论文 山东半岛海洋环境问题及其治理政策研究.doc

山东半岛海洋环境问题及其治理政策研究摘要：在山东半岛经济迅速发展的同时，其附近海域的环境问题愈发突出，并日益明显地制约山东半岛经济社会的可持续发展。为谋求该海域环境问题的解决，尽管近年来各种治理措施纷纷出台，但事实表明，当前由单个行政单位独立推行的治理模式效果并不明显，因此在原有政策模式基础上探索一种海陆统筹、区域联合、多重社会力量共同参与的“合作治理”模式成为现实的必然选择。关键词：山东半岛 海洋环境问题 治理政策 合作模式山东是海洋大省 ,全省有海域面积17万 km2,比陆地面积大 11 %；海岸线长达 3121km ,占全国的1/ 6；浅海滩涂2900万亩 ,可供养殖面积 1980 万亩；海岛 326 个韩美.21世纪山东海洋经济持续发展面临的资源、环境问题与对策J.经济地理，1999（1）。近年来，伴随半岛沿海地区高强度全方位的开发，加之发展过程中部分政策行为的失当 ,山东半岛海洋环境形势日益严峻，严重制约半岛经济社会可持续发展和人与自然关系的协调。如果再不采取综合而有效的控制和治理措施 ,附近海域的海洋环境问题随时会恶性爆发 ,导致各种生态环境灾难的出现 ,不仅成为制约山东海洋经济发展的瓶颈，也严重威胁沿海地区人民的健康安全。因此，我们有必要重视当前山东半岛出现的各种海洋环境问题，并重新审视当前应对该海域海洋环境问题的应对机制。伴随着山东半岛海洋环境问题日益突出，如何加强山东省海洋环境问题治理成为亟待解决的重要课题。一、 山东半岛海洋环境问题及其危害作为山东省主要的沿海地区，山东半岛覆盖山东省2个副省级城市、6个设区的市、22个县级市和44个县、区，土地面积7.3万平方公里，占全省土地总面积的46.6%，人口3897万人，占全省总人数的43%陈玉和,吴士健,田为厚.区域经济可持续发展的差异互补与协同山东半岛城市群合作与发展的一种思路J.青岛科技大学学报（社会科学版），2006（2）。区域内集中了山东省主要的优势资源和生产力，区位优势、资源优势和交通运输优势突出，工业基础雄厚，城市体系完善，经济发展水平较高，是山东发展的龙头地带。然而近年来，在山东半岛各城市群经济迅猛发展的过程中，由于生产扩大、人口激增等因素的影响，其附近海域的环境问题开始越发显著地展现出来。同时，各种海洋环境问题也反作用于整个山东半岛的生产生活，其危害性对当地进一步发展的制约作用越发明显。1.1近岸海域污染日趋严重，受污染海域范围不断扩大，赤潮等灾害频发 伴随山东半岛各城市群的发展，大量人口不断向半岛沿海地带集中，加之半岛地区海陆生产规模的扩大，输入半岛海域的陆源和海源污染物不断增加，山东近岸海域的污染日趋严重，范围不断扩大。虽然山东半岛近岸海域仍主要以清洁和较清洁海域为主，但近岸海域污染日趋严重,局部海域污染程度在加剧，特别是港口、海湾、河口及靠近城市的海域 ,污染尤为严重。2004年全海域未达清洁海域水质标准的面积达到21423 km，其中不适于养殖和海上娱乐的超二类海域面积达到12581km已无法利用的严重污染海域面积达到1753 km，远超出2001年的水平。重度污染和中度污染海域由原来的徒骇河、小清河和大沽河等局部河口湾海域扩展到整个滨州、东营黄河口和莱州湾西南部近岸海域。另外，烟台市、威海市城区海域污染有加重的趋势，整个山东北部沿岸海域处于轻度污染状态刘康,姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）.。随着近年来高密度集约化、工厂化养殖以及近海网箱养殖的快速发展，山东半岛近海地区的海水养殖规模不断扩大，沿海地区大面积的近海水域被用于海水养殖。日益增强的近海养殖强度已经超过了半岛附近海域的承受能力。大规模的沿海海水养殖开发缺乏必要的规划和调控，加上养殖者受自身文化知识的局限，粗放型的生产方式导致大量的有机饵料被投放到养殖水体中，其中不能被养殖生物利用的成分最终被排放到海水中。各种成分的排入超过了附近海域的自我净化能力，使周边水域出现富营养化现象。近陆海域养殖环境恶化，养殖污染显著增加。由于海水污染造成的赤潮近几年在半岛海域频发，严重影响附近的海洋生产，其中对海水养殖业的冲击尤为剧烈，造成巨大的经济损失。根据 2004年山东海洋环境公报显示：全省海域发生赤潮次数与面积较2003年明显增加，累计赤潮面积达 3230km，仅在烟台四十里湾监控区就发生赤潮 4次；山东近岸海域总汞、砷、镉和石油烃在部分贝类体内的残留较高，部分贝类受到大肠菌群的污染，存在超二类标准现象；莱州湾及胶州湾大部分近岸海域已达不到养殖功能区标准刘康,姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）。据国家海洋局预测 ,如果污染物按目前水平发展 ,赤潮发生将更加频繁 ,并进一步破坏近海渔业资源和生态系统 ,影响和制约沿海经济的稳定发展。1.2半岛近陆海域生态系统遭到破坏，渔业等海洋资源严重衰退并趋于枯竭作为我国重要的渔业大省，山东省的渔业生产很大程度上是依靠对山东半岛附近海域天然海洋鱼类的捕捞。但由于过度捕捞，加上该海域生态环境的恶化，山东半岛附近海域的渔业资源自上个世纪80年代起就已经开始出现衰退的迹象，其中以渤海海域渔业资源的衰退尤其严重，特别是在黄河口近海地区和莱州湾海域刘康,姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）。滥捕滥捞给山东半岛附近海域的渔业资源以致命打击，加上及环境污染的日益加剧，以及对近海渔业资源长期重捕捞轻养护，这片曾经富庶的海域的生态系统遭到严重破坏，海洋生物系统自身的自我繁殖生产的能力持续下降，渔业资源严重衰退。山东省15万平方公里近海渔场除部分中上层鱼类外，大宗品种洄游鱼类基本形不成渔汛，局部海域呈“荒漠化”。曾经盛极一时的渤海中国对虾和小黄鱼产量分别由历史最高年份的4万吨和1：9万吨下降到目前的1 000吨和几十吨刘康,姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）。近海43种主要捕捞品种中有33种严重衰退或过度利用 ,两者合计占主要捕捞品种的78 %。在底层鱼类资源中,带鱼、小黄鱼、鳕鱼、真鲷等资源已严重衰退韩美.21世纪山东海洋经济持续发展面临的资源、环境问题与对策J.经济地理，1999（1）。黄河口产卵场严重退化，鱼卵、仔鱼种类少、密度低，平均每百立方米海水中仅有数个鱼卵和仔鱼，生物量严重不足，黄河口近海经济生物产卵场已基本丧失刘康,姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）。对近海渔业资源的过度开发，致使整个山东半岛近海区域的海洋生态系统遭到严重破坏，渔业资源徘徊于衰竭的边缘，若不即使采取行之有效的措施加以修复，这片曾经的天然渔场很快就会消失。同渔业资源一样，附近海域其他海洋资源也面临着同样的困境。如根据 2003年对黄河口生态监控区的调查显示，黄河口近海海域大型底栖动物平均生物量为7.7gm，平均密度为160个m生物群落平均多样性指数为261，处于亚健康状态。刘康,姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）而作为物种资源丰富的黄河三角洲的问题都如此严重，并不难推想其他半岛其他海域海洋资源退化的程度。1.3海平面上升，山东半岛近海平原和低地面临严重威胁，海水入侵日趋严重由全球温室效应引发的世界范围内的海平面上升，已经成为当今世界各临海国家不得不应对的问题。荷兰科学家曾预测,到2050年,全球海平面将增高1m；据政府间气候变化委员会估计,到2030年,全球海平面将比现在上升20cm。我国科学家对海平面上升也做了大量研究,在1993年中国科学院11位院士就曾经提出,由于全球海平面上升等各种因素的影响,到2050年,黄河三角洲地区海平面将上升4050cm韩美.21世纪山东海洋经济持续发展面临的资源、环境问题与对策J.经济地理，1999（1）。作为山东省主要的沿海地带，随着山东半岛附近海域海平面的上升，山东半岛各城市群将不得不面临一系列严重的经济社会问题。首先，海平面上升将会淹没大片地势较低的平原和低地，而这些地区是整个山东半岛重要的人口集中地和生产生活场所，生产生活用地的减少，必然会使当地原本紧张的各种土地矛盾变得更加突出。其次，海平面上升将加重半岛的洪水灾害，这主要是因为海平面上升将导致沿海防洪设施的防洪标准降低 ,城市排水系统抽排效率下降 ,从而加剧洪水灾情，洪水灾情的加重对山东半岛这样一个人口与生产生活的重要集中地无疑会形成巨大威胁。最后，海平面上升将加重海水入侵倒灌，山东半岛沿海地区长期过量开采地下水，破坏了咸淡水间的水动力平衡,容易引起海水入侵倒灌，在海平面上升的情况下这一现象会越发严重，而海水入侵倒灌又会造成一系列的问题，一是由于海水倒灌而加重的土地盐碱化，对半岛的农业用地形成巨大威胁，直接影响种植业的可持续发展，二是倒灌的是被污染的海水，这部分海水汇入陆地地下水，必然会对陆地地下水造成污染，从而加重半岛陆地水的污染，形成恶性循环。由于海平面上升所导致的种种变化，将会对整个山东半岛各城市群人民的生活生产安全产生重大威胁，对整个山东半岛经济社会发展的可持续发展而言造成一系列重大隐患。1.4渤海的环境污染和生态破坏情况日益突出 渤海是我国的内海，面积仅有78万千，平均水深只有18米，它是世界上典型的半封闭海之一，因此渤海的海水交换能力很差，海水交换周期需1 6年之久，其环境容量相当低，自净能力非常有限杜碧兰.21世纪中国面临的海洋环境问题J.海洋开发与管理，1999（4）。渤海海域的环境问题也主要体现在海洋环境被污染和海洋生态遭破坏两个方面，尽管其环境问题不是由山东省单独造成，也不会由山东省单独治理，但之所以将渤海的环境问题单独提出，主要是渤海海域的环境问题较之山东半岛附近其他海域更为严重，其形成原因和治理过程能为我们对整个山东半岛海洋环境问题的治理提供更多借鉴。近年来，伴随着“环渤海经济圈”经济的快速增长，大量的生活用水工业废水和农药及化肥污染排入渤海，使本就十分脆弱的渤海海洋环境更加不堪重负，渤海环境质量急剧恶化。此外，海上石油开采及船舶石油产品中出现的跑冒滴漏现象也会造成严重污染。渤海海域海水养殖中的添加剂成为渤海的重要污染源。上述三个污染源向渤海大量排污，使得渤海遭到空前的污染，变成了“纳污池”和“垃圾场”。 而狂捕滥捞则是渤海渔业资源枯竭的祸端，由于捕捞强度的不断增大以及环境污染的日益加剧，渤海生态系统不断遭受重创，渔业资源的自我生产能力逐年下降，渤海生物种类明显减少，渔业资源濒临枯竭。由于渤海海洋生态环境的破坏目前，辽东湾渔场基本报废，凤尾鱼绝迹；锦州湾的产卵场和育幼场遭到严重破坏；渤海湾一些主要经济鱼虾蟹类产卵场和育幼场，已基本成为无生物区；莱州湾地区原盛产的银鱼和河蟹已基本绝迹杜碧兰.21世纪中国面临的海洋环境问题J.海洋开发与管理，1999（4）。由此看出，渤海的污染状况日趋严重，已到非治理不可的程度，否则可能成为第二个濑户内海。尽管有“渤海碧海行动计划”等种种整治方案，但渤海的环境状况依然没有好转而且呈现整体恶化趋势，各种治理方案的效果甚微，渤海依然笼罩“死亡阴影”。以上论述表明 ,山东半岛海洋环境问题已经非常严重。能否正视这些环境问题的存在，并采取积极有效的治理措施，直接关系着附近海域的未来，关系着整个山东半岛经济社会的可持续发展。二、 当前造成山东半岛海洋环境问题的原因分析2.1大量陆源污染物的排入是造成半岛环境问题的主要原因 山东省是制造业大省，正处于污染最重的重化工业时期，产业结构不合理，生产方式粗放是其显著特征。改革开放以来，凭借其良好的区位优势和资源优势等有利条件，山东半岛各城市得以迅速发展，加之近些年来城镇化进程的加快，半岛经济社会的发展给当地资源环境造成极大压力，陆上生产生活产生大量的废弃物，严重威胁半岛陆域及海域的环境生态安全。注入半岛附近海域的河流是将大量陆源污染物携带入海的主要渠道。由山东省陆上注入山东半岛附近海域的河流主要分为两类，一类是流经多个区域，最后流经山东省并由山东省注入海洋的大河，如黄河；另一类是只流经山东省甚至只流经山东省个别的市、区并最终注入海洋的小型河流。此外，整个山东省，特别是山东半岛地区，温带季风性气候显著，降水较为丰富，河流水量较为丰富。山东省是人口大省，也是全国重要的农业和工业生产区，在日常的生活生产中会产生大量的废弃物，这些废弃物成为区域内河流的主要污染源。一方面由于监管不严，大量的生活生产废弃物未经处理或未经过彻底处理即排入各河流中，使得陆上河流污染严重，各种废弃物最终随河水一起排入附近海域；另一方面，由于降水较为丰富，原只存在于陆地上的污染物被雨水冲刷流入河中，使河水进一步被污染，并间接影响到附近海域。此外，如黄河这样的跨区域性大河，其污染自其中上游已经产生，流经山东省只是加重其受污染的程度，其对注入海域的污染是必然的。随着人口不断向海岸带逼近，半岛陆上生产生活已经可以越过河流，直接对海洋环境产生影响。近年来，由于人口激增、生产扩大及近海地带的大规模开发，山东半岛近海区域受到人类的直接影响越来越多，很多未经处理或未经彻底处理的生产生活废弃物通过地下水等渠道直接排入到附近海域中，严重破坏当地的海洋环境和生态平衡，成为破坏半岛海洋环境的另一重要陆地污染源。2.2山东半岛沿岸以及附近海域上的生产生活活动，构成半岛海洋污染的重要来源山东半岛近海区域海水养殖业较为发达，是重要的近海海水养殖区。在海水养殖的过程中，在沿海海水养殖过程中投人大量的饵料，这些饵料中的相当一部分不能为养殖对象摄取而进入沉积物或悬浮于水中。此外，在养殖中为增加动、植物的抵抗力或减少疾病需加添诸如维生素与杀菌剂之类的添加剂。在目前的养殖条件下，含有上述物质的养殖废水经常不经处理就直接排人海洋，对局部或区域的环境破坏性很大，有时它的影响可超过河流污染的危害，造成海水的富营养化并容易引发赤潮等灾害。山东半岛有全国第二大油田胜利油田，且附近渤海和黄海大陆架上也蕴含着丰富的石油资源，因此山东半岛是重要的石油产地和石油输出地区。在海上石油生产和运输的过程当中，由于生产不当等原因，半岛海域石油泄露事故时有发生，严重威胁该海域的环境和生态平衡，形成严重的石油污染。石油污染包括海上石油开采、油船泄漏、陆上油田废水和落地油流向海排放，石油污染在部分海区形成油膜 ,严重阻碍浮游生物的光合作用 ,大大降低了水域初级生产力和水中溶解氧的含量，从而造成赤潮等海洋环境问题。山东半岛附近海域是重要的港口集中地，海上运输业发达，海上运输中的油体泄露、生活垃圾等逐渐成为附近海域重要的海上污染源。随着港口运输业和港口建设的迅速发展，海上排污已成为港口周边海域海水污染的主要来源，各类运输与渔业船舶直接排污，包括生活污水、压舱水及生活垃圾等对海洋的污染也有增加的趋势。据不完全统计，仅山东沿海地区的5万艘机动渔船，每年排放的130万t机舱污水中，就含油2300t刘康，姜国建.山东海洋环境问题与管理对策分析J.海洋开发与管理，2005（6）。同时，滨海旅游对海洋环境的影响也开始显现，尤其是由于滨海旅游基础设施建设缺乏整体地科学地规划，往往会对海岸带环境造成不可恢复的影响。而随着海上娱乐活动的大规模开展 ，如海上巡航、摩托艇及潜水活动等，对海洋环境的影响，尤其是对近海海洋生境的影响将是非常明显的，这已在其他国家得到了验证。2.3生境恶化，加之长期重捕捞轻养护的开发政策，是附近海域生物多样性减少的主要原因山东省是渔业大省，海洋捕捞业是一项重要山东省经济的重要组成部分。随着海洋捕捞能力的增强，捕捞强度已经远远超过了海洋渔业资源的承受能力。近海主要经济鱼类资源严重衰退，尤其是一些重要的经济鱼类由于过量捕捞，利用量大大超过资源更新量，使这部分鱼类资源渐趋枯竭，无法靠自身生产能力在短时间内恢复。这种过度和消耗性捕捞造成经济鱼类种群的锐减，并通过食物链，极大地影响到其相关物种种群，整个海域的生态系统遭到严重破坏。不当的捕捞方式 ( 如底层拖网、毒鱼或炸鱼等)不仅给鱼类造成浩劫，也给整个生态系统造成极大的破坏，严重影响了海洋生态环境的稳定。此外，半岛近海地区对地下水的过度开采，加上近些年海平面的上升，使半岛海水侵蚀倒灌现象越越发严重；有法不依、执法不严，不能有效控制陆上污染源的注入以及海上污染物的排放，也是半岛海洋环境问题日益严重的重要原因。三、 当前山东半岛海洋环境问题的治理政策及其效果分析面对日益严峻的山东半岛海洋环境问题，越来越多的人开始关注这片曾经美丽富饶的海域，各种针对山东半岛附近海域环境问题的治理政策也不断出台。例如，在2001年，面对海洋环境专家“渤海可能变成死海”的警告，为了拯救渤海，国家四部局联合海军环渤海四省市(天津河北辽宁山东)政府开出了斥资555多亿元15年三个疗程的“渤海碧海行动计划”药方佚名.中国启动渤海碧海行动计划总投资555亿元Z./Archive/2001/11/8-85587.html。计划在2005年“碧海计划”第一个“疗程”的结束之年，使渤海环境污染得到初步控制。让人们大失所望的是，根据2005年中国海洋环境质量公报显示，与2003年相比，渤海海域严重污染中度污染轻度污染海域面积分别增加280平方公里2 060平方公里2 470平方公里李淑文.环渤海污染问题的原因和对策J.经济研究导刊，2007（3）。2006年上半年，渤海污染状况依然没有好转而且呈现整体恶化趋势，显然，“碧海”药方疗效甚微。为解决山东半岛海洋环境问题，虽有各种政策方案出台，但其治理效果却往往非常有限，这不能不引发我们对现有政策方案的有效性进行反思。总的来说，目前治理山东半岛海洋环境问题的政策及其效果主要是：3.1加强对半岛流域的治理和沿岸废弃物排放的控制；但治理和控制效果并不明显为了防止陆地污染物通过注海河流最终进入海洋造成附近海域的污染破坏，山东半岛曾多次采取措施对地表受污染河流进行整治。这种整治主要从两方面来进行：一方面是对已经污染的河流进行治理，恢复这些河流正常的生态状况，如2005年由山东省政府确定实施的“两湖一河”碧水行动计划，即是为了加强南四湖、东平湖及省辖淮河、小清河流域水污染防治工作佚名.山东将启动两湖一河碧水行动 大力治理污染N.大众日报.2005-01-05。另一方面，采取相关措施禁止新的生产生活污染再次排入这些河流造成新的污染，这主要是通过控制排污企业、加强城市污水处理厂的整治等实现。为避免各种陆地生产生活废物再次排入河流，山东半岛各城市都注重加大生活污水和工业三废的处理设施建设，目的是用以提高陆地生产生活污染物的处理能力和处理效率，大幅度减少各种污染物的入河量和入海量。 但事实表明，各种废弃物处理设施的兴建并没有有效防止被治理过的河流再次受污染，也没有对海洋环境污染发生有效的防范作用，往往是“边治理边污染”。出现这种局面的原因主要有三点：一由于河流的跨区域性特征，各地区在对流域的保护和治理过程中难以突破行政区域的界限，没有建立流域水资源和水环境综合管理和整治系统，致使治理保护效果相当有限；二是未启动农业污染控制工程，山东省作为农业大省其陆地农业生产过程中所造成的环境污染不可忽视，过量使用的农用肥料和药物是区域内河流的重要污染源；三是各种废弃物处理设施的实际利用率很低，各地方排污处理设施的建立往往仅仅以“形象工程”而存在，无法真正发挥高质量高效率处理陆地生产生活污染物的作用，大量的污染物依然存在，直接排入到河流中的情况更是屡见不鲜，造成河流的再次污染在所难免。3.2推进生态渔业等工程的实施，但生态环境继续退化，海洋生物资源持续锐减山东省颁布各种制度和规定以提高半岛附近海域海洋资源的可持续发展能力。如编制全省近岸海域保护和使用规划，强调要集约有序利用海域资源，加强海洋生态保护，重点搞好莱州湾、胶州湾、黄河口等生态功能区的修复与治理等等。种种努力仍然无法取得良好效果的原因，一方面是由海洋捕鱼业自身的特点，即海洋捕鱼业的地点不确定性和难控制性等特点导致，使得各种相关规定难以真正落实，也无法对渔民的具体行为进行行之有效的监督；另一方面则是配合生态渔业工程的相关保障制度尚不完善，各种牺牲渔民短期利益的限制捕捞政策缺乏必要的补偿和激励机制，政府仅仅是要渔民要怎样进行生产，却没有为渔民选择这样的生产方式提供必要的补偿和保障，众多渔民基本的现实生活无法得到保障，希求渔民会为长远的环境利益而限制自身当前的行为更是无从谈起。3.3强调建立和完善海洋环境调查监测系统，提升对附近海域的监测能力；但检测系统的建立速度还有待提高为配合国家 “908”海洋综合调查与评价计划，不少学者提出应围绕重点海域海洋环境承载力和海洋资源可开发量对山东半岛海洋环境进行全面系统的近海综合调查，以全面掌握山东近海海洋物理、化学、生物及社会经济状况指标，为山东海洋环境监测提供评价基线数据。同时，充分发挥国家和山东各级海洋监测部门和科研力量的优势，密切合作，建立和完善山东近海海洋环境监测网络，加强山东半岛近海污染监测、监视和应急系统的建设，以便对污染状况作出及时的预警和评价，提高对污损事件的应急处理能力。此外，为了深入解决山东半岛近海环境污染问题，强调开展污染防治和环境保护科学研究工作的重要性，以便为半岛海域环境问题的控制、管理、预防和治理行动等提供科学依据。但整个山东半岛附近海域海洋调查和监测系统的建立仍面临重重困难，这主要是由资金匮乏等原因导致。虽海洋环境问题的解决关系到整个山东长远的发展，无论国家还是山东省也都投入不少资金，但相比整个海域海洋环境问题的调查和监测系统这一庞大工程的建立仍然显得不足，资金的匮乏是限制海洋环境治理和保护的瓶颈。资金不足使得相关的研究工作无法开展，也无力引入国外先进的技术体系，此外，当前对海洋污染防治和环境保护的研究主要集中在自然科学领域，忽视了社会学、管理学等社会科学所扮演的重要角色，而只偏重于技术层面的治理措施其效果必然是相当有限的。除上述问题以外，相关法律制度体系不够完善，各种有法不依、执法不严的现象还时有发生；公众对海洋环境保护及治理的相关问题不够了解，海洋保护意识淡薄；依靠力量和治理手段单一，行政力量和行政手段参与过多，公众以及企业、社会组织的参与还相对较少，缺乏市场机制的引入，致使海洋环境问题治理的力量相对薄弱和有限等也是制约半岛海洋环境问题有效解决的重要原因。从根本上说，山东半岛海洋环境问题各种治理政策所发挥的效果有限的原因，主要是各种治理政策在制定和推行时往往只立足于一个方面或者一个区域，是一种片面的、单一的、彼此分离的治理思路。而海洋环境问题本身所具备的整体性、复杂性和庞杂性等特性，决定了当前以市、县单个行为主体的环境治理是行不通的，山东半岛海洋环境问题的解决必须突破传统的区域界限，通过各地区的联合，从海陆统筹的视角，动用各种社会力量，走出一条区域合作治理的模式。四、 山东半岛环境问题合作模式的探索当前由单个行政单位独立推行的治理模式效果并不明显，在现有模式基础上探索出一套新的治理模式已经成为现实的必然选择。新治理模式可以概括为一种海陆统筹、区域联合、多重社会力量共同参与的“合作治理”模式，这一模式的主要内容可以分为：4.1加强区域和部门的协调与合作, 形成海陆统筹、综合治理的机制海洋环境保护和生态建设是一项跨地区、跨部门的复杂系统工程，其涉及面广，工作任务重，必须加强领导，协调行动。山东省内各政府及各相关部门需转变以往单独行动的观念,转而通过区域联合、各部门相互协调的途径，从海陆统筹的视角谋求整个区域海洋环境问题的最终解决。首先，海水的流动性则决定了海洋环境管理的动态性和地区合作性，任何单一政府或单一部门都难以实现对海洋环境的有效保护，各政府及各部门必须联合应对。各级政府应在对整个区域内海洋环境问题的解决达成共识基础上，集中调动整个山东半岛各地区的力量，确保形成综合治理的合力，必须克服治理过程中的部门割据和责任相互推诿等问题，避免出现各区域各自为战治理步调不一致的现象。联合治理海洋环境问题的具体途径，一是要将整个区域的海洋环境问题纳入统一的法律政策体系，对半岛海洋环境问题的治理监管进行宏观统一指导调整，避免政出多门的情况；二是成立综合治理监管机构“山东半岛海事委员会”，由副省级或副省级以上的领导专管，并以本机构为核心，集中调度半岛各地区与海洋环境保护相关的各部门力量，从而克服现在多头领导、群龙闹海的弊端；三是治理监管资金的多方筹集和集中分配使用，使投入的资金得到最大限度的使用，但这需要以透明的财务公开制度和较为完善的监督基础为基础，需要强调民间力量参与的重要作用，也可由省人大成立专门的监督委员会对这部分资金进行监督。其次，由于海洋污染主要来源于陆源污染特别是陆上河流污染，因此海洋环境保护不仅要注重对海域环境管理，更要注重对陆上流域的管理，必须做到“河海统筹”。各地区需要突破行政区域的界限，建立流域水资源和水环境综合管理和整治系统。可以建立由省政府有关部门和地方政府组成的流域综合管理协调委员会，承担流域内各项相关计划审核任务，并对涉及跨流域跨地区的相关纠纷进行协调仲裁；建立水质和水量统管、点源和面源同控的一体化检测系统，从污染物排放口到如何排污口，再到河流监测断面，最后到入海口控制断面，均应实现水量和水质、点源和面元同步监测；建立以河流允许纳污能力为依据的污染物排放总量削减制度；建立以流域水资源优先配置为基础的节水制度等夏青.为渤海崛起奠基渤海环境保护总体规划要点A.第四届海洋强国战略论坛环渤海区域崛起与发展论文集C，2008.1-10。同时，提高各种废弃物处理设施的实际利用率，真正发挥其高质量高效率处理陆地生产生活污染物的作用，避免河流的再次污染。通过上述措施，保证入海主要河流的水质和水量，从而保护附近海域的环境和生态。最后，半岛各行业也需要相互配合，共同为半岛海域环境状况的改善努力。由原先只注重减少工业生产污染，到同步完善陆上农业生态环境监测体系的建设以避免陆上农业对海洋环境造成间接污染。通过推广清洁种植、清洁养殖、乡村清洁示范等工程，大力发展绿色农业，减少农业生产过程中对海洋造成的污染。按照绿色农业和生态农业的要求,推进农业产业结构的调整，积极发展生态农业和以科学技术为中心的集约农业，建立结构优化、布局合理、标准完善、质量安全、管理规范的农产品生产、加工体系，提高农业生产集约化、生态化及优质化程度。推过在种植业中推广平衡施肥、科学用药，逐步消除陆上种植业污染傅金龙，张元和.浙江省海洋生态环境存在的问题和对策研究J.决策咨询通讯，2003（6）。4.2调整优化产业结构，合理产业布局首先，山东半岛应充分发挥自身的资源优势、产业优势和区位优势,加快高新技术产业和现代服务业的发展,促进产业结构优化升级。目前山东半岛第二产业层次不高、第三产业比重偏低，应以加大第二产业结构调整力度、加快第三产业发展为重点 ,加快产业结构的优化升级 ,建立以高加工度化制造业和高新技术产业为主导的工业生产体系。同时，山东半岛需要加快第三产业发展。2005年 ,山东半岛城市群第三产业占GDP比重为 33. 6%,比珠三角、长三角分别低12. 4个百分点和 7. 4个百分点。山东半岛城市群第三产业发展应以“优化结构、完善功能 ”为目标 ,突出发展现代服务业 ,在促进人流、物流、资金流、信息流高效运转的同时,使现代服务业成为山东半岛城市群新的经济增长点李广杰.山东半岛城市群产业发展发展的思路与对策J.郑州航空工业管理学院学报，2007（10）。通过产业结构的优化升级，减少农业工业污染的排放，进而实现对半岛附近海域环境的保护。其次，山东半岛需进一步优化产业布局,加强城市之间的产业分工与协作。胶济铁路沿线是山东省传统工业相对集中的区域,机械装备、石油化工、冶金、建材、纺织服装和食品加工等行业具有良好发展基础李广杰.山东半岛城市群产业发展发展的思路与对策J.郑州航空工业管理学院学报，2007（10）,但同时也是半岛陆上污染较重的地带，应突出抓好传统产业的升级改造,加快利用高新技术和先进适用技术改造传统产业的步伐,提高工业产品的技术含量和附加值，避免该产业带污染的加重和扩散。山东半岛各城市应根据各自的资源特点和比较优势,打破行政区划的限制,加强各城市之间的产业分工与协作,建立各城市间产业互补配套、生产要素自由流动的发展机制,避免重复建设，特别是容易对环境产生破坏的石油化工等行业应该合理规划，强调集中发展，防止污染的扩散和转移，尽可能控制易受污染的范围。其中需要强调的是,山东省需要对海洋产业进行结构调整和布局优化，将山东建设成海洋经济强省。当前山东省的海洋产业部门较少，新增加的海洋产业产业化程度不高，产业结构层次较低，改进的主要途径有：改变当前以利用海洋生物资源为主的局面，充分利用海洋空间和海洋非生物资源；调整海洋经济的产业结构，逐步降低捕捞业等第一产业的比重，加快第二、三产业的发展，尽快建立以第二产业为主体、第三产业为支柱的高层次结构，促进海洋产业结构的优化升级；大力发展科技水平高的新兴海洋产业部门，增加科技进步对海洋经济的贡献率，提高海洋经济的竞争力等。4.3普及海洋环保知识，动员各种社会力量参与到海洋环境问题的解决之中 首先，应该加强对公众开展海洋意识和海洋法律、法规教育，尤其是针对大中小学生进行海洋环境知识普及。海洋环境知识的传播除了需要借助电视、广告、多媒体等传媒机构进行常规宣传，还应该寻找新的途径，如动员海洋环保志愿者深入到社区中对公众进行讲解示范；鼓励各环保人物深入学生课堂特别是大学课堂，通过讲座等形式号召青年学生对海洋环境保护的关注和行动等等。在海洋环保知识的宣传过程中，要注重各类社会精英作用的发挥，一方面应该鼓励各关注海洋环保问题的学者进行相关的理论探索和实践，并为其言论发表创造开明的氛围，充分发挥学者的点化带动作用；另一方面，注重政治精英特别是政府官员在公民行为导向方面的重要影响，政府官员长期有力的倡导鼓励必然有利于公民行为的改善。同时，政府应该努力为公众参与海洋环境保护提供法律、资金等方面的保障，政府信息公开、政策听证等对改变政府与公民之间信息不对称、发挥公众的参与监督等都有重要的推动作用。此外，通过成立民间智库的形式，除了可为政府的相关决策提供依据，在动员公众关注和参与方面也有着不可低估的重要作用。其次，要注重发挥各社会团体的作用，特别是各正式和非正式的环保组织的作用，不仅要发挥其在海洋环境保护中的直接作用，更要注重发挥其在社会动员、公民教育以及对政府监督等方面的作用。社会团体积极作用的发挥，离不开政府提供的良好环境和支持，政府一方面应该采取鼓励政策推动海洋环境保护民间社团建设，并通过赞助和募捐的方式设立海洋环境保护基金，对有突出贡献的个人和团体进行奖励，另一方面应该创造良好的社会氛围，及时定期公布区域海洋环境质量状况信息，以便于民间团体参与到海洋环境保护的监督中。最后，要特别重