领导干部的法治思维下.doc

杭州精英在线系列课件 领导干部的法治思维（下）马聪浙江财经大学讲师、法学博士一、领导干部法治思维的法理解读（二）领导干部法治思维的内容与结构那在讲了这个问题之后，我们又要看一下领导干部的法治思维的内容和逻辑结构。领导干部的法治思维用这几个字来概括，分别是：第一个，领导干部必须要有法律的逻辑起点思维；第二个，必须要有规则思维；第三个，合理性与正当性的思维；第四个，辩证性的思维。第一个，逻辑起点思维。逻辑起点，我们之所以讲一个逻辑起点是因为我们的思维原点，我们从事一定的行为，从事一定的活动所必须考察的，所必须预计的根本点，指导你行为和思想的一个根本信念性或信条性的逻辑起点。那在法治的情况下，在法治的环境当中，什么应该能够成为逻辑起点？是两句话，八个字。“宪法至上，良法为治”。我们先解释一下什么叫“宪法至上”，在法治的思维的前提下，优先考虑宪法的地位，优先考虑宪法当中有没有规定决策、执行是否与宪法相符合，这是一切活动的根本出发点，在各种生活当中一定要把宪法作为一个最高的行动准则，因为宪法本身就凝聚了最大的共识，凝聚了全国人民的意志。第二条，“良法为治”，良法是好法，好的法律，举一个简单的例子，它必须要有人道性和合理性。在古代，秦朝或其他朝代的苛严厉政当中，偷窃一个很小的东西就被施以砍手的刑罚，这肯定就不是一个良法。在纳粹时期的法律，我们无论如何，它都会认为，虽然有法律上的形式要件，如议会制定，经过全民投票等一系列形式要件，但它无论如何也不是一个良法。所以，在良法为治的观念下，我们首先要明确良法的概念。当然，这有一个问题。那在“宪法至上”和“良法为治”的判断当中，有的时候会出现冲突，具体的法律和宪法的规定产生一定的矛盾与冲突，那怎么办？这时候，根据逻辑起点的思维，首先要优先选择宪法的正确性，选择宪法的适用，那在坚持宪法的优先性的前提下，再对具体的法律进行改良和完善。谈一下什么叫“良法”，良法的判断标准及良法的具体意义问题。因为在具体的治理过程当中，良法是规定具体的权利、义务、措施，规定了人们的行为方式的细则，所以，良法是必须存在，必须仔细讨论的，这里边我们综合国内和国际的理论标准，把良法的判断标准分为这两方面。第一个方面，良法的制定标准。其制定标准必须是经过带有体现全民绝大多数人的共同意志的一种法律。那从这个意义上讲，必须经过真正的民主程序，立法才是良法。第二个方面，这主要是针对国内的一些基本的现状和法律不发达的现状而言的，即法律的明确性问题。我国现代的法律规定往往规定了权利与义务，但最关键的是缺乏惩罚性的条款，缺乏责任的部分。那这种规定，这种法律模式就导致了很多法律本来应约束的对象不去守法，甚至恶意地去违法，法律的不明确性，可操作性、可执行性不强，因此，良法也必须是具有可操作性，具有一个可执行性，只要具备了民主立法和明确性的可操作性、可执行性的法律，那我们就可以认为这个法律是一个良法。这里边就存在这个问题，这个良法随着社会的发展如果变得不良了该怎么办？个人或执行机构，甚至领导干部能不能通过个人的意志或是单位的意志，将不良的法律加以变通和修改，甚至完全废止不用？这就要回到原点思维，如果这个法律出现了问题，我们首先要根据宪法对法律的内容及其规定进行评价，如果它还和宪法的基本精神保持一致，那可以继续用。一旦不一致，这时候我们该怎么办？这是最为核心的问题。在这个过程当中就涉及到了对于法律文本的一个变通执行问题。那这种变通应该是个案，应该是极个别的，这时候我们就必须要考虑当时的具体情况及当事人的具体利益。那在这种情况下，我们这种修正其实是为了维护实质正义，但根据法制的规则，这种修正是极其特殊的，而且这种修正必须有上位法或是有其他法律的书面或成文的规矩。这种突破也必须是在更高层面的宪法层面的约束之下进行的突破，而不是任意的突破。而且，说得更为夸张一点，因为随着时代的变迁，法律因而变得落后和不良了，那我们就没有权力通过暴力，或极端性的手段把这部法律予以废弃或限制不用，因为法治的基本规则首先是一个维持基本秩序的稳定，宪法框架的稳定，宪法框架下的活动。所以，我们只能在宪法的框架下寻求宪法法律的修改和完善。第二个特点，规则性思维。我们讲法治思维，特别是领导干部的思维，要强调事实，讲规则。那这种规则思维的特点有五点。第一，讲规则，首先要有一个合法性思维。何为合法性思维？我们在从事一定的决策或执行的过程当中，我们必须要考虑决策和具体的行为是不是符合法律的标准，符合法律的规定，对其正当性和合法性进行思考。第二个，逻辑思维的严密性。所以，讲究规则性思维当中的第二个特点要涉及到的是法治思维必须要有一个严密的逻辑思维，那这种逻辑思维体现在法律当中，体现在具体的执政过程当中就表现为必须有权利明确、义务明确和职责的明确，而且最为关键的是，必须要有惩罚性措施和监督性措施的明确，以及对于监督性和惩罚性的措施不满的一种救济和诉讼，甚至复议的渠道。所以，在这种情况下，法律法治是建立起来了一个权利、义务、责任、惩罚以及救济的完整的体系，从而能够把人的决策行为的诸多情况全部纳入到法治的框架之下，按照法治的框架进行处理。第三个特点，之所以讲规则，在实践当中，规则的具体运用必须要有事实性、证据性。第四个特点，在规则性思维当中的一个特点，适用的一个规则，必须按照法律的基本原则来进行操作。之所以要强调这个规则性，按照法律的基本原理来进行分析，主要是因为法治的一个基本含义是事实及其运用法律，必须符合法律的基本思维，一般情况下，我们在将具体的行为、决策等纳入到法治框架下的时候，我们首先是要引用法律的基本条款，即找根据。第二个层面，把事实部分和根据部分进行印证，是否保持一致。第三个，如果保持一致，那我们就按照这个规则去做，特别需要明确的是，在这个过程当中什么不能做，要很清楚。第五个特点，语言思维的专业性。语言思维的专业性是法言法语。对于一个法学当中的“人”的概念，它和生物学、政治学上的概念，甚至和日常用于当中，“人”的概念就有区别。所以在这个意义上，法治思维的规则性就必须要注重语言思维的专业性。具体来看，规则性思维有这几点。法律关系的思维，我们在处理、决策或执行的过程当中，我们首先要分清这个事件到底有几重法律上的关系，这种法律关系到底是国家和个人之间的，还是个人和个人之间的，还是国家、个人和国家、国家以及个人、个人混杂，我们必须把这个关系理清，是处理法律，是锻造和培养法律思维的一个基本前提。那这种法律关系，从基本上来说，首先要看它是国家和个人的关系，还是个人和个人的关系，它的处理方式和处理的原则就不太一样。而个人和个人的关系适用的法律主要是民商事的法律，而国家和个人的关系，也有可能涉及到民商事关系，但更多的是行政性的法律，甚至是国家的刑事性的法律。第二个思维方式，具体来看是法律规范的思维方式。法律规范的思维方式，我们刚才也强调了法律规范是有权利、义务和责任的，那在按照法律规范的方式，我们在决策，我们在进行领导活动过程当中，我们首先对于领导干部而言要明确，这个事情什么不能做，应用一种排除性的思维，不能做的话，如果做了，他的责任是什么，他的行政性的责任或刑事性的责任有哪几种，这首先要搞清楚。那在搞清楚的基础之上，我们再谈职责范围、界限范围、工作职权和其他工作职权的界限，在明确这个之后，我们才能再进一步地明确在执行过程当中，我们有哪个权力，有哪个可以使用的正当性的权力，是这样的一种思维。但对于老百姓而言，对于公众而言，老百姓首先是要明确的，我是有什么，权利明确这个之后才要看，我是什么义务，我不遵守这个义务会出现哪些行政性或刑法性的后果，这个思维逻辑是不太一样的。所以，在法律规范思维当中，特别重要的一点是权力界限思维，我一定要明确我们的工作职权，权限和界限在何处，而且这种界限必须要有法律上的根据。第四个，法律效力思维。法律效力思维讲的是，对于特定的时期、特定的地点、特定的人物，法律有没有效果，以及效果如何，必须把时间、地点和情况作为一个基本的判断标准进行判断，才加以适用。如果过了这个期限、时间和标准，那这个法律是否有效，就需要另家考虑的。第五个，合法性评价思维。对于具体行为按照法律规范进行决策，进行执行，也必须考虑这种执行的每个阶段是不是在程序上合法，是不是在内容上合法。在我们的法治思维当中，领导干部最需要的是要时常考虑我这么做符合不符合法律，有没有根据，而且这个根据有没有明确，是不是写出来了，这是一个合法性评价思维。还有一个，形式理性思维。形式理性是对应实质理性而言的，我们在法治的情况下往往不能优先考虑实质理性，不能为了实质性的正义而忽视规则性的正义，所以在规则性思维当中我们首先要考虑法律规则，在这个法律规则的基础之上再考虑实质性的规则。最后一个，平等对待的法律思维。这种平等对待，我们在执行、决策的过程当中一定要把这些公众一体对待，要明确他们的主体地位以及领导干部的服务地位，从而真正地能够在决策和利益分配，以及在执行过程当中充分考虑他们的利益诉求，从而能够达到一种对话、沟通和协商的一种平等状态。第三个内容，合理性和正当性思维。那合理性和正当性思维，我们做一件事，我们实施一定的行为，别人很可能就会问你，你这么做是为什么？有什么用？有什么道理？你有什么根据，特别是你实施一定的管理或实施一定的约束他人的行为的情况下，或侵害他人一定的利益的情况下，别人就会问，你这么做有没有根据，这是正当性了合理性的问题。那我们刚才已经提到了，在规则思维当中，正当性和合理性是合法性的问题，也是必须要强调的。为什么这个地方单拿出来？因为我们要对合理性进行进一步的强化，之所以强化，主要有这两方面的原因。第一，在规则思维当中，首先要遵从法治规则，遵守法律的规则，但因为社会生活及其具体的案件发生了，往往会千奇百怪，具体的实际情况也会多变，那在这种多变的情况下，总是有那么一些个别的案件、案例以及个别的具体情况无法用规范的法律形式加以约束或加以处理，甚至还有一些很极端的情况。如果这个情形，这个例子按照法律来处理会导致对方的当事人或当事人的一方产生极大的利益上的不均衡，甚至正义。那在这种情况下，我们如何弥补规范性思维所固有的缺陷？这时候，我们可以看到，合理性、合法性的思维就可以把这种规范性思维的僵化状态或僵化的特点加以弥补或补足，从而能够在法律的规范前提下，在法治的框架下能够通过对规范的特定的变通达到形式上和实质上双重的合理性，这是我们刚才要说到的，形式的合理性和实质的合理性的关系及其处理原则问题。那对于这一问题，根据法治的思维，我们有这三个要点。第一，在法治的框架下，我们必须优先考虑规则的普遍适用性和形式上的合理性，在极其特殊的情况，我们必须要考虑实质的合理性，从而达到个案的正义。这是法治的一种处理方式。之所以强调它有什么意义，主要是针对人治而言，我们在人治的情况下，我们往往不考虑规则，不考虑规范的形式合理性，这时候优先考虑的是实质合理性，人治往往会直接地考虑个案的正义，如中国古代越级的案件的平反，冤狱的平反，都是按照皇帝或最高权力者的意志加以进行的。那在这种情况下，个人的正义确实得以实现了，但我们可以想象，如果最高的决策者，最高的法官、最高的长官，哪一天老眼昏花了，或精神状态不好的，或喜怒哀乐无常的情况下，或是情绪不佳的情况下，当事人的权利和义务，这种所谓的冤案能否还在像他清醒的情况下得以真正地平反，得以真正地实现正义？未必，很不好说。所以，在这种情况下，人治的重视个案的正义，由于没有一个固定的标准往往会流于形式，这也是我们在强调法治和人治，强调树立法治思维当中必须要扭转的一个观念。领导干部所做的事情不是为了某个个人或个案的正义而出面去做工作的，而是要按照自己的职责，按照自己法律上的义务，法律上的责任，法律上的权限去处理这些案件。那去处理的过程当中，在很大程度上也就能够保障当事人的合法利益了。当然，有人就会进一步地思考和询问，那在重视实质合理性的情况下，产生冲突的时候到底该怎么办？在法治的框架下考虑实质合理性，是在极其特殊的情况下，那这种实质的合理性也必须在法治框架，特别是在宪法的框架下加以思考的。我们这个法律上没有依据，那我们要寻找其上位法的依据，在上位法当中寻找依据，从而把实质合理性加以说明，这是内容上。那在形式上，突破讲求实质合理性的情况，我们必须要引经据典，加以书面的说明和书面的考察，以留做证据，也作为一个决策的基本参考，留待日后备用。之所以强调这一点，这也是领导干部在避免风险、避免责任，甚至是避免不当的法律责任的一种方式，这是我们必须要加以注意的。第四个，辩证思维。什么叫“辩证思维”？这主要就涉及到两种法治观念的问题。第一种，形式法治观念和实质法治观念，这在实质理性和形式理性当中已经谈到了，就不再多说。第二种分类，权利保障型的法治和治理型的法治的区别。权利保障型的法治主要是在日本或西方一些国家比较盛行，在他们的法治思维和法治观念当中，对公民权利和自由的保障是第一位的。那第二类的治理型的法治，即权威型的法治，它更多强调的是国家在社会治理当中依据法律进行治理，但这个治理的过程当中，对于老百姓的权利、义务和责任，还有官员的权力、义务、责任进行规范，而在治理型法治当中，法治更多的是一种治理手段，而不单单是一种权力的保障。那就我国的情况来看，我们之所以强调辩证思维，我们不是说哪一种法治观念好或差，根据我国的国情来看，在现阶段，培养权利是第一位的，同时这种治理也是必要的。从党和国家的政策来看，我们更多的是强调治理和权威型的法治，我们更加强调以法治的方式来治理社会、国家，在治理国家的过程当中充分地思考、充分地反映不同利益群体的诉求，从而在这个过程当中合理地划分公民的权利和国家官员的职责，这达到二者的互动和平衡。因此，通过辩证的方法来看，我们就必须要结合我国的国情和历史，也要结合西方法治的基本类型以及历史背景，加以比较和分析，得出一个比较恰当、合理的结论，这是辩证思维。那在四种思维当中，我们首先要强调的第一个是宪法至上的起点思维。第二个是依靠规则，第三个是规则不行的时候要有一个合理性的思维，在最后的情况下，我们就讨论的一下其辩证思维，辩证思维是对于法治的一种整体性的评价、整体性的辩证方案和辩证看法，法治必须符合我国的实际情况。所以这四个是有一个从重要到不重要，从普遍到例外的一个原则性的过程，所以这要注意一下，辩证思维是对一个评价性的问题。二、领导干部法治思维的实践贯彻第二大问题，领导干部法治思维的实践贯彻。这主要从立法和决策、执行以及司法三个方面进行一个简要的分析。（一）立法和决策首先是从立法决策方面。立法决策方面，如何能够贯彻法治思维，有这几条需要重视的经验和规则。第一个，在立法过程当中真正地切实地发扬民主，让不同的利益群体，不同的利益需求能够知无不言，言无不尽，真正地表达他们的诉求，而且这种诉求的表达必须要有书面成型的记录作为一种诉求表达的资料加以保存。同时，立法还必须要有公开性和透明性，这种立法的讨论方案必须征求公众和特定群体的意见，必须向百姓公开。那在此基础之上，我们为了增加立法的民主性，还可以引入第三方的立法质量、立法决策可行性等评估制度，这也是我们未来的一个发展方向。那在立法过程当中，由于不同的利益群体的诉求的不同，必然会对利益诉求的争议产生一定的影响。那在争议部分该如何解决？首先，对于争议的内容首先要明确记录、记载，而且少数意见也必须要得到充分的尊重，并且载明，即便在决策的时候，少数意见不被采纳，那不采纳的理由和陈述也必须加以书面记录。第三，在立法决策过程当中，一个法治的经验是要进行一个角色定位。必须对于规范当中的权利和义务的边界进行一个明确的定位，特别是行政的归行政，司法的归司法，立法的归立法，不同的职责、不同性质的权利和义务是不能够混淆的，那涉及到联合部门或多个部门、不同性质部门的联合合作，而必须要有正式的授权，而且必须要有正式的书面的意见。第四，立法决策过程当中一个法治思维的还有一条是要注重事前的预防和事后控制相结合的思维方式，事前的预防主要是针对食品类、药品类、公共安全类或是环境类的重大的与绝大部分百姓都息息相关的社会生活领域的利益，在决策过程当中必须事先地加以预防，不必等到结果，立法就可以决策，立法就可以行动，立法就可以进行。从而，尽可能地减少危害后果或侵害后果的发生，因为大部分的环境、卫生以及食品等事件，如果源头控制不好，一旦发生了，造成的后果是无法控制和挽回的，甚至是灾难性的。那在这种前提下，我们必须将控制点前移，前移的话是为了防范于未然，未雨绸缪，通过小的规则的设定和规则的控制，防止大的灾难的发生，这是事前的预防。那事后控制这方面，我们主要是考虑对于出现了危害结果的一种惩罚性及责任性的规定，那事后控制一般是在影响不会太大，也不会个体性的影响比较突出的情况下，我们用事后控制的思维进行立法和决策。第五，在立法决策当中的法治性的思维，必须要考虑正当性和社会效果的问题。那有的时候，即便这一行为和决策具有正当性，但如果社会效果不好，那这时候就要进行进一步的调研、评估及其预估，在这种情况下就必须要把合法性和社会效果进行一个协调，特别是这时候要遵循民意。立法阶段遵循民意是一个基本的要求和基本规则，这个地方讲的是立法和决策阶段，首先要考虑民意，民众的诉求。最后一个表现形式，一个经验是，在立法和决策过程当中必须注重国家和政府权威的塑造和维护，从而能够使国家和政府的权威达到一个比较高的峰值，从而能够使它们相互地协调和相互地发展。（二）行政执行那在行政的执行领域，贯彻法治思维有这么三个方面的要点。第一，职权法定、工作法定的要求，这就意味着在行政执法领域，执法者的权限必须是法定的。执法者之所以采取这样的行为、行动，必须有明确的法律授权，如果没有，便是非法。第二，在讲求法定性的前提下，我们首先要考虑的是，在法定情况下不能满足合理性的要求下该怎么办？所以在第二个方面，在行政执法过程当中，合理性就成了职权法定，依法行使职权的一种补充性或辅助性的标准和思维。行政执法当中，处以一万以下五万元以下的罚款，按照法定的规定，我们处一千块钱也是合法的，处以他四万九千块钱的罚款也是合法的。那第一条符合了。第二条，处以这两个不同的罚款，到底哪一个在具体的案件当中具有合理性？这是合理性的要求，必须要根据当时的具体情况，案件当事人的本身状况进行考察，从而在这个过程当中要行使自由裁量权，能够做到有人道，以及有宽容性的执法思维。第三，在行政执法当中，必须要充分尊重公民的自由权利以及利益的保护。近几年来发生了一系列的政府官员以及行政部门侵犯公民个体权利和个体自由，或违法违规行使职权的重大案件。最近炒得很热的是有关嫖娼的案件以及一系列PX项目的案件。其中，在互联网时代，在网络时代，一经扩散，加之政府应对不力、澄清不力或回应不力，导致在一系列的事件当中政府非常被动，甚至已经到了人人不再相信政府的状态，这是我们必须要在行政执法过程当中加以注意的，也是必须尽量加以克服的，要充分地注意保护公民的私权利的问题。（三）司法领域那在司法领域如何贯彻法治思维？在司法领域，因为大家都是和法律打交道，基本都是与法律最为直接的，对于法治思维的理解相对来讲更加专业化一点，那在这方面，法治思维主要表现为这三个方面。第一个，在司法领域，法治思维最简单的是按照法律规定进行裁判，而不是按照领导人或是按照社会的舆论，或是按照民意进行裁判。对于司法工作人员来说，法治思维最大的一条，最重要的一条是按照法律规则办事，而不是受其他的干扰，但这一条在司法实践和党和国家的政治活动当中，做得并不好。现在一系列的重大案件都显示出一些领导干部对于司法，对于一些重大案件的干预，甚至是不恰当的指示。所以，我们首先要强调司法的公正是按法律来裁判。第二个，按法律裁判必须要兼顾民意。此“民意”并不是首要考虑的，而仅仅是辅助于法律规则的一种民意，这种民意往往带有着不确定性，不仅是不确定性，甚至还具有裂变性和歪曲性。那在这种情况下，我们不能因为群众的社会效果的影响而委曲求全地不按照法律，而按照老百姓的意识进行裁判，这也不是坚持司法公正的一个原则。那有人就问，群众不理解，如果产生一系列的社会不良影响怎么办？那在这个过程当中，我们还是要强调一点，即公开。公开，不仅包括案件、案情的公开，而且还包括说服工作，事实证据展示的公开，在特定领域的可以进行展示、公开和说服教育工作。从而，第一是化解老百姓对于案件的不信任、不理解。第二，也有助于他们普及法律，最终树立对于法律的信任。第三，在自由裁量过程当中，司法要合理的人道的宽容状态，从而保持使当事人能达到一种相对满意的状态。三、信息时代领导干部法治思维的新挑战和应对策略第三大问题，互联网时代，信息时代，领导干部法治思维面临的新挑战及其应对的策略。具体来看有三个小问题：第一个，互联网时代的新特征，社会舆情方面的新特征；第二个，领导干部在处理问题过程当中的一些新问题；第三个，如何应对的问题。（一）互联网信息时代的新特征第一个特征，在互联网信息时代的一个新特征。我们可以看到，随着互联网的普及，特别是移动互联网的普及，有关党和国家，甚至政府及其地方政府行政行为的种种信息呈现爆炸式的增长，不断地增多，绝大部分是对政府不满行为，觉得政府的失职行为的一种揭发、控诉，甚至是广为传播。那很多时候，一些领导干部就说，之前没有这么多还好应对，那现在突然这么多的，也不知道真假，那如何应对？这是我们必须要考虑，在互联网时代如何面对社会舆情的一个重大课题。第二个特征，无论是良性信息还是不良信息，其传播速度非常之快。在微信、微博等自媒体工具当中，一条信息，特别是涉及到党和国家形象，或是涉及到有讨论行政行为、立法行为或司法行为是否合法的类似微信、消息和信息，在很短的时间内会在朋友圈、微博圈或在网络上得以大面积的转载、评论，甚至在特定情况下被人恶意地修改。那在信息速度传播急剧加速，覆盖范围广泛的情况下，如何运用法治思维。按照传统的思维，即便是造谣，我们将造谣的人进行法办，把他抓起来，但信息已经传播出去了，恶劣的影响已经造成了，抓到他，对于挽回政府和决策行为的形象并没有太多的好处了，所以这是一种转变思维方式的问题。第三个特征，现在这些网络信息的真假难辩，虚实结合。第四个特征，在信息真假难辩的情况下，导致了社会公众，特别是绝大多数的网民，这时候网民和社会公众已经是有不分伯仲的趋势了，因为绝大部分人都可以通过手机互联网来登录网络来发布信息和查看信息，并且对自己感兴趣的信息进行评论。由此导致信息的传播速度加快，使公众的价值观念和立场进一步地多元化，人们的是非判断标准进一步的多元化，这是在信息时代看到的一些基本特征，这些特征对决策和法治思维是有深刻的影响。（二）领导干部处理问题过程中的“新问题”在信息时代的影响下，这些领导干部在处理问题的过程当中遇到的一些新问题，这些是在实践调研和调查过程当中发现并加以总结的一些问题。第一个问题，我们在决策或在执行过程当中，由于一小点不可预知的因素的爆发，甚至都会引起一些不可预料的，甚至成为影响决策和执行的主要矛盾，甚至是根本性的问题。第二个问题，在形成了根本性问题之后，矛盾一旦激发，难以控制，并且广泛传播。第三个问题，在传播过程当中，一些负面的消息和更为离谱的造谣和恶意中伤随之发生，并且进一步和前边的事实，特别是和领导者、决策者的个人形象加以结合，特别是网络搜索以及人肉搜索等工具的使用，加上一些技术上的使用，歪曲和事实的不再少数，假新闻、假消息，这时候就大行其道了。第四个问题，当前三种情况出现，并且进一步发酵的时候，政府官方的辟谣和解释已经没有效果了，百姓对于政府的不信任感，对于政府的信任危机进一步加剧。这是近几年来在一些重大的社会焦点问题，重大的群体性事件当中所表现出来的一些问题，这些问题也是一些领导干部在处理问题的过程当中所遇到的新困难和不易把握的问题。那这些问题基本在不同的层级，不同的地域，不同的部门都可能会出现。因为一个非常小的不可预知的问题，一旦发酵，一旦汇集起来，就成为一个巨大的爆发点，从而从这个点上，将个人和政府的矛盾进一步地扩张，甚至膨胀和爆炸。（三）应对策略面临这些问题该如何解决？如何在法治的框架下加以解决？这是我们必须认真讨论的一些问题。首先，在这种问题当中可以看到，不可控因素的增加也就代表了社会的利益诉求、利益群体价值的多元化，以及社会当中普遍存在的一些不满情绪和愤恨情绪。那这种情绪该如何疏导？首先，我们在自己的权限范围之内要注重运用法治和法律的思维观念制定条例、规章，甚至制定一些单行的规则，对于这种不满的情绪、不满的行为加以引导和解决，这是从源头上把可能出现的问题加以控制，把源头上的风险从而降低。这就要求政府服务部门切切实实地转变角色，做到一个服务理念。这时候，不是讲真正地为它去服务，而是要充分利用互联网的思维和意识，而要对他们进行一个对话与协商，把他们看成一个平等的主体加以对方和协商，最后共同地讨论、沟通和解决问题的一个平等的对象，而不单单是为他们的服务。这时候政府部门可以以主动的服务意识去和他们接触，主动地倾听他们的诉求，倾听之后，将他们的诉求通过多种形式加以记录和加以解决，以近为先，从而将不可控的风险降低到最低。第二，在沟通和协调过程当中，我们必须要保持互动，而这时候不能首先动用暴力工具或是惩罚手段进行抓人或判刑等，而首先是需要进行一个回应。这种回应最重要的一条是要讲事实，讲道理，首先是要把道理、事实和证据予以公开，在这种公开的过程当中能够将民意的大部分愤怒和不满加以消减，但如果这时候严格按照法律，把当事人或肇事者予以刑事逮捕或抓人，反而会进一步地加剧官民之间的矛盾，甚至是民意之间的互动，一旦加剧，会从百姓当中流出更多的虚假消息或虚假信息，甚至是扭曲的扩大的信息。在处理过程当中千万要注意互动和及时回应是第一位的。但如果真的有人涉及造谣，涉及到诽谤等，在追究其责任的同时，也要注意到审判和执行的惩罚的公开性和透明性，从而在这个过程当中降低百姓的不解与百姓的不满。第三，事实证据的公开。事实证据的公开，讲证据，讲事实，这本身是法治思维的一个基本要求，做到透明和公示。第四，积极主动的说服工作。特别是对于一些不明事理的公众进行说服，那说服工作当中还是要求角色转变，要求互动，要求事实证据的公开。从总的来说，只能是疏不能堵，疏、堵，以疏为主，以堵作为最后的手段。那在此基础之上，我们才能够按照法律的思维，按照法治的要求把重大的问题和重大的事项处理好，而且在这个过程当中，政府要以当事人的心态或换位的思考，把自己真正地置身于普通民众的角度去和他们互动、沟通和协商，从而真正取得他们的信任，把这个事情从根本上解决好。四、法治发展方向在最后的一点，现在的领导干部在塑造和培养法治思维当中面临的一些重大课题和重大难点主要有四个方面。首先，在现阶段的情况下，我们是一种权威型的法治，也是一种强调国家治理型的法治。在治理过程当中，逐渐形成和培养，甚至划分国家和公民个人的权利、义务和自由的限度。在这个过程当中，我们更强调的是国家运用法治的手段实施治理，从而为我们的体制改革和国家的长治久安赢得时间，这是一个权威型治理的一个基本观念和基本思路。那在这个思路之下，我们可以讨论一下，我们在树立领导干部的法治思维的过程当中面临的一些重大性的问题。第一，我国的信访制度和法治关系的问题。严格来说，信访制度是一种人治的表现，是古代的平复冤案的一种翻版，那在这种信访制度之下，如何把信访制度安排到法治的框架之下？这是我们面临的一个整体性的顶层设计上的问题。那对于信访制度和法治的关系，我们必须要强调，依法信访本身就有一定的冲突和矛盾，而且这种新房，越级的上访，而不通过司法机关，不通过司法程序解决问题，而是通过一种行政性的权力来分享司法权力，这本身是现在的一个体制性的弊病，行政权力过大，司法权力过小，因司法权力和行政权力的权责不清导致的行政权力和司法权力之间的模糊状态。那在这种状况下，究竟该如何削减信访制度的影响，而扩大司法权力的范围，扩大一些社会焦点问题和社会敏感问题，通过法治，通过司法的途径加以解决的方向，这应当是法治的一个方向，在工作当中就应当注意，能由司法解决的问题由司法解决，尽量地减少行政制度对于行政权力，对于司法权力的剥夺和分离，甚至是侵犯的状态，这应当是我国法治的发展方式。第二，有关剥夺自由的行政性惩罚措施。如收容教育、收容教养，包