调研小金库长效机制.doc

构建防治“小金库”长效机制的探讨党中央、国务院三令五申严禁私设“小金库”。 国务院办公厅1995年转发财政部、审计署和中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见，到2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于深入开展“小金库”治理工作的意见已经14年了。正如新意见指出的那样，“近年来，各地区各部门按照中央要求，积极采取措施治理小金库，取得了一定成效，但一些地方、部门和单位设立小金库的现象仍时有发生，有的还相当严重，人民群众对此反映强烈”。2009年，中纪委、监察部、财政部和审计署联合行动，在全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作，今年治理工作扩大到社会团体及国有和国有控股企业。表明了党中央、国务院根治“小金库”的决心， “小金库”之所以难以根治，屡禁不止，关键是私设“小金库”有利可图，而防治“小金库”又缺乏长效机制。笔者结合工作情况，就“小金库”形成的原因、危害性以及如何构建防治“小金库”长效机制作一些探讨。 一、形成“小金库”的原因要从根本上消除“小金库”，必须要认真分析研究“小金库”产生的主客观原因。我市从开展党政机关和事业单位 “小金库”专项治理以来，已查出“小金库”20多个，其中：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”占27；用资产处置、出租收入设立“小金库” 占6；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库” 占39；虚列支出套取资金设立“小金库” 占13；其他设立“小金库”占15，有的上下级或关联单位之间相互转移资金，为对方列支费用等变相“小金库”问题等。“小金库”资金主要用于接待、协调、发放职工福利、弥补经费、少数人报销个人费用和私分等，主要成因是：（一）利益驱动。探究小金库形成的直接原因可以概括为两个字，即“利益”。主要表现在：一是为极少数人贪污、腐化提供金钱、物质支撑；二是为小团体利益即所谓的职工福利提供方便；三是为所谓的政绩提供协调费用或进行权钱交易。wxt中国国家审计网“小金库”一般只有极少数核心人物知道，极具隐蔽性。“小金库”的利益性和隐蔽性是其长期存在的原因之一。（二）制度缺失。长期以来，“小金库”一直挑战现行制度、机制和体制，利用制度、机制和体制中的缺失或漏洞，实现谋取集团利益和个人私利的目的。从当前情况看，我国现行票据管理、银行帐户管理、收付结算方式、收费管理等的制度设置及管理虽在逐步改革完善，但仍不够科学、系统、协调；单位内控制度、财务核算及管理不够严格、规范，有的甚至是管理混乱；制度的执行、监管、惩处存在问题均是“小金库”不能根治的原因之一。一是单位领导和财务人员财经纪律观念淡薄。违反“收支两条线”的规定，乱收费，乱罚款、拉赞助等不在单位财务账核算，设“小金库”；将应该收取的非税收入、经营性收入不按规定缴入财政专户，逃避财政监管，进行体外循环，坐收坐支。二是对 “小金库”的概念模糊。认为只要钱在公家的账上就不是“小金库”，如有的单位将本属于机关的收支转移到工会、协会或下属企业开支;工会、协会、下属单位等成为“小金库”寄生之地。三是票据管理上存在漏洞。假发票、自制票据、白条的存在严重扰乱了票据管理秩序，违规发放票据、违规使用票据，借用、串用票据，票据丢失不按规定报失处理等等，为设立“小金库”提供了条件。四是大额现金结算。单位领导对现金管理制度不清楚不重视，不遵守结算管理规定，违规将应由银行转帐的大额支付作现金（或现金支票）支付，为虚列支出，套取资金提供了便利条件。五是监管不够。作为监督管理最前沿的单位会计，其任免、奖惩都由单位做主，财会人员发现单位有违规违纪情况不能坚决抵制，有的甚至同流合污。同时执法监管部门日常监管也未到位，监管相对软弱，执法不严。六是惩处不力。对“小金库”的处理可谓“法不责众”。虽然规定了相对较高的经济处罚，但现实却因单位个人经济困难等原因，而不能真正兑现，对“小金库”的处理多是调账和追缴余额，一般未作组织处理和纪律处理，违法成本低，触动不大，惩处不够坚决有力是“小金库”现象屡禁不止的重要原因。（三）道德失守。有的认为单位设立“小金库”是不得以的行为，要解决“迎来送往”等“见光死”的开支，这些开支只有 “小金库”解决，所以单位设立“小金库”是可以理解的；有的认为“小金库”是中国传统文化中遗留下来的无法根除的病症，只要不是装到自己腰包里去，就不算什么大不了的问题。二、“小金库”的危害“小金库”虽小，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，不仅在人民群众中造成恶劣影响，还直接关系着社会的长治久安。（一）滋生腐败。“小金库”多掌握在少数人手中，其资金游离在财务、审计监督之外，进出随意，收支混乱， 两本帐、多本帐，假帐、无帐等会计信息失真，严重扰乱了财务秩序，给一些人挥霍、挪用、私分、贪污等制造了“良机”、带来了“便利”、提供了“温床”。（二）资产流失。“小金库”收支不在公开的账面上反映，直接造成了国有资金、资产的流失，使原本紧张的经费更加紧张，有的“小金库”数额巨大，有的几十万、百万甚至上千万，这给国家财产和集体利益带来了严重损失，严重妨碍社会经济健康发展，影响社会和谐稳定。（三）损害党和政府形象。“小金库”的存在和资金的挥霍，在群众中产生恶劣影响，造成群众猜疑、议论和不信任，严重损害干群关系，最终导致群众对党和政府丧失信心。三、建立防治“小金库”的对策措施要彻底根治“小金库”，必须从教育、制度、管理、监督、惩处方面真正落实到位，做到标本兼治、惩防并举、综合治理。1、齐抓共管，形成防治“小金库”的整体合力建立健全防治“小金库”长效机制，必须坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的领导体制和工作机制，认真执行党风廉政建设责任制，形成上下一起动手解决“小金库”问题的局面。要建立清理“小金库”横向协调工作机制，完善日常管理、监督和检查等制度，有效整合财政、审计、组织、人事、纪检、监察、公安、税务、金融等部门的力量，充分发挥各部门的作用和优势，加强部门协调配合和上下联动，不断强化执法手段，切实加大执法力度。建立纪委、监察、财政、审计等部门的联席会议制度，定期互通情况，研究监管措施，强化监督力度，形成解决“小金库”问题的整体合力。2、加强警示教育和培训、普及财经知识增强广大干部群众的制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，是构建防治“小金库”长效机制的重要任务。从加强教育入手，不断提高领导干部和财务人员的遵纪守法观念和廉洁从政意识，建立“不愿”设立“小金库”的自律机制。充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体广泛开展“小金库”违法性、危害性的专项警示教育活动，多形式、多渠道、多层次、多角度强化宣传教育，使设立“小金库”违纪、违法、易诱发职务犯罪的观念深入人心。特别是单位（部门）的“一把手”要在思想上认识到搞“小金库”不仅违纪违法，损害的不仅是单位和集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。通过多方位的教育，警钟长鸣，从思想深处筑牢拒腐防变的堤坝。与此同时，管理部门要定期举办单位领导和财务人员的财经知识培训班，也可以结合预算编制会、决算工作会、会计人员继续教育等多种形式开展培训，增加单位领导和财务人员的财政管理、财经纪律方面的知识，切实提高他们的业务素质、法制意识，做到学法、守法、用法，自觉维护财经秩序。3、深化改革，加强管理一是继续深化部门预算改革。认真摸清行政事业单位家底，收入实行预算内外资金统管，支出按部门和支出项目进行分配，进一步科学制定定额标准，合理核定基本支出，细化预算编制，视财力逐步提高公用经费定额标准，保证单位基本运转的需要。同时，强化支出管理，严把项目支出预算关。二是进一步完善国库集中支付制度。扩大国库集中支付范围，全面推行国库集中支付制度；在财政对预算单位的资金拨付中，对现金额度进行严格控制，以此堵塞“小金库”的资金来源；依托“金财”工程的大平台动态监控系统，对所有预算单位的所有银行账户和国库集中支付情况进行实时监控，以此防范“小金库”苗头产生。三是继续加强预算单位银行账户管理。严格控制单位银行账户的开设，并坚持每年对单位进行银行账户年检和备案工作，凡未经财政部门批准的预算单位自行开立的实有资金账户，一律认定为“小金库”。规范工会等账户管理，除国家规定的资金来源外，其他公有资金转入工会等账户的，一律以“小金库”论处。四是全面实施政府采购制度。要进一步拓宽采购类别，凡是符合政府采购范围规定的支出项目（包括会议费等）都要实施政府采购，提高政府采购支出占应采购规模的比重，不断推动政府采购工作的制度化、规范化和法制化。五是加强非税收入监管，严格执行“收支两条线”管理制度。按照“收缴分离、罚缴分离、收支分离、收支脱钩”的总体目标，建立“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的政府非税收入运行机制，杜绝乱收费，加强票据管理，以票管费。继续深化收支两条线改革，进一步理顺罚没收入和收费管理秩序。各部门、各单位要严格落实“收支两条线”规定，凡属于行政事业性收费、政府性基金、国有资产和国有资源有偿使用费、罚没收入等政府非税收入，必须按规定纳入“收支两条线”管理，接受财政部门的统一监督。六是完善行政事业单位经营性国有资产监管。按照“国家所有、政府分级监管、经营收入全部纳入财政综合预算统一管理”的原则，理顺管理体制，整合资产运作，将资产管理与预算管理、财务管理、价值管理有效结合，建立行政事业单位国有资产管理、监督和运营新机制，提高国有资产使用效益。七是加强收付结算管理，严格限制现金支付。大力推行财政惠农补贴资金“一卡通”改革，严格坚持实行财政惠农资金拨付“一个漏斗”向下的制度；建立和完善公务卡制度，加强资金运行痕迹备查，提高公务支出的透明度。4、加大监督惩处力度，严格责任追究对“小金库”问题，既要严查更要严惩，要处理事与处理人并重，坚持经济处罚、纪律处理、组织处理、和刑事处理并用，严格责任追究。加大惩处的威慑力，使“以身试法”者望而却步，是根治“小金库”又一有力武器。一是治理“小金库”工作要常抓不懈，纪委、监察、审计、财政等监督部门每年要抽查部分单位，形成日常检查监督机制。杜绝和减少私设“小金库”的可能性。二是不断加大执法力度，对私设“小金库”行为，要坚决按照中央关于设立“小金库”的处理规定，依法依纪从严查处，决不心慈手软。对有关领导和责任人，按照组织程序先予免职，再根据党纪政纪和有关法律法规实施责任追究。对财务人员要严肃处理，具有会计从业资格证的，除进行相关的党纪政纪处理外，还要取缔其从业资格。要积极使用社会舆论工具，对查出的私设“小金库”问题在报刊上公开，在屏幕上亮相，以形成社会震动效应和威慑力量，真正使“小金库”成为一个“禁区”，一道“高压线”。 三是建立健全举报制度，让“小金库”无处藏身。“小金库”隐蔽性强，情况复杂，直接检查往往不易发现，最有效的办法是内部知情者举报。为此要建立健全举报制度，