当前中国干部选拔制度现状与趋势.doc

1. 当前中国干部选拔制度现状与趋势一、新时期干部选拔任用制度建设取得的成就经过多年的理论研究和实践探索，我国干部选拔任用制度建设己取得巨大成就。主要体现在：（一）干部选拔任用制度建设受到中央领导集体与理论界的重视近几年来，中央对干部选拔任用制度越来越重视，制订了一系列的规章制度。据统计，干部选拔任用工作的相关制度规定近30项。2009年，第十七届四中全会通过了中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定，在决定中提出了一系列干部选拔任用需遵循的新的基本规章。在理论界关于干部选拔任用制度的研究，更是百花齐放，有的专家学者进一步提出，干部选拔任用工作应由“伯乐相马”转为“制度相马”，用制度选拔干部。这些规章制度的建立与研究显示了中央领导集体以及理论界对干部选拔任用制度建设的重视。（二）干部选拔任用方式基本成型经过多年的探索与实践，我国的干部选拔任用方式已基本成型，主要包括选任制、委任制、聘任制、考任制等方式。选任制是由选民普遍选举产生或由代表间接选举产生党政领导干部的制度；委任制是由上级领导干部任命下级领导干部的制度。聘用制是通过签订合同来选用干部的制度。考任制是通过公开竞争考试择优录用公务员的制度。虽然目前我国绝大多数的党政领导干部都是以委任制与选举制的方式产生的，只有在部分专业性较强的职务实行聘任制与考任制，但总的来说，干部选拔任用方式已基本成型。（三）干部选拔任用制度中民主化程度明显提高干部任用条例规定，考察对象的确定，必须经过民主的推荐，必须从获得多数人认可的人选中产生。由此看出，在党政领导干部选拔任用的制度中，民主的比重明显提高，在现实的干部选拔任用过程中，需要由民主选举产生的领导干部，一般遵循了必要的程序。扩大民主己贯穿到干部选拔任用的工作中，民主推荐成为干部选拔任用的必经程序和基础环节，民主测评制度得到进一步规范和完善。（四）公开选拔、竞争上岗成为干部选拔任用的重要方式公开选拔、竞争上岗制度丰富了干部选拔手段，为优秀人才脱颖而出创造了条件。目前，这两项制度已经成为干部选拔任用的重要方式，公开选拔的干部在同期新提拔干部中所占比例逐步提高，而且选拔职位中重要部门和正职领导职位逐步增加。机关内的领导职务普遍实行了竞争上岗，有些单位实行了“缺位必竞”，有的实行跨部门竞争上岗，促进了党政机关之间人才资源的优化配置。（五）党政领导干部选拔任用工作的监督不断加强党政领导干部选拔任用工作的监督对遏制用人上的不正之风起到了积极作用，目前得到不断加强。中央和各省区组织部门有明确的监督制度、监督机构、监督职能。近年来，各地普遍建立了干部监督工作联席会议制度，各级党委组织部门普遍实行了干部任用前征求纪检部门意见的做法。为了切实解决干部选拔任用工作中的突出问题，2008年开始中组部和全国31个省区市同步开通了“12380”专用举报电话，方便了群众对干部选拔任用工作进行监督，纠正和查处了一批干部任用中的违纪违规行为。二、新时期干部选拔任用制度的不足之处从总体上看，当前干部选拔任用制度基本适应了社会发展的需要。但是，以发展的眼光来看，存在的问题还应当引起足够的重视。（一）干部选拔任用制度的制订不够完善1、干部选拔任用方式过于单一选任制、委任制、聘任制、考任制是我国基本的干部选拔任用方式，在我国干部选拔任用的过程中占主体地位的是委任制，虽然也存在选举制，但都是以委任制为核心的，只有在部分专业性较强的职务实行聘任制，干部选拔任用方式过于单一。委任制有优点也有缺点，优点是统一、高效、快捷、政令畅通，重大的缺陷是监督有限、权力滥用，特别是在政治经济体制转型时期，单一的委任制或以委任制为主导的干部选拔任用制度容易导致任人唯亲、任人唯上，跑官要官、买官卖官、拉票贿选等不正之风。2、干部评价标准不够科学（1）干部评价标准缺乏针对性目前，我国的干部评价标准过于统一，没有根据具体岗位职责的专业要求和特殊规定来制订不同的评价标准，一般是用一个标准来评价所有干部，这样就难以区分不同时期、不同地区、不同类别、不同岗位干部的特点和差别。（2）干部评价标准缺乏可操作性现阶段，我国干部选拔任用制度中缺乏量化、可操作、不以人的意志为转移的具体标准，使得实际工作中考察评价者只能凭自己的主观认识和价值取向来分析评价考察对象，由于考察者个体素质、经验等的不同，必然导致评价结果“仁者见仁、智者见智”，评价主观随意性较大。以“德才兼备，以德为先”为例，这个大标准提出来了，却没有将这一标准细化，缺乏一定的可操作性。（3）干部评价标准不全面现阶段，我国的干部评价标准存在一定的缺失现象。比如，我党提出干部要“能者上、庸者下”的要求，但却缺乏一套可行的干部能“下”的评价标准，有些地方党政领导职责重叠交叉，工作往往是“政绩共享、失误共提”，具体干部工作的好坏往往难以界定。因此，干部一经被选上岗位，除非出现极为严重、有目共睹的错误，否则其所担任的领导职务不会被免，干部能“下”也就变成一句空话。再比如，干部政绩是其被选拔的主要依据。但是，干部评价标准却没有全面体现正确的政绩。干部政绩有显性也存在潜性，有一些思想超前，大胆开拓的干部，领导行为需要一段时间才能得到验证，还有一些为追求一时政绩，不惜以破坏生态环境为代价，杀鸡取卵的干部也是需要时间来检验的。虽然中组部下发了体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核试行办法中开始注重对于干部政绩显性与潜性，现实与长远的综合评价，但可操作的具体标准却是缺失的，有待进一步细化。3、干部考察有待进一步提高干部考察是选准用好干部的关键环节。一些地方在干部选拔任用工作中之所以屡屡出现问题，不少与考察中失真失实有直接关系。（1）考察流于形式当前的考察，主要采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法，就规定本身看，的确做到了点面结合、面面俱到。但实际运用则不然，比如考察中的政绩数据主要来自被考察对象的自我报告，并以此为政绩考核的基础；政绩考核又以谈话为主，受谈话者的主观态度、感情因素影响较大，不容易考察到干部德才的实质内容。还有的考核人员思想政治素质不高，考察程序执行不够严格，有时即使按照程序进行，也是搞形式主义，所以，往往在一阵轰轰烈烈的走过场之后，考察者和被考察者均和和气气，按部就班的走完过场。（2）考察存在随意性由于考察者与被考察者缺乏关联性，因而在考察的评价中存在大量的随意性。在考察中，有些环节如发放征求意见表、民主测评等，需要涉及一定的面，参与考察的人数较多，有的考察者与被考察者在平时的工作缺乏关联性，对被考察者德才情况不甚了解，往往出现乱打分或取中间分的现象，随意性较突出，难以得到真实的考察结果。（3）考察部门单一长期以来，干部考察工作大都是由组织部门独立进行的，组织部门在干部的考察工作中自觉不自觉地习惯于“独家经营”，这点不符合新形势下以民主化为特征的多层次全方位评价干部的要求，而且单凭组织部门想把干部考察工作做好，特别针对专业性较强的业务部门的干部己显得力不从心。（4）考察方法滞后在新形势下，干部的活动范围越来越宽。不仅有八小时以内的表现，还有八小时以外的活动，与之相比干部考察的方法则显得滞后。目前各级组织人事部门长期沿用传统的干部考察评价方法，主要是通过民主测评、个别谈话，家访，朋友圈，社会圈，考察等等，缺乏科学的定性或定量分析手段，缺乏对干部个性心理素质的综合分析，经常使用一些“有时有些急躁”、“工作不够大胆”等词语，使得考察材料 “千篇一律”。（二）干部选拔任用制度的执行需要强化从总体上看，我国的干部选拔任用制度比较完善，但是，在执行的过程中，却没有达到预期的效果，存在着许多不足。1、贯彻执行干部选拔任用原则不够全面干部选拔任用原则包括党管干部原则；任人唯贤、德才兼备原则；群众公认、注重实绩原则；公开平等竞争择优原则；民主集中制原则；依法办事原则等等，这六项原则既继承了党的好经验，又充实了现在的做法。但是，在实际工作中，往往出现对干部工作原则贯彻执行不到位的问题。比如，近些年来，有的地方对“德才兼备”原则的把握存在片面性，认为干部能干事就行，所以就把能干事作为了选拔干部的第一标准，这样就让“重才轻德”现象有了合法性，使得一些品行不端的人通过幕后手段谋取到领导职位，最终损害了我们党的事业。有的地方片面强调党管干部原则，以为在干部问题上就是领导说了算，对群众意见尊重的不够。有的地方在公开平等竞争择优上难以突破，论资排辈、暗箱操作、在少数人中选干部，由少数人选干部，“长期以来，任人唯贤还是任人唯亲这个问题并没有解决好”这些现象的存在，说到底是对干部选拔任用工作原则的理解不全面、贯彻不坚决造成的。2、贯彻执行干部选拔任用过程不够严格（1）干部的提名程序没有严格按照制度来执行规定要求，拟提拔的干部必须在所在地方或单位进行海推，推荐票达不到60%的不能作为上级党委提拔的考核人选。在十七届四中全会中也规定，提名者对于被提名者以后的工作负有连带责任。但是，在实际的干部提名过程中，一方面，上级党委的意见往往渗透其中，基层单位在推荐中尽量与上级保持一致，如果推荐上来的人选与原拟考核人选不一致，一般暂缓考虑，使得上级党委“一把手”的意见与基层单位“一把手”的意见成为选拔任用干部中的实际提名者。另一方面，提名者的连带责任也没有得到很好的执行，对于提名失误的领导一般没有处分或者是处分较轻。（2）干部的选拔程序没有严格按照制度来执行在我国，公开竞争、选拔上岗等制度是我们公开选拔干部的新途径，但是由于选拔的程序没有被严格执行，使得这些制度变成了一种形式，更有甚者这些制度不但没有起到公平选拔的作用，反而成为一些人运用选人“潜规则”的幌子，成为他们避免追究责任的屏障。比如，某些干部卖官，想提拔那些买官的人，那么他们便利用这些制度，表面上是什么程序都走了，实际上还是个人说了算。再比如选举制中的差额选举，往往是由上级在形式上确定“差”，再选一两位领导干部作为“陪选人”，选举前给“选民”或有关方面打好招呼，使差额选举制走过场，走形式，整个程序酝酿人选成为实质性的环节，其它程序都成为过场。还有干部的重用、平调、交流程序也没有严格按照制度来执行，干部的选择往往集中在一把手和组织部长手中，很多干部的职务变动，所在单位及主管领导都不知情。（三）干部选拔任用工作监督不够到位中央有关部门逐步加强了对干部选拔任用制度执行监督的力度，但仍然存在着一些不足之处。1、监督主体过于单一在实际工作中，对于干部选拔的监督一般是由纪检部门全程监督结合组织部门内控监督为主，人民群众监督也有，但是力度不够，监督主体过于单一。事实上，像本单位本地区的监督机构，应该是最了解本单位和当地情况，但是由于一些原因，比如监督机构受同级党委的领导，让他们虽然有监督的责任，却不容易行使他们监督的权力，从而使得很多腐败大多都不是由同级监督机构查到，而是由群众举报上级干预而查处的。2、监督对象干部选拔任用过程不够透明建立公务员制度以来，虽然干部选拔任用工作的透明度有了增加，但对干部选拔任用的信息反馈渠道仍然不畅，监督乏力。主要有两个方面做得不够：一是查处不力。对于有的干部不胜任职务的问题，虽然向组织部门举报，或是在公示期间向组织部门反映，渠道是畅通的，但由于查处不力，还是不能解决实际问题。二是不会反映。有的选人者存在以权谋私、买官卖官的问题，虽然社会上议论纷纷，但对信息的反馈和处置，还是存在着“不敢反映、不愿反映、无处反映、反映无效”的问题。3、监督责任制流于形式条例规定，“实行干部选拔任用工作监督责任制。”对干部的提名、考察、决定环节，提名人、考察人、决定人应当承担什么责任以及如何承担责任都有明确的说法。提名、考察要在责任单上签字，讨论决定必须有办公会、常委会详细记录备查，目的是通过制度的形式完善和规范干部选拔任用工作，减少和避免选人用人上的失察。但是在实际工作中，有的干部刚调整到重要岗位不久，就出现严重问题，；有的干部“带病提拔”，已经出现严重问题，却能在推荐、考察、任用等环节上顺利过关。目前，对这些干部推荐人、考察人、提拔人的责任追究还鲜有所闻，甚至在一些大案中也很少追究考察人的责任，使干部选拔任用责任制形同虚设，在很大程度上助长了选人用人不正之风。三、干部选拔任用制度改革的几点建议（一）进一步完善干部选拔任用制度1、科学选择干部选拔任用的方式当前委任制是我国主要的选人用人方式，它的弊端已日益显现，因而我们需要科学选择并改进干部选拔任用方式。（1）改进委任制打破以委任制任用干部的单一状态并改进委任制是完善干部选拔任用制度的必要环节。这包括两层含义：一是合理确定委任制的适用范围，确立有任命权的领导者应该掌握多大的人事权。二是适当的减少委任制。在公务员的选拔过程中多运用选举制、聘任制、考任制。（2）完善选举制我国现行的选举制往往是流于有关领导主导下的形式选举，因此必须完善选举制。这主要有两个方面，一是选举程序，二是选举方式。首先，在选举程序上要科学、要严格。一方面凡是那些好的程序，要形成科学的规定，不留变通的空间。另一方面，对于违反投票程序的行为，要形成管用的发现机制，制定出严格的惩处办法。总之，是让那些投票腐败的人，想变通的不敢变通也不能变通，让想违规的不敢违规也不能违规。其次，在投票方式上要独立。这是指尽可能地让投票人有一个独立的空间，多探索一些有利于投票人不受外界环境干扰的，更加科学的投票方式。（3）完善竞争制竞争制的主要方式是公开选拔、竞争上岗，这两种方式是近年来调查中群众认为最有成效的选人用人措施。党的十七大以来，各地普遍加大了竞争性选拔干部力度，但还没有做到经常化、制度化、规范化，因而，要完善竞争制。要完善的地方有许多，比如，在十七届四中全会通过的决定中，提出公开选拔要突出岗位特点，注重能力实绩，按照“干什么、考什么”原则，选拔出干与考相符的干部。（4）探索聘任制聘任制主要是对专业性较强，不经专门训练无法从事的岗位，期满时根据被聘者的工作表现，决定继续留聘或自动免职。聘任制有利于发挥干部的特长，激活党政领导干部的工作状态，因而需要多多探索聘任制。2、科学设置干部评价标准（1）加强标准的针对性对不同部门、层次、行业、区域的干部分类定标，突出标准的针对性。比如在不同区域的地方干部的政绩标准，要看他们的经济社会发展、环境资源保护、城乡人均收入、公共事业建设等方面；而关于机关干部的政绩标准，则主要看他们的主业发展、发挥职能作用、工作作风、为基层服务等情况。（2）增加标准的可操作性科学的客观评价标准必须是量化、可操作、不以人的意志为转移的具体标准，每一个标准的内容应该包括许多小项，对各项要有具体指标，以增加标准的可操作性。比如，对干部德的评价标准可以具体化，像黑龙江省委巡视组副组长马国钧教授提出的考查德应选择“三种方式”，用好“三个量表”，做到“五个必看”，可操作性就很强。（3）推进标准的全面性干部的评价标准要全面，既要包括经济社会的发展，又要看发展的质量；既要看近期，又要看长远。比如在政绩观方面，把握好显绩和潜绩的关系，全面地对干部的工作实绩进行综合评价，既要考核干部看得到的实绩，又要看他为群众和地区长远发展所做的工作。再比如，在干部退出机制方面，需要制订切实可行的干部“下”的评价标准，建立动态调整制。3、进一步完善干部考察方式（1）增加干部考察的技术含量针对当前干部考察面临的流于形式、随意性、政绩虚假等问题，可以运用现代人力资源管理开发理论和信息技术，对各项考核指标和考核内容分解量化，增加干部考察的技术含量。比如，在民主测评中，可以将德、能、勤、绩、廉分解细化，实行量化测评；也可以引入现代技术手段，开发运用民主测评计算机处理系统，还可以运用现代人才测评技术，通过心理测试、面试、情景模拟等技术进行客观的测量，对考察对象素质状况、发展潜力等心理特征做出科学评价。（2）增强干部考察的广度和深度“广”是要广泛地座谈了解，听取意见，既要注重换届、提拔考核，又要注重平时考核。“深”是要深入到基层，深入到群众中，深层次地了解干部。避免由干部谈干部、由干部评干部、由干部推选干部；避免通过报表、数字、汇报材料、述职报告和推荐票、测评票评判干部，要视野转向基层，看一看干部干得怎么样，群众对其的评价。（二）提高现有制度的执行力1、进一步健全提名制在十七届四中全会通过的决定中指出，提名制度要主体清晰、程序科学、责任明确。提名是干部选拔任用的初始环节，目前制度还不完善。近年来查处的用人腐败案件，很多涉及这一环节。按照决定要求，推进提名环节的改革，一要确定参加民主推荐人员范围。根据广泛性、代表性、知情度、相关性原则，科学界定参加民主推荐的人员。二要全面分析民主推荐结果。把尊重民意和不简单以票取人辩证统一起来，着重看干部综合德才素质和一贯工作表现。三要鼓励多种渠道推荐干部。坚持五湖四海，广开举贤荐能之路，拓宽党政干部选拔来源。四要规范干部任用提名方式，重点规范领导干部特别是一把手的提名行为，坚持权利与责任相统一，注重连带责任。2、完善干部选拔任用工作责任追究机制干部选拔任用工作责任追究，包括干部推荐、干部考察、干部决策等主要环节的工作责任制度，也包括用人失察失误造成严重后果的追究制度。这需要在制度上解决几个问题：一是干部选拔责任主体的界定。一般包括三类：干部考察工作人员、参与干部考察活动的相关人员、干部选拔任用的决策人员。二是责任追究的处罚依据。考察和决定的各项材料如考察报告、部长办公会记录、常委会记录、党委会记录等都必须形成完整的体系，作为责任追究的主要依据。三是责任追究的处理方式。根据不同的责任给予不同的处理。四是责任追究执行主体的界定。实施责任追究的主体应是上级党组织及其干部管理部门，纪检机关在权限范围内进行检查监督。（三）进一步加强干部选拔任用制度执行的监督1、完善干部选拔任用监督制度要从源头上防治用人不正之风，首要环节是健全干部选拔任用监督机制和严重违规用人督促检查制度，用铁的纪律保证选人用人风清气正。2、强化干部选拔任用过程的透明度强化公开监督，扩大干部工作信息公开，是进一步加强干部选拔任用制度监督的重要环节，这需要相关部门把选人用人的过程公开，让它符合“金鱼缸法则”， 金鱼缸是新闻网络媒介等一切可以公开的渠道，缸内的金鱼是选人用人的过程，只有用网络等公开渠道把选人用人的过程公开，这样才会把选人用人放在全社会的监督之下，防止领导干部滥用手中的权力，敦促领导干部在选人用人的过程中公正公道，让选人用人在外部的压力下达到公平公正。3、实行跟踪监督跟踪监督是指让监督群体自始至终的监督，在监督的过程中，不仅要看选人的程序、选人的制度执行了没有，而且还要看这些程序制度是怎样执行的，重点跟踪监督“走程序”背后有没有“长官意志”、“暗箱操作”等。4、拓宽监督渠道，加强各方力量的监督我们除了由纪检部门全程监督，组织部门内控监督外，还要把群众、社会、监督机构有机的统一起来，做到“干部选的准不准，先让群众审一审”。把公开监督与暗中监督结合起来，一方面从考察预告、任前公示、述职测评等渠道对干部选拔任用工作进行公开监督，另一方面，需要畅通监督渠道，建立完善信访、电话、互联网“三位一体”的群众举报途径，用体制外的社会监督来弥补体制内部监督的缺点。2、群体性事件的诱因及对策探一、问题的提出改革开放30多年来,我国经济发展迅速,社会相对稳定,人民安居乐业。但潜藏的社会矛盾仍然存在,特别是我国前处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的新时期,改革的步伐加快,各方利益冲突加剧,贫富差距加大,不满和对立时有发生,隐性的不满情绪难有适当的排解,而社会各方面的矛盾与冲突也不可避免地凸现出来。无外界诱因时,有如风平浪静,在有外界诱因时,就如干柴遇烈火,引发人民内部矛盾激化,加剧社会矛盾甚至转化。近年的群体性事件频发正是各种社会矛盾长期积累,突然爆发的典型表现,事件爆发前看似社会秩序稳定,人民生活井井有条。而就在一日之间少则成千多则成千上万人似乎成了暴民,维护正常秩序的警力被围、警车被焚烧,政府行政部门大楼多遭到冲击。从而使政府合法性受到冲击,也使众多的老百姓感到震惊。严重扰乱社会稳定,与建设和谐稳定发展社会背道而驰。因而/天下之患,最不可为者,名为治平无事,而其实有不测之忧0,群体性事件乃/国之大事,生死之地,不可不查0。二、群体性事件的概念及发展趋势1.群体性事件的概念公安部于2000年4月5日下发的5公安机关处理群体性治安事件的规定62。5规定6的第二条为:/本规定所称的群体性治安事件,是指聚众共同实施的违法国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和财产安全的行为0。2005年7月7日,中共组织部第一次亮相于国务院新闻办公室的新闻发布会3。发布会上,中组部副部长李景田坦言,当前中国改革和现代化建设进入关2.群体性事件发展趋势20世纪90年代中期以来我国发生的非法群体性事件(如非法静坐示威、非法游行、非法围堵公路铁路交通、非法冲击党政机关等)呈现出事件数量增多、涉及面广、规模不断扩大、参与人数多、行为越发激烈等特点,有的地区不时发生成千上万人参加的群体性事件,对社会稳定造成了严重的消极影响。事实上,非法群体性事件在很多地方已成为影响社会稳定的第一位的问题.引发非法群体性事件的原因复杂多样,但一些地区的干群关系、劳资关系紧张,民众的合法权益和利益诉求得不到保护是非常普遍的问题。据政府公布的统计数据,19942005年,全国非法群体性事件从1万起快速上升到714万起,年均增长2212%;参与人数从73万人次上升到376万人次,年均增长1718%。笔者综合搜集到的政府公开资料,1994以来,全国非法群体性事件数量呈现出总体上不断增多,增长速度呈现出总体上先慢后快的变化特点。19951996年增长速度在10%左右,但1997年后迅速加快,1997至2004年八年期间的年均增长速度高达2515%,超出19942004年期间增长2212%的平均速度,其中有的年份增长速度更高达40%以上。以1994年为基点(100)计算指数,19942004年,全国非法群体性事件的数量指数从100上升到740,增加了614倍;全国群体性事件人员规模指数从100上升515,增加了412倍4。这些,反映着群体性事件数量增多、涉及面广、规模不断扩大、参与人数多、行为越发激烈等趋势。体现了分析解决群体性事件的必要性。三、群体性事件的诱因1.借机闹事发泄不满而又逃避法律制裁不排除对我国改革开放经济建设和发展不满一些人,由于国家法律约束,在正常情况下无法达到和满足他们内心私利和阴暗心理,对社会的不满情绪长期被压抑得不到宣泄,借一些诱因,引诱一些不明真相民众,挑起和扩大事端,造谣生事,甚至无中生有造成势大失控局面,聚众民众造成势大,利用民众法不罚众心理,借机带头实行打、砸、抢、烧,引群体事件又逃避法律制裁。2.是长期社会矛盾的累积改革的步伐加快,各方利益冲突加剧,人民内部矛盾的凸出显现。工业化、城镇化和经济结构调整的加速,社会经济成分、组织形式、就业结构和分配方式变革加快。面临着一系列亟待解决的突出社会矛盾和问题。妥善协调统筹各方面的利益难度加大,而政府提供的公共服务品种不足和社会保障机制不健全。多元化的利益群体不可避免地发生竞争和冲突,聚集到一定程度便引发群体性事件。瓮安事件5的深层次因素主要表现在:在矿产资源开发、移民搬迁安置、违章建筑拆迁、国企改革等工作中,当地政府并没有做到公共权力为民所用,使部分民众合法权益受到侵犯。3.民众为维护自身合法群权益而采取违法行为阿尔蒙德等将政治文化类型分为地域型、依附型、参与型三类,依附型政治文化是指公民对政治体系采取一种被动的态度,人们认识到自己是政治系统的组成部分,却不能认识到自己在政治当中可能起到的作用6。抱有这种心态的民众在中国是普遍的,他们的忍耐力极强,一般而言只要政府不侵犯到他们的生活底线他们都会老实过日子;一方面他们对国家政府的整体形态有较高的认同感,一方面却对基层政府存在不满;一旦人民众心理底线被突破,基层政府对民众习惯性的以打压隐瞒,不去从民众利益的角度分析事件发生原因,阻碍真心想通过合法渠道来解决问题的民众,把民众意愿逼上绝路。定州事件发生前政府发表的一份通告就能充分的反映地方政府的态度,5关于优化发展环境,加快电厂灰场建设的通告66认为在过去政府和部分村民之间矛盾已经无法调和:/个别幕后操纵者又在制造谣言,蛊惑民众。征地款发放是经过村民代表会议通过的,造谣者的险恶用心,就是要制造混乱。我们郑重宣布:任何企图以无理要求,甚至过激行为阻挠灰场的行为都是违法的,对那些胆敢以身试法,破坏定州发展环境建设的人,我们将严厉打击,绝不手软。0可以看到,其处理问题4.非直接利益群体的加入使事件扩大化我国利益结构多元化、利益差别扩大化以及利益对立关系显性化,贫富差距加剧,社会阶层分化等问题显而易见。造成部分民众仇官、仇富的心理,延伸到对基层政府/不满、不信、不服0,如何处理好非直接利益群体将是解决群体性事件的关键。安徽池州事件本是一起普通的交通事故,直接利益关系人也不过数人,而每当事件表现为强势群体对弱势群体的欺压时,必定就会有大量的民众站在弱势一方,一旦稍有失误,就引发成为难以控制的事件。四、解决群体性事件的对策和建议1.强化网络管理,引导网络传播。建立网络沟通机制,传播主流观点。不难发现近几年的群体性事件中网络成为了重要的平台,网络是一个较开放自由的平台,网民的留言具有相当的随意性,且大部份网民都是持一种/做俯卧撑0的中立态度。有人认为这是一种愚民的表现,笔者认为,放弃表态也是一种政治参与。这种态度有可能是表示他持一种关注的态度,在等待更多信息再加以判断,也可能是表示一种无奈,觉得自己的态度无关紧要,也是一种不满。鉴于网络信息传播的复杂性,管理部门如果以/在互联网上恶意编造并传播谣言者将受到严肃处理0高高在上的态度,而信息却不公开,主流媒体也不报道,自然让民众觉得有猫腻,也给了小道消息以传播的机会,同时也将大量持/做俯卧撑0态度的非直接利益群体推向支持群体性事件的一方。2.善于换位思考,提高基层政府政策把握能力。政府行使行政权力,勇于承担责任,变被动为主动。某些地方管理人员习惯于隐瞒、大事化小小事化了的做法。而在资讯和通讯工具如此发达的今天,严格上讲,任何组织、政府,稍微大一点的事就瞒不住人,外界总有办法知道。政府的有意控制和封锁,使小道消息的传播有土壤,甚至可能使之更加畸形,向不利的方向发展,处理突发性群体事件,首先要做的是改变处理此类事件的惯习,切实实现政务公开,善于在媒体开放之中处理事件,一则可以将猫腻减少到最小,再则可以使流言的伤害减少到最小。不排除有些事件被别有用心的人员煽动利用和黑势力的插手,然而不谈自己的过失是没有公信力的,非理性的冲击政府行为多非黑社会操控得了的,处理上应理性分析区别对待,而不是简单地把人民民众和学生认定成黑社会或被黑社会煽动。文明法治社会时代,政府所说的每一句话都需要有证据支撑,如果没有明确的证据,民众对轻言的结论信任就打了折扣,面对突发事件,当地政府有义务承担举证责任,说明/少数别有用心的人0是谁?是什么不轨之心?/黑恶势力0又是谁?很明显这种主动承担责任的做法反倒将更多的责任/推0到了政府身上。观察毒奶粉事件,有关部门勇于的承担了责任,虽然批评声是有的,但是这使大家看到了政府维护人民利益的态度,相信政府必将采取有力的措施,以一种开放的姿态来处理问题,这不但没是政府/掉价0反而增加了党和政府的执政合法性。3.加强民主建设,完善基层权力监管机制权源与民是政府的执政基础,代表广大民众的利益是党和政府根本所在。观察这些事件不难发现,某些官员说话办事把自己立于与民众对立面,这是严重的政治问题,党中央多次强调要放权于民、要建设服务型政府,基层组织必须认真对待,落到实处。保障选举的普遍性与平等性,完善基层权力监管机制,代表广大民众利益是民主建设的基本要求。少数干部忘记了赋予权力的根本在于人民,视民众利益为粪土,置/立党为公,执政为民0的执政理念于不顾,不配称之为一名共产党员,当他忘却了自身的本质任务而开始惟利是图起来成为人个人或一个谋利集团,那么马克思的那段对资本的评价是否适用呢?一旦有适当的利润,他们就胆大起来。如果有10%的利润,它就保证到处被使用;有20%的利润,它就活跃起来;有50%的利润,它就铤而走险;为了100%的利润,它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。置权力于监督与阳光之下,加强民主建设,干部任用体现民意,可以提高干部的为民意识。4.建立政府与第三方组织的合作机制,发挥主流媒体的应有作用群体性事件的矛头往往指向地方政府,政府的权威性公正性受到挑战,而此时政府又要站出来/自证其无罪0,这不免给民众一种/此地无银三百两0的感觉。此时第三方组织和主流媒体的加入就显得格外重要。在四川大竹事件中,四川大学专家迅速参与,社会各界的民众代表也同时参加,使人们的疑问得以解决,谣言不攻自破说明政府就邀请第三方组织介入或是其主动介入发出理性的声音,民众就不会听信谣言、支持或纵容事件的发生。与政府不同,第三方组织具有相关的专业性,其说明具有很强的说服力,第三方组织不是利益直接关系体,民众对其公正性通常表示认可。政府应与一些第三方组织建立合作机制,在一些突发事件发生时允许第三方组织主动介入。当然这时也需要主流媒体对其进行及时、客观、具体的报道,当事件发生时主流媒体行动缓慢或是失声,这自然使民众缺少了一个理性判断的衡量标准。如果在主流媒体的报道中只能听到政府的声音,却没有事件当事人的声音,也就难免使人们怀疑主流媒体的立场是否公正,会衍生出诸多的猜测和臆想,而民众据此不满也是理所当然。改革开放的总设计师邓小平说:/如果导致两极分化,改革就算失败了0。他还警告说,有少数人富裕起来,但大量的人会长期处于贫困状态,中国就会发生闹革命的问题。这是个高瞻远瞩的论断。当前是我国正处于改革开放取得成就,经济飞速发展,国家软硬实力增强的转型时期,国家和国际社会新秩序形成而面临突破,也是多种社会矛盾长期积累、演化时期。民众为维护自身合法利益而采取违法行为,非直接利益群体的加入使事件扩大化的群体性事件不容忽视。营造和谐社会、保持社会稳定的环境利国利3、 党内民主改革的现状与趋势讨论党内民主问题是大势所趋，也是继续推进发展党内民主的题中应有之义。为什么？道理很简单，就是因为我们的改革正在步入“深水区”。“深水区”至少有以下三个特点。第一，在“深水区”，各种矛盾相互纠结，深层次的问题浮出水面，要求我们不是就问题去看问题，而是从发展的规律性上、一般性意义上和系统性上去看问题。从这个角度可以说，党内民主问题是一个典型的“深水区”里的问题。第二，在“深水区”，深层次的问题也盘根错节，最后集中到一个最根本的点上，那就是党的问题。党的问题成了问题的关键。所以，在十七届四中全会决定中，我们又沿用了邓小平同志在20多年前就讲过的一句话，叫做“搞好中国的事情关键在党”。如果说20年前，老人家讲这句话，是出自一个政治家的高瞻远瞩，那么，今天就可以这样说，它已经越来越成为全党的共识。因为党的问题解决得好，国家的发展就可持续、就健康、就良性。党的问题解决得不好，国家的发展就不可持续、就不健康、就可能甚至为别人做“嫁衣裳”。这绝不是危言耸听。第三，正因为进入“深水区”，所以才要求全方位的改革。这样一种全方位的改革，就要求积极稳妥地推进包括党的建设在内的政治体制改革。（二）在创新点选择上，开始指向关键环节在民主推进过程中，人们往往会随着实践的不断深化，对民主本身的认识也在不断深化，在刚刚实行民主的时候，对民主的认识往往非常简单。什么叫民主？在一个领导眼里，就是做决策的时候多找一些人，让民众掺和掺和，多听听大家的意见，乃至于有时大家的意见否定了我的意见，我也表示接受。你瞧，我多民主啊。实际上这个民主仅仅是决策环节的民主。还有人自以为吃透了西方民主的本质，认为民主就是一人一票。实际上他所说的只是民主选举。难道民主只是选举，或者只是决策吗？当然不是。民主体现在授权民主、决策民主、参与民主、协商民主，以及民主监督等等环节，所有这些环节环环相扣，共同构成一套架构，一个体系。改革开放初期，我们是要改变那套权力过度集中、缺乏民主的体制。那时可以随意从中选取一个突破点。但是改革发展到今天，已经找不到真正意义上的突破口了，因为各个环节已经相互纠缠，彼此牵扯进来，更加需要的是整体推进。其中理论上和实践上都认可的关键环节是什么？我认为是授权民主。如果这个环节的民主再不向前推进，其他环节的民主将无法继续推进。我们所研讨的案例之所以有研究价值，之所以说它代表了发展的方向，就是因为它不但在其他环节的民主上面做了大量的工作，而且也开始指向授权环节。所以我认为党内民主的实践确实在向纵深发展，如火如荼，轰轰烈烈。这是我对整个发展现状和趋势的一个评价，供大家参考。三、党内基层民主发展中的问题党内民主在发展，同时也在不断出现新情况新问题，需要我们去思考和解决。在我看来，最主要的问题包括：首先，对基本理论缺乏系统梳理。改革有一整套原则，比如说我们要发展民主，是因为党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，这方面没问题。与此同时，我们也必须坚持党的领导。改革在向授权环节纵深发展，但是也必须始终不渝地坚持党管干部的原则。可是，真要向前推进改革，光有原则已经不够了，并且即使对原则，也还有怎么理解的问题。我们再向深处思考，就会发现确确实实存在着一些问题，需要我们从理论上加以系统梳理。比如说，要不要坚持党的领导？坚持党的领导是毫无疑问的，要不怎么坚持社会主义道路，要不怎么叫有序改革？但是在怎么理解党的领导方面，我们有的时候还是从旧的思路上理解。比如说我们党是由工人阶级先进分子组成的，我们党是有共产主义远大理想的，听起来对吧？但是如果从计划经济思维的角度理解，就麻烦了：你既然是最先进的、有更远大的理想，当然你说了算应该比老百姓说了算更好，你做主才能体现老百姓当家做主。这样一来，党的领导就变成了党代替人民当家做主。发展民主，由老百姓说了算的当家做主，立即就会和代替型的当家做主发生矛盾。目前在理论上并没有对这些问题进行细致的梳理，而是两套理论并行，存在着对一系列重大问题的两种不同看法。这两套理论本质上是以计划经济作为起点的苏联模式的那套理论模式解释和以市场经济为起点的这样一套需要发展的理论之间的矛盾。由于缺乏理论梳理，已经影响到党内民主继续发展，是改革受阻的重要原因。其次，缺乏统筹全局的设计机构。改革开放之初，我们建立了体改委，那时候体改委当然很重要，但是在“摸着石头过河”时期还不如现在重要。为什么？因为改革已经进行到纵深阶段，迫切需要从更高的层面、从战略上加以设计，而当时“摸着石头过河”时还可以从具体的角度去突破。可现在没有了这样的机构。我们决策的制定经常是临时性集中几个部门的人凑成一个班子，大家都从部门利益出发，结果成了部门之间的讨价还价，这样的改革很难鼓励大家从全局利益角度看问题。我们现在确确实实缺乏像体改委那样的机构，而过去呢，我们又简单地把体改委当作政府的一个部门，和别的部门一样给它实权，导致它无法超然地从全局去设计改革，所以后来越缩越小，最后干脆就没了。缺乏超然于部门利益之上的、从整体上进行改革设计的机构，容易导致改革中部门各行其是，乱打仗，这是目前一个日见突出的问题。再次，改革存在走向“碎片化”的可能性。因为没有统筹的机构，没有一个真正从全党、全局的角度去进行改革设计的职能担当机构，于是改革会理所当然地被认为是任务。既然是任务，自然会被分到各个部门去完成，结果改革就变成了各个部门的事情。当然，部门和地方的探索、创新，我们都应该积极地支持，但是如果仅此一条腿走路，就可能导致部门局部的改革代替整体的改革。一旦从逻辑上以为，局部的具体改革综合起来就成了一个整体的改革，改革便隐藏着极大的危险。如果以部门自己的改革代替全局性改革，能做到的最多只是使这个部门的运行稍微有效些，搞不好，可能还会为部门想办法多谋取一点审批权提供机会。更深层次的问题在于，各部门职能该不该改变，它和别的部门如何科学地配合，这些东西都没法研究。结果很可能是，所谓创新，只是给我们不科学的执政方式穿上了科学的外衣而已。这种改革，结果是无效的，还会让老百姓、普通党员对改革失望。这种改革“碎片化”的可能性是存在的，而且它的危险是巨大的，有可能使我们的改革权威下降，领导改革的执政党和政府失信于民。所以我觉得这是一个非常关键的问题，需要理论和实践工作者共同来思考。最后，我想再强调一点，就是我们要积极推进党内民主的发展。第一，所谓积极，就是要主动担起责任，有强烈的使命感。巴中改革给人印象深刻的一点，就是李仲彬书记提出了一个“大家都上船”的概念。各级实践工作者，都是在船上的人。我们作为理论工作者，同样应该上船来承担自己应该承担的责任。共同撑起这条船，为使这条船能够顺利渡过急流险滩出主意、想办法。第二，要加强理论工作者和实践工作者的互动。基层党内民主实践在不断向前推进，但是也存在困惑。这个困惑就在于，一个地方的改革往往不可能一下就得到首肯。为什么？因为要考虑全局，要考虑一个地方的改革经验在别的地方是否适用，怎样降低推广的风险。要降低风险，很重要的一点就是理论工作者的参与。我们从理论上对这种实践加以探索，把它作为案例，进行分析、综合、提升，用理论工作者和实践工作者互动的形式和为领导层提建议、拿方案的形式，起到改革设计机构应该起的作用，这是一条非常现实的、理论工作者积极参与改革的具体路径。第三，着眼于改革的整体推进。现在到处都在创新，有很多创新，但是我们怎么关注这种创新？如果弄来弄去只是一些概念和某种做法，说老实话，我们的参与也太没有价值了。要善于判明什么只是一种做法，什么可能只是应付，什么才算有自己的系统想法和模式。我们只对第三种感兴趣，因为我们着眼于整体推进，因为我们懂得今天的改革已经进入了“深水区”，在这样一个“深水区”，我们要推进改革，就必须牢牢把握大的方向，把握解决基本问题的方式，重视从根本上解决问题的各种探索和创新。从这个角度讲，包括巴中的党内民主实践者，包括我们来参加这个会议的各个地方的代表，实际上都是带着自己的一种创新模式来这儿参加交流。因此，我期待着我们这个会能够产生积极的成果，能够起到对党内民主的改4、地方政府在民主政治发展取得成就与趋势当代中国，政府改革特别是地方政府改革方兴未艾。中国地方政府的具体情形非常复杂。各级地方政府能否体现精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，很重要的一点，就是要解决权力配置、权限设定和责任明确的问题，这是从根本上解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在。 中国地方政府体制改革的重点是，下放权力，转变职能。从80年代初开始，中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济的重大决策权，即宏观调控权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等，以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制订地方性法规或政策;通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动;运用地方资源，促进本区域经济和社会进步，特别是推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。通过中央政府向地方政府逐级下放权力，不仅从经济利益、权力责任方面大大调动了地方特别是基层政府的积极性，而且使政府权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了中国这样一个幅员辽阔的大国、各地千差万别的国情和当前瞬息万变的国际竞争形势二、对当代中国地方政府体制改革的评价 一当代中国地方政府体制改革的成就 一是从政治上看地方政府体制改革推进了政治改革的进程。地方政府体制改革对政治民主化的作用被有的学者概括为相当于中国农村改革对全国改革的带动将展现出不可估量的前景。 二是从经济上看地方政府体制改革解放和发展了中国的社会生产力。此外地方政府体制改革有助减少政府行政管理的开支和向社会收取的公共管理费用。 三是从行政本身看通过改革提高了政府管理水平和行政效率。目前地方政府也正在进行机构改革精减机构和人数也相当可观。还减少了政府行政审批事项。四是从文化上看地方政府体制改革更新了人们的观念冲击了不适应市场经济的“官本位”思想。 二当代中国地方政府体制改革存在的问题 一是关于精简和理顺的问题。首先党政部门之间职能交叉、重叠的现象依然突出。其次行政机关上下级之间分权不明。再次行政机关内部的层次需要进一步减少。最后行政机构仍需精简、职能仍需进一步理顺。 二是关于政府职能错位的问题。其表现有五一一是为了扩大自己可支配收入和实现短期绩效地方政府往往利用各种正当或不正当的关系向上级政府争资金、争项目、争优惠政策竞相攀比投资规模这成为中国体制转型期投资膨胀和经济过热的重要因素。二是为了实现自身短期的功利目标而置地区长远利益于不顾。三是为了自身功利目标一些地方纷纷实行地方保护主义使一些本该被淘汰的地方性企业免除了市场经济规律对这些劣质企业的惩处与淘汰造成了不应有的资源浪费。四是利用手中职权运用各种合法或非合法手段创收争利自筹各种建设管理资金。五是对有利可图哪怕是应由市场调节的事务紧抓不放对于本属政府职责内的社会管理、公共服务及社会福利保障等似乎“无利可图”的公共事务却没有很好履行。 三是关于决策和执行分立的问题。在中国现行地方行政体制里行政决策权与行政执行权高度合一。决策与执行的合一使行政部门往往自己决策自己执行容易在决策阶段就为执行阶段预先设定了部门利益使地方行政决策偏离了公共利益带有明显的部门利益色彩。因此人们常见政府的许多“三乱”行为都是有政府规章、决定等规范性文件作为后盾的“依法行政”往往变成了“依法打架是强调依法行政行政协调的任务就越重。 5、当前地方政府的职能与管理方式的关系一、贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念 党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面