革方向。而在对于农村集体建设用地入市进行浅析之前，还需阐述现行的建设用地流转制度的过程。对于农村集体建设用地入市的浅析，以及入市后对于打破城乡二元结构，缩小城乡贫富差距等问题的思考，便是形成本文的主要原因。二、目前农村集体建设用地在流转中的主体间的关系土地流转的中过程中，牵扯着农民、地方政府、开发商三个主体之间的利益关系，对三个主体之间进行简单的排列组合，从而会发现三个主体在现行土地流转制度下之间的利益的摩擦，与此同时，也暴露出流转制度的问题。 （1）农民和地方政府之间 由于土地管理法对于农村集体建设用地使用权在土地二级市场上的流转做出了严格的限制。因此，现行的土地制度下，农村集体用地流转的主要模式是经过土地征收的途径，成为国有土地后才能在土地市场上参与流转。这样便在一定程度上忽视了市场对于资源配置的作用，也会出现依靠权利导向流转的现象。我国早在1998年的土地管理法中，就对国家征收土地的补偿措施做出了详细的规定。如：“征收耕地的补偿费用包括土地赔偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。这里需要指出的是，现行的征地补偿机制中存在着缺陷。首先是补偿措施中存在内生障碍，补偿费的浮动赔偿机制是在土地包含的资源情况、土地地理位置、土地肥沃程度不同的情况下，而设立的不同的赔偿标准。但在实际的操作过程中，浮动的赔偿机制并未生效，现实的赔偿标准也没有确立。其次是除了补偿费用之外没有完善的后续保障措施，包括被征地农民的社会保障、就业安置等制度并未完善。而土地是农民的生活保障，使农民收入的主要来源，当收回土地的使用权之后，农民的主要的延续性收入方式被改变。因此，对于补偿费用要求不断提高，结合征地补偿机制的公平与效率失衡，补偿机制仍在完善等问题，导致了由征地活动引发的土地纠纷的现象仍时有发生。从政府与农民在集体建设用地流转过程中的关系出发，揭示了我国的征地补偿机制仍需完善。 （2）地方政府与土地开发商之间 在地方政府的主导下，农村集体建设用地逐步转化成为国有土地，在此过程中已经形成了征地成本，按照2012年财政部网站上提供的数据，2012年地方政府在参与的土地流转过程中，土地出售收入中的78%用于土地拆迁补偿款等。然而在国土资源部披露的数据中，土地补偿款是地方政府获得的土地出让金的33%左右，这其中并未包括在征地资金前后所发生的费用，例如征地资金的利息支出，平整土地，基础设施建设等大项支出。与此同时，地方发展需要资金，而地方政府依赖土地财政，依靠获得高地价，恰好成为地方的经济建设、基础设施、科教文卫的等投资的主要经济来源，仅仅依靠税收财政不足以维持地方的城镇化建设。因此，在为了使征地收入达到最大化，以满足地方建设需要的情况下，催生了高地价。高地价在土地一级市场内转嫁给了土地一级开发商，其承受高地价之后，在追求利益最大化的原则下成为了形成高房价的基础。这既是地方政府债台高筑的原因，也是地方政府在农村集体土地流转过程中的困境。从政府与土地开发商之间在流转中的关系出发，充分说明地方政府依靠土地财政，形成了集体建设土地流转的垄断，致使流转模式过于单一。 （3）农民与土地开发商之间 土地开发商在获得土地使用权后，开始计算使用年限。在追求利益最大化原则的驱使下，出现了仍在审批的建设项目就以开建的情况，甚至是还未上报审批就已经开建的情况。在征地补偿还未达成一致，征地补偿工作还未完结的情况下，集体土地流转在效率与公平之间存在着不同程度上的倾斜，并且容易损害着被征地农民的权利。对于上述三个主体间的关系，以及目前建设用地出现的问题。地方政府在征地过程中付出成本并且是具有风险性的行为。征地的成本可以形成循环，而征地风险也正是这种循环的产物。其中征地成本，是地方政府在征地的过程中需要向原住民给予相应的补偿的支出。地方政府持续性的依靠卖地财政推动经济发展和地方建设，却往往难以形成经济的收入，因此陷入了严重的地方债务危机。然而地方地方政府需要大量的资金投入在基础建设，科教，卫生等发展项目上，为了筹集这些财政指出的资金，仅仅依靠税收是不能被满足的。因此，对于地方债务危机和地方建设发展，土地收入仍不可小觑。而在征地制度尚未完善，征地补偿机制在公平和效率之间失衡的情况下，被征地的农民要求补贴标准的提高也是无可奈何的做法。本文认为，现行的集体土地流转的症结在于地方政府所依靠的土地财政政策，而在市场对于资源配置起决定性作用的指导下，地方政府对于集体建设用地流转限制应该逐步取消，集体建设用地应该逐步入市。正是阐述了集体土地在流转过程中出现的矛盾，也就是土地财政和土地（集体建设用地）入市之间的矛盾。三、农村集体经营性建设用地入市在十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提及的对于建设用地的指导性意见，决定指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”其中，国有土地同等入市打破了地方政府对于土地财政的依赖。虽然在中央农村工作领导小组副组长，办公室主任陈锡文的阐述中，强调了农村集体经营性建设用地并不等同于农村集体建设用地，是两个概念。但是集体经营先建设用地是属于集体建设用地的，经营性用地的入市是对于农村集体建设用地进入市场的初探。并且集体建设用地的流转变化也应该是渐进式的改革，若是采用“休克疗法”进行改革，可能会得到事半功倍的效果，适得其反的结果。而增添了对于出租、租赁、入股等入市途径，无疑是打破了现有的集体经营性建设用地单一的流转模式。与此同时，还应指出的是，公告中所谓“统一的建设用地市场”，主要是指内在机制、定价原则方面的统一。而不是各种不同类型、不同用途的土地都拥挤在一个市场上进行流转。伴随着城镇化建设进程的加快，农村集体建设用地也出现在了城市建设的视野之内，市场需求早已显现。由此，在城市化建设之后引出了城镇化的发展，将城市和农村的发展以土地为中介联系到了一起。城镇化的发展为农村集体所有的土地，尤其是对于集体建设用地打开了市场，是对其在土地市场上进行松绑。与此同时，在集体经营性建设用地入市进行下，一方面，保护了农民权益、提高集体建设用地