我国人大代表与选民的关系.doc

我国人大代表与选民的关系3.联系群众。人民把意愿和要求委托给代表，再由代表将这些意愿和要求反映到国家权力机关中去。代表必须密切联系群众，才能真正了解社情民意，了解人民的意愿所在，为人民行使好权利。代表也只有密切联系群众，才会把自己置于群众的监督之下，取得工作的动力，增强工作的责任感。为此，宪法和有关法律规定，全国人大代表和地方各级人大代表，应当与原选区选民或者原选举单位的人民群众，保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。 （3）第三十三条的修改。规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。这个没有约束力的修改竟然被很多人叫好，一个最基本的强制性要求被降低为选择性的规定，既然选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题，那么，选举委员会不组织代表候选人与选民见面也无须承担任何法律责任。代表候选人与选民见面，回答选民的问题，是代表候选人当选为人民代表的最基本条件，很难想象一个不愿与选民见面、不回答选民问题的人民代表会代表人民的利益。 中国人民代表大会制度最基本的一点就是，人大代表由选民民主选举产生，同时受选民监督。按照人民代表大会制度的要求，人大代表与选民的关系应该是非常密切的。但实际上，一直以来，各地人大代表选举过程中往往存在著代表候选人多由组织推荐，选民对候选人情况不了解，候选人代表选民利益的意识不强，人大代表被当成一种荣誉，致使其职责意识淡薄，选民也无从监督人大代表是否履行了代表职责。对中国选举法2004年新修改的批评 周其明*本文研究曾得到香港中文大学中国研究服务中心的帮助，谨向中心熊景明女士和关信基先生表示感谢。 自从人类揖别原始社会，人们就在寻找适宜的政治方式，尽管现实世界有不同的政治生态，我们还是有一个共同的希望，那就是生活在民主国度内。而最能体现民主的关键词就是选举，从投豆到投票，不仅体现了人类文化的发展，也体现了人类政治的发展。可喜的是，当今中国也逐步接受了选举文化，民主政治正在得到广泛认同，作为民主制度之一的选举法日益引起人们重视，并且不断完善。2004年，中国选举法又一次进行了修改，在肯定中国民主政治进步的同时，我们也应正视其中的不足，特别是选举法新修改的敷衍了事。一为甚么要批评中国选举法的新修改？近十年来，由于民众民主意识的觉醒，中国农村、城市社区和基层人大代表的选举实践中出现了一系列的新情况，人民渴望有一个真实而有意义的民主选举，他们中的许多人因为追求选举时的民主和自由、追求建立公正的选举制度而作出了重大的牺牲，有的有家不能回，有的遭到了迫害，有的被无理剥夺了选举权和被选举权。1中国立法机关理应正视老百姓对选举改革的期待，全面审查现行选举法的缺陷，进行全面的修改，可是立法机关并没有回应这一渴望。从时间上看，中国选举法的此次修改本来应该有较充裕的时间论证。因为按照全国人民代表大会常务委员会关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定，在2006年7月1日至2007年12月31日期间，才安排本行政区域内的县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作，也就是说，修改选举法只须在2006年选举前完成即可，无须抢时间赶在2004年完成修改。从立法程序上看，选举法的修改并没能做到立法法的要求2。除了向各地人大部门征求意见外，没有象样的论证和讨论3。全国人大调研组早在赴广东调研之前，就已经透露本次选举法修正只是一次小改4。从修改内容上看，现行选举法的五项修改基本上是敷衍了事：（1）第九条第一款第一项的修改。仅仅是修改了一个语法错误，也就是原来的规定会给人得出一个荒谬的结论：人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名，人口没有超过一亿的省，代表总名额反而可能超过一千名。 （2）第三十一条第一款的修改。这个被普遍称赞的预选程序，并非制度创新，实际上是恢复1979年选举法的规定。1979年的选举法就明确规定：如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。这一制度设计，事实上也是当年扩大民主的一大亮点。但1986年对选举法进行第二次修改时，删去了有关预选的规定，其理由是一些地方集中选民较困难，预选会增加选举工作量等等。然而正是这一变动，为一些地方操纵选举提供了机会。1995年选举法再次修改时，在县级以上各级人大的间接选举中又引入了预选程序，在一定程度上恢复了这一制度设计。现行选举法修改删除反复酝酿，保留了讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，恢复规定有条件进行预选。这种立法思路好像是既可以回避1979年选举法中预选的弊端，又可以回避现行选举法不预选的弊端，调和折衷，似乎是比较可行。但是，如果说因为原选举法中确定正式代表候选人的程序容易导致暗箱操作，为甚么不干脆把这个容易导致暗箱操作、不合理的程序完全删除，而要继续保留它，只在特定情况下才适用预选程序呢？讨论、协商和反复酝酿有甚么不同？用甚么标准判断是较多数选民的意见，是相对多数还是绝对多数，是全体选民中的较多数，还是参与提名的选民的较多数或者是选民小组中选民的较多数？预选的程序是怎样的？选举法为甚么不规范预选程序？它与正式选举程序有甚么不同？能不能干脆取消预选程序，直接把所有候选人纳入正式选举一次选举5？选举法的修改没能回答这些问题，修改的结果仍然解决不了对不公正产生候选人的质疑，也缺乏可操作性。 （3）第三十三条的修改。规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。这个没有约束力的修改竟然被很多人叫好，一个最基本的强制性要求被降低为选择性的规定，既然选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题，那么，选举委员会不组织代表候选人与选民见面也无须承担任何法律责任。代表候选人与选民见面，回答选民的问题，是代表候选人当选为人民代表的最基本条件，很难想象一个不愿与选民见面、不回答选民问题的人民代表会代表人民的利益。 中国人民代表大会制度最基本的一点就是，人大代表由选民民主选举产生，同时受选民监督。按照人民代表大会制度的要求，人大代表与选民的关系应该是非常密切的。但实际上，一直以来，各地人大代表选举过程中往往存在著代表候选人多由组织推荐，选民对候选人情况不了解，候选人代表选民利益的意识不强，人大代表被当成一种荣誉，致使其职责意识淡薄，选民也无从监督人大代表是否履行了代表职责。这个修改实际上还表明，中国选举法还不鼓励竞争选举，介绍代表候选人的方式还非常有限，没有回应基层民主选举中出现的代表候选人、自荐人自我宣传的新情况。如果今后的选举中继续出现贴海报、发传单、筹经费、组建助选机构，选举秩序失控怎么办？这种修改无视人民民主发展的现实和要求，回避立法难点，留下法律空白，是不负责任的。 （4）第四十四条第一款的修改。这个修改主要是针对个别地方出现新一届代表刚选出，新一届人民代表大会还未召开就有选民提出罢免要求，一些人大工作人员要求提高罢免代表的联名人数。实际上，中国选民联名要求罢免的例子还非常少，与选民十人以上联名就可以提名代表候选人相比，原选区三十人以上联名已经是较多的人数。鼓励选民提出罢免应该与鼓励选民提名候选人一样，有利于密切人大代表与选民的关系，提高本来已经很淡薄的民主意识。深圳麻岭罢免风波和株洲映峰罢免风波起因于质疑选举的违法，原本应该提起确认选举无效之诉讼，而不是提起罢免案。两起风波最后都因有关部门的干预，部分人撤回签名无疾而终6。由于没有法律依据，选民无法提起确认选举无效之诉讼，因而提起罢免案，这本身就是选举法的缺陷之一，可是中国的立法机关却开错了药方，用提高罢免的门槛来减少罢免案。本文赞同一些学者的观点，提高提出罢免的门槛不如规范选举程序7。（5）第五十二条的修改。这个修改在法律语言表述上比原来更准确了，增加了行政处罚的规定，把刑事处分改为刑事责任。把贿赂单列则嫌啰嗦，应当通过法律解释解决其含义。没有改变由强调制裁到注重争议解决的思路，没有解决选举法在这方面存在的根本问题。首先，这一章的名称应当叫法律责任。它不仅包括暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举档案、虚报选举票数、压制报复等违法行为，还应当包括选举组织、选区划分、选民登记等过程中的各种违法行为；法律责任的主体不仅包括选民和国家工作人员，还应当包括选举组织、各政党、各社会团体等。其次，应当赋予法院对选举是否有效的最终裁判权，并具体规范裁判的程序。 从以上分析可以看出，中国选举法的新修改是不到位的，它没有回应人民厌恶虚假选举、渴望进行真实而有意义选举的诉求，更没有把进一步扩大直接选举、缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例、把国家领导人选举纳入选举法规范等建议列入选举法修改议程。立法是一项崇高的事业，是立法机关的一项重要权力，同时，制定良法又是立法机关的神圣义务。选举法修改一次不易，从立法规划的制定，到各地方人大的建议，再到全国人大的调研，是要花去很多成本的。中国选举法的这种成本开销已经很频繁，从1979年制定，已经经过1982年、1986年、1995年、2004年四次修改了。修改选举法是十届全国人大的立法规划，如果这次修改不能满足人民的要求，可以预见，它的修改将继续列入十一届全国人大的立法规划。立法就像修路，不能敷衍了事，立法机关不能制造豆腐渣工程。二现行选举法的豆腐渣表现 观察一部法律是不是良法，有三个基本判断标准：法律是否合宪；法律是否民主，包括立法内容是否体现民意，立法程序是否民主；法律内容和形式是否科学。正是基于以上标准判断，本文认为中国现行选举法是豆腐渣工程。（一）选举法的合宪性分析从立法目的上看，现行选举法没有体现中国宪法保障公民选举权和被选举权的精神。选举法的第一条中说：根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。这个条文是有缺漏的，它没有说明是根据宪法甚么，简单地说根据宪法没有意义，因为所有法律都是根据宪法的。因此，可以说中国选举立法的目的并不明确。实际上，中国选举立法的目的在于落实现行宪法第三十四条的规定，也就是保障公民的选举权和被选举权，从而在政治和法律上实现宪法第二条人民主权的规定。保障公民的选举权和被选举权，从表面上看来好像是一个抽象的目的，但在法律的整体上它却是一个统揽整部法律的思想，一切不利于保障公民的选举权和被选举权的选举法原则和法律规范都应当被修改或者被摒弃。立法目的模糊的法律好比人缺了灵魂。中国目前选举中出现的许多问题，如选民厌选、选区划分的随意、戴帽选举、暗箱操作等，固然有选举法律规范不完善的原因，但是，缺乏宪法精神，没有明确保障公民的选举权和被选举权思想的法律，怎么可能不出现这些情况呢？选举法立法目的的不明确甚至于让人们误解这部法律根本就没打算保障公民的选举权和被选举权。这个结果显然背离了中国选举立法的初衷。在立法内容上，现行选举法歧视农民是典型的违宪条款8。中国人在批评美国宪法曾经把黑人当作3/4个白人的时候，忽略了自己在选举法中把农民当作1/4个市民。中国农民在法律中的不平等地位是中国三农问题发生的根本原因。 （二）选举法的民主性分析 选举法的民意基础，根据有关学者的调查，很满意的占17.4%，基本满意的占51.3%，不太满意和很不满意的占21.8%，无所谓的和不表达的占9.5%。认为选举制度有必要改革的占66.7%9。这个调查似乎显示，多数（占68%）对选举法是基本满意和很满意的，但其中显示农民对选举法很满意和基本满意的占78%，不太满意和很不满意的仅占14%。本文怀疑这份调查的客观性。从选举实践上看，目前中国普遍出现厌选情绪，组织者不愿意搞选举，觉得费时、费力、费钱，认为是形式；选民不愿意参加选举，觉得折腾了半天没有用10。中国现行选举状况至少说明选举法的实施是失败的，如果立法真是出自人民，符合人民的民主参政需要，那么选举法的实施顶多是一个技术问题。对于选举立法的程序民主问题，本文前已述及选举法新修改中公众讨论和参与的不足。 （三）选举法的科学性分析从法律结构上看，现行选举法的法律原则和法律规范存在众多问题。1、法律原则欠缺根据学者的一般归纳，中国现行选举法的基本原则主要有：选举权的普遍性、选举权的平等性、直接选举和间接选举并用、无记名投票等11。这些归纳在一定程度上反映了中国选举法的真实状况。新中国自第一部选举法制定五十多年来，这些选举基本原则经受了一定的考验和挑战，民主政治也有了相当的发展，但与人民的要求和期望仍有不少距离，与马克思主义追求的完全普遍、平等、直接和秘密投票的选举还相距甚远。 首先，选举法中缺乏竞争原则。中国共产党人在抗日战争时期曾作过一些竞选的实践，此后竞选仅限于差额和等额选举的徘徊。由于缺乏竞争，选举中对候选人的介绍和投票也流于形式。很多人大代表和国家公职人员因为缺乏竞选的历练，得来全不费功夫，造成荣誉意识有余、责任意识不足，议政品质难以保证。目前中国出现的跑官要官、对上负责对下不负责的歪风，症结在于选举法中缺乏竞争选举原则的规定。其次，缺乏选举公开原则。列宁曾经说过：广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。12候选人提名等方面仍然公开不够，在一定程度上给暗箱操作提供了机会。在资讯网络发达的今天，选举公开不是技术层面做不到的事，而是愿意不愿意做的问题。 再次，中国长期引以为傲的选举权普遍性原则，也由于忽视数千万流动人口的选举权而受到极大冲击。中国选举法对犯罪嫌疑人、被告人及其他被限制人身自由的人的选举权的规定，也不尽合理13。选举法中农村和城市每一代表所代表的人口数的不平等规定，也使得选举权的平等原则让人诟病。长期以来一些学者把无记名投票等同于秘密投票也不完全正确，因为秘密投票包括秘密写票和投票两个方面。 2、选举法调整范围有限 中国选举从选举对象上可分为三种类型：各级人民代表大会代表的选举、国家机关领导人的选举、基层群众自治性组织成员的选举。选举法调整范围目前还仅限于各级人民代表大会代表的选举。由于直接选举的有限性，国家机关领导人的选举与普通民众没有甚么关系。不同类型的选举虽然在具体操作规范上有所差别，但在选举的指导思想和基本原则上应该是相同的。选举法调整范围的有限，使国家领导人的选举游离在选举的基本原则之外。3、选举程序不完善 （1）选举组织。选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，选举法却没有专章单列，仅在总则中用第七条一个条文规定。关于选举组织的产生、组成、权力和义务，是否应该中立和回避等都缺乏规范。在一些地方，选举委员会成员甚至直接当选为代表14。（2）选区划分。选区划分是选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。选举法仅在第五章用两个条文简洁表达。现实选举中，选区划分的随意性非常严重。在一些地方纯粹是为了保证当地领导人当选而划分选区。如在广东南海市第十二届人大代表选举的选区划分中，市委办和市纪委、监察局、档案局四个单位划为一个选区，分了三个代表，市委正副书记和纪委书记当选。市政府办与七个公司划为一个选区，正副市长当选。市长助理为了避免与市长同一个选区，而分在其主管的局系统当选。其中市委办选区只有148名选民，选出三名代表，另一主要为公司企业的选区2,168个选民，才分配代表一名，二者相差为四十三倍15。这远比法律规定的城镇与农村选区每一代表所代表的人口数悬殊得多，但因为其隐蔽而没有受到重视。选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现。 （3）选民登记。现行选举法对选民登记程序的规定过于简单，仅有第六章三个条文。各地的选举实践基本上是按照该地选举委员会的办法来进行，操作颇不一致。由于中国社会经济发展迅猛，人口变动很大，现行选举法规定的选民登记方法，不仅工作量大，错登漏登的现象也非常突出。流动人口的选民登记由于登记不便，绝大部分因此丧失了选举权和被选举权。（4）候选人提名。候选人提名目前是选民对选举意见最大的一个环节，也是最易被暗箱操作或操纵的地方。这次选举法的修改回应了这一点，在直接选举中增加了预选程序。对照修改，可以发现，候选人的产生去掉了选民最厌恶的反复酝酿，保留了讨论协商。由于预选不是必定程序，如何确定多数选民意见仍然是比较模糊的地方。实际上，选举法中候选人提名问题不止于此，对于候选人的资格、候选人提名的方式等方面都还缺乏规范。（5）竞选规则。中国选举法不仅未把竞争选举当作选举法的法律原则，在法律规范中也回避竞争问题，无视选举实践中出现的拉票、有组织的竞选、发放宣传材料、筹措选举经费等问题。和竞争略有一点关系的就是，允许介绍候选人，而且介绍的范围限于选民小组或者代表小组会议上16。（6）投票计票。把选举程序限于投票计票是中国选举法的重大缺陷，它使得一些地方把选民的选举权和被选举权仅仅看作是投票权。选举法对投票计票的规定也十分简单，没有制度性的保证秘密写票和秘密投票。由于一些选民对选区划分和候选人的提名有意见，投票在他们看来更多只是一个形式。在选举实践中，大部分选民的写票都是公开的，甚至互相商量。其实，秘密投票原则的要求并不高，就是设立一个秘密写票间。选举法却对此没有规定。 （7）选举争议解决。在选举过程中，及时处理争议、维护正常选举秩序，具有重要意义。长期以来，中国选举法专章单列却只有一个条文规定对破坏选举的制裁，这种立法思路更多强调的是对法律责任的追究，而不是选举问题的解决。司法机关如何介入选举争议，没有程序性的规定。三中国选举法缺漏对民主政治的危害 选举法虽属部门法之一种，它的影响却是全方位的17。选举法的缺损对中国民主政治的危害至少有如下三个方面：（一）毁损人大制度的根基人民代表大会制度是中国的基本政治制度，其他政治制度都以它为基础。从理论上说，人民代表大会制度是一种非常优越的制度，它由人民选举代表组成人民代表大会，其他国家机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，人民代表大会受人民监督。如果从第一步开始，人民代表的选举就受到质疑，那这种制度还有多大的可行性？选举法的缺漏在损害权力机关代表性的同时，也损害其他国家机关的合法性，从而导致整个国家机构体系的紊乱。因此，在分析中国根本问题之所在的时候，应当充分考虑选举法对于中国基本政治制度的特别影响。中国在强调和完善人大制度的时候，撇开选举问题另觅蹊径，让人有王顾左右而言他之感。（二）导致民众民主意识的淡漠