论烟草专卖行政许可的问题及对策.doc

中央电大人才培养模式改革与开放教育试点江苏广播电视大学法 学 毕 业 论 文 题 目：论烟草专卖行政许可的问题及对策 论 文 专业方向： 姓 名： 刘 震 学 号： 指导老师： 教学地点： 靖江电大 二一年十一月二十日声 明 本人郑重声明：所呈交的毕业论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本毕业论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容，对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式表明。签名：刘震 日期：二一年十一月二十日目 录本文的中心论点：本文针对在零售许可证审批、许可证事后监管等方面存在的几个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平。序论1一、烟草专卖行政许可制度的现状2（一）新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施2（二）新的烟草专卖许可证管理办法的出台，提高了烟草专卖部门依法许可的水平2二、烟草专卖零售行政许可存在的几个问题3（一）获准许可的条件不具体、不明确3（二）行政许可的主体资格与程序缺乏统一规3（三）重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，只注重发证审批的环节而轻视被许可人的后续管理3三、关于完善烟草专卖零售行政许可的建议4（一）进一步明确行政许可的条件4（二）行政许可的主体资格的规定6（三）加强行政许可的监管工作6参考文献8 论烟草专卖行政许可的问题及对策姓名： 刘 震摘要：全委国人大常会颁布的中华人民共和国烟草专卖法及国务院根据烟草专卖法颁布的中华人民共和国烟草专卖法实施条例明确规定：“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。”“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖行政许可制度的特殊地位：烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，烟草专卖的本质内容由行政许可制度来体现。行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，行政许可权运用得当与否，直接关系到人民群众的切身利益。因此，必须不断探讨烟草专卖行政许可中存在的问题，找出解决问题的对策，这样才更有利于维护国家利益和行政许可相对人权利，更有利于烟草专卖管理制度的巩固、发展，提高烟草专卖行政许可管理水平。本文针对在零售许可证审批、许可证事后监管等方面存在的几个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平。关键词：烟草专卖，行政许可，完善，建议行政许可即通常所指的行政审批，是行政机关根据公民、法人或者组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一个具体行政行为。烟草专卖行政许可是国家行政许可中的有机组成部分，烟草专卖行政许可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为。烟草专卖法1第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。这是关于烟草专卖管理的内容和烟草专卖许可制度的规定。由此可见，烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。当前，烟草行业的法律体系正在逐步完善。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的烟草专卖法及1997年7月3日由国务院颁布的烟草专卖法实施条例2；2007年2月5日国家国家发改委颁布的烟草专卖品许可证管理办法；2010年1月21日中华人民共和国工业和信息化部公布的烟草专卖行政处罚程序规定和2002年6月4日国家经贸委颁布的烟草专卖品准运证管理办法，为烟草专卖行政许可打下了良好的法律保障。执行烟草专卖品许可证管理办法过程中，笔者通过调查研究，发现在许可证审批、许可证事后监管等方面存在不少难点问题，如果处理不当，将会产生行政不行为和行政乱作为现象的发展，将对行政许可相对人权利造成损害，同时也会产生一定的社会负面影响。为此，本文主要对卷烟零售许可证行政许可和管理上存在的问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步巩固烟草行政许可制度，提高许可证管理水平。一、烟草专卖行政许可制度的现状随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，特别是2004年7月1日行政许可法开始施行后，国家烟草专卖局加快了烟草专卖行政许可制度建设进程，2007年2月25日,烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）（以下简称新办法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。国家烟草专卖局1998年发布烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第2号）（以下称原办法）同时废止。由此，烟草专卖行政许可制度建设进入了一个新阶段。（一）新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施新办法是行政许可法在烟草行业具体实施的表现形式。新办法有效地改善了原办法重管理轻服务、重实体轻程序、重审批轻监管、重权力轻责任的弊端。如新办法采取了以烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零售许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等，第四章规定了使用烟草专卖许可证的各种情况。有关实体内容（包括职能、主体、职权、职责等）穿插在程序的各章之中。新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实施的有关规定，许可程序更加严密清晰，方便了当事人的申请，规范和保障了烟草专卖局依法行使烟草专卖行政许可权。由此可见，新办法是将行政许可法的有关规定结合烟草行业的实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施。（二）新的烟草专卖许可证管理办法的出台，提高了烟草专卖部门依法许可的水平原办法其条文较少、存在操作性差、程序简单、监督乏力等不足，而新办法对烟草专卖许可证管理中存在的具体问题作出了具体规定，如增加了撤销烟草专卖许可证的规定。原办法没有规定关于撤销烟草专卖许可证的情况。结合烟草行业的执法情况，新办法第四十六条根据行政许可法规定了5种可以撤销的情况：滥用职权、玩忽职守审批发放烟草专卖许可证的；超越职权审批发放烟草专卖许可证的等等；新办法第四十七条还对应当撤销许可证情形作出了规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得烟草专卖许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收回烟草专卖许可证。”新办法条款比较细化、规定比较具体，比较易于操作，相对减少了随意性，为烟草专卖部门提高行政许可水平，巩固烟草专卖制度、树立行业负责任的社会形象打下坚实的制度基础。二、 烟草专卖零售行政许可存在的几个问题新的烟草专卖许可证管理办法的施行成效如何? 2007年10月，笔者利用半个月时间，通过电话、电传、网上交流了解和到现场专题调查等形式，对xx全省各地烟草专卖零售行政许可情况进行了专题调研，发现各地在执行烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）过程中存在以下难点问题，影响了烟草专卖零售许可证管理水平的提升。（一）获准许可的条件不具体、不明确烟草专卖行政许可的资格条件条款比较概括和抽象，不仅造成管理者对条款解释的随意性，也给的申请者提供了弄虚作假的便利。1、对申办条件中“注册资金”。烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。在农村，个体经营户大部分都没有工商部门核准登记，有的只是工商部门收取管理费后就准予营业，所以在审查中如何确定申请人经营资金问题缺乏有效的法律依据。2、烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定，在实际操作中有一定的困难。如许多农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，如果按照51号令的规定操作，将会导致许多申请人不符合该条件而不能领证。另外，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。3、烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局是烟草专卖许可证管理办法中规定的除生产许可证以外都必须具备的条件之一，直接体现了国家对烟草制品销售实行理性控制、避免无序竞争的立法宗旨。在实际操作中，各地的合理布局标准不明确，在操作上自由裁量权较大，易对行政相对人的正当权益造成损害，同时也容易滋生腐败现象。 （二）行政许可的主体资格与程序缺乏统一规范1、机关组织结构不合理、许可权限缺乏应有的限制、下级机构越权行使上级许可机关权力的现象时有发生。如有些烟草专卖局的内设机构以自己名义实施行政许可，有些烟草专卖局下属部门专卖管理所越权行使许可权等。2、程序还不健全，许可证办证管理过于粗放，没有形成严密、科学、细致的办证规范和流程。（三）重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，只注重发证审批的环节而轻视被许可人的后续管理1、专卖管理人员许可证事后监管意识不强，如出现许可证注销、变更，有的丢失许可证或许可期限过期仍继续经营的现象。2、烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）一些规定不明确，加大了许可证后续监管的难度。如国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度， 如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时该如何处理；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的，该如何进行操作？等等。三、关于完善烟草专卖零售行政许可的建议行政许可的实施，是行政机关和有关组织依法为行政相对人具体办理行政许可的一种重要的行政执法行为。烟草行业在专卖专营的体制下，需要积极适应新形势的变化，并按照行政许可法的要求，做好烟草专卖零售许可证的发放、市场管理、专卖打假等执法工作，进一步提高烟草专卖领域的行政许可执法水平。 为此，烟草专卖行政部门要以行政许可法的精神统领零售许可证管理，以行政许可法的要求检验零售许可证管理，在更新观念、创新制度、改进方法的同时，要注重解决好以下几个方面的问题，以巩固烟草专卖行政许可制度，进一步提高零售许可证管理水平。（一）进一步明确行政许可的条件行政许可法规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可条件。这样规定的目的是，减少行政机关在实施行政过程中的自由裁量权和随意性过大的问题，以确保行政机关实施行政许可的公平、公正。因此，行政许可的条件作为行政许可制度的重要内容，应当尽可能明确、具体，符合行政许可公平、公正原则的要求。由此可见，行政许可条件是作出许可或者不许可决定的标准和根据。行政许可重要条件是确保行证许可行为合法、合理，实现许可制度作用的核心。为此，烟草行政主管部门要根据规定的精神，要尽快制定具体、明确的烟草专卖行政许可条件，以确保行政许可行为的合法、合理性，完善烟草专卖许可制度。同时，根据烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第二款的规定，烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案。“国家发展和改革委员会令第51号”明确授权县级烟草行政管理机关制定合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件的具体要求。因此，笔者建议：县级烟草行政管理机关及时制定以下几项具体标准。1、进一步明确申办条件中“注册资金”认定方式和额度标准。烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。笔者建议“注册资金”认定方式以银行存款证明加以确认。关于对与经营烟草制品零售业务相适应的资金的额度确定，以当地三年度平均销量、卷烟零售户数、批发销售额等数据为测算基础，同时以农村和城镇、主要街道和非主要街道进行区分以确定资金额度。2、进一步明确“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定。烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”。与1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的烟草专卖品许可证管理办法相比，增加了“与住所相独立”这个特定的“前置条件”，对经营卷烟的场所进行了特定的限制。首次明确了“住所”或是与住所不相独立的场所不能申办烟草专卖零售许可证，界清了以往“住所”与经营场所相互混淆，住所与经营场所同一的现象，经营卷烟的场所有了具体、充分、明确的法律规定，增强了烟草行政执法的可操作性。但与当前广大卷烟零售户的实情不适应，如前述，许多卷烟零售户特别是农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，也就是基本上都是利用住所开店，如有的农村卷烟零售户只有一间住房，半间是店，半间是家。如果按照烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）的规定，在实际操作中，将“有与住所相独立的经营场所”作为许可条件之一，将会有许多申请人特别是农村地区的申请人不符合该条件而不能领证。同时，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。如何解决这个问题，方案一，笔者建议在执行“有与住所相独立的经营场所”为许可条件之一时，对一些弱势群体特别是农村烟零售户利用住宅经营卷烟的申请人制定划分经营区和住所区的标准，同时，这一标准的出台，要在广泛征求各方面意见，充分论证后举行听证的基础上确定。笔者认为，通过划分经营区和住所区的界线是解决当前农村卷烟零售户中普遍存在的利用住宅场所来经营卷烟的问题的一个有效方法，具体一定的可操作性。方案二，笔者建议，对待新申请办理证户严格执行“有与住所相独立的经营场所”的许可条件要求。对待原已发证户在办理许可证延续手续时，应尊重现实，尊重历史，灵活掌握，逐步规范。3、进一步明确“合理布局”的具体标准。烟草专卖许可证管理办法（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局也就是要求卷烟零售经营点布局要合理。国家烟草专卖局已明确规定：卷烟零售点的合理布局规定可由县级以上（含县级）烟草专卖局制定。各地在制定卷烟零售点合理布局规定时，一般应考虑以下几点：(1)、总量控制。按行政许可设定，烟草专卖零售许可证属特许事项，而特许事项一般都是有数量限制的。应根据辖区人口总量、经济发展水平、交通状况、居民消费能力等情况确定辖区内卷烟零售许可证总数量，一般城区宜控制在总人口数的千分三以内，一般农村宜控制在总人口数的千分之五以内。（2）、间距合理。按总量控制，便于消费的要求，合理确定城区、镇（乡）街道、居民区、农村行政村卷烟零售点两店之间的距离。对于综合性商贸、农贸市场及周围卷烟零售点宜从严控制，不超过总摊位数的百分之一，一般在5家以内，并应保持合理间距。（3）、比例恰当。按辖区人口和持证比例分别确定城区、农村每个卷烟零售点覆盖人数，一般城区每个卷烟零售点覆盖人数不低于300人，农村不低于200人。（4）、择优挑选。按行政许可法要求，无数量限制的行政许可申请人符合法定条件即应取得行政许可，有数量限制的行政许可择优确定被许可人。烟草专卖零售许可证是有数量限制的，因此在制订卷烟零售点合理布局的规定时，可以从一些适宜经营卷烟的商店中择优挑选，如经营糖烟酒、副食品相关的商店。另外对营业面积较大的大中型副食品商场、超市、饭店等可不受规定间距限制，而对经营有毒、有害、易燃、易爆等场所或者中、小学校、无固定经营场所等不宜设置卷烟零售点的，可作限制性规定。（二）行政许可的主体资格的规定行政许可的主体资格根据行政许可法的规定，行政许可原则上只能由行政机关实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权，不得行使行政许可权没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其他行政机关实施行政许可；行政机关实施行政许可，应当确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定。3为此，笔者有以下建议：1、各级烟草专卖局严格依照行政许可法的规定，抓紧清理现行各类实施行政许可的机构，凡是烟草专卖局内设机构以自己名义实施行政许可的，或者未按照规定授权或者委托实施行政许可的，都要予以纠正。2、烟草专卖行政许可要严格实施到位。作为享有行政许可权的县烟草专卖局，县局应严格按照许可受理、许可审查、审核批准、许可决定工作程序，明确规定由中心管理所对提交的行政许可申请书及相关材料进行初步审查，符合条件的，予以受理并作出受理决定。在具体操作上，笔者建议：由专卖管理科、监察法规科对许可申请人的许可进行实质性审查、实地考察，对于符合行政许可条件的给予办理。对专卖管理科、监察法规科审查合格的报县局负责人审核批准。对审核批准的，在法定期限内制作并送达行政许可决定书，向申请人颁发烟草专卖行政许可证件。按照以上流程，县局要严格按照行政许可的要求，对每一起行政许可事项进行初审、现场勘验审核，最终提交办证机关在规定时间内给予办理。认真接受行政许可中涉及变更、停歇业、注销、补办等相关事务，规范操作流程。（三）加强行政许可的监管工作行政许可法第10条规定了加强监督原则，它有两个方面的基本内涵，一是加强对行政机关实施行政许可的监督，其重点还是加强县级以上人民政府对有行政许可实施权的行政机关的监督；二是行政许可机关对被许可人从事许可事项相应的社会活动实施有效的监督。如何加强烟草行政许可的监管工作，笔者认为可从以下四个方面推进。1、制定具体的烟草专卖许可证延续办法。取消年检制度后，如何解决原年检制度对严重违法户、停业户、变更核定许可内容的处理等问题，就需要对烟草专卖行政许可延续制度作出详细规定。行政许可延续制度是行政许可法赋予的行政许可事后监管的重要手段，国家局有权按照行政许可法的授权对此作出具体规定。对有行政许可核定的内容变动、停业、存在严重违法经营行为的可不予延续。2、明确烟草专卖许可证的变更和注销