缓刑制度之实证调研报告.doc

缓刑制度之实证调研报告缓刑是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会，在一定期限内，暂缓执行原判刑罚的制度。依法、科学适用缓刑制度，促进轻微刑事被告人顺利回归社会，最大限度减少不和谐因素，是人民法院贯彻落实科学发展观，通过司法和谐推动社会和谐进步的重要手段。实践证明，正确适用缓刑，对于促使罪犯改过自新，预防重新犯罪，减少诉讼成本，维护社会稳定具有积极的意义。但如适用不当，不仅无法达到刑法制定缓刑制度的目的，且易引起社会公众对司法公正的质疑，影响社会和谐。为此，刑事审判庭课题组我院2008年至2010年三年间的缓刑适用情况进行了调查分析，探讨在缓刑适用中存在的主要问题及成因，并为准确适用缓刑提出对策性建议。一、缓刑适用的基本情况（一）缓刑适用与全国平均水平基本持平。2008年和2009年，全国法院缓刑适用分别为24.70和25.12。市北区法院2008年审结刑事案件？/？人，判处缓刑案件134件/176人，适用缓刑的比例为；2009年审结刑事案件409/634人，判处缓刑案件132件/180人，适用缓刑的比例为28.39；2010年审结刑事案件420件/625人，判处缓刑案件111件/136人，适用缓刑的比例为21.76。（见表一）表一：市北区法院判处缓刑基本情况表（单位：人）年度判处被告人的人数其中：判处缓刑的人数判处缓刑的比例全国判处缓刑比例200817624.70200963418028.3925.12201062513621.76%尚未公布（二）故意伤害被告人缓刑适用较高。缓刑适用主要集中在故意伤害、盗窃、交通肇事、非法拘禁、诈骗等五个罪名，合计判处缓刑人数分别是117人、114人、90人，分别占当年判处缓刑人数的66.5、63.3和66.2%。其中故意伤害罪判处缓刑人数最多，三年因故意伤害罪判处缓刑人数为120人，占全部缓刑人数24.4左右。（见表二）表二：市北区法院判处缓刑在个罪中的主要分布情况表年度交通肇事罪故意伤害罪非法拘禁盗窃罪诈骗（含合同诈骗、保险诈骗）合计占全部缓刑人数的比例2008203111233211766.5%200913498301411463.3%2010642132459066.2%（三）未成年人适用缓刑逐年增高。未成年人犯罪判处缓刑分别占判处被告人总人数32.4%、47.9%，未成年人犯罪中缓刑适用达到全国平均值，逐年增高，这说明对未成年人犯罪缓刑适用情况越来越受到重视。（见表三）表三：市北区法院未成年人判处缓刑情况表年度未成年人被告人的人数其中：判处缓刑的人数判处缓刑的比例20071886132.4200826712847.9（五）外来人员犯罪缓刑适用较低。判处缓刑被告人中的非青岛籍人员分别是64人、73人和35人，占判处缓刑人数分别是36.4、40.6和25.7，青岛籍适用缓刑人员平均达到65%左右，外来人员虽然监管能力不足，但这种缓刑适用较低的现象值得重视。（见表四）（六）主动赔偿损失缓刑适用较多。除了法定从轻或减轻情节外，缓刑适用在一般情况下还受到酌定从轻情节影响。统计显示，主动赔偿被害人经济损失而适用缓刑人数分别占63.6、76.1%和80.1%。（见表四）表四：市北区法院判处缓刑的其他情况统计表（单位：人）年度判处缓刑其中：外来人员其中：主动赔偿被害人经济损失其中：法院受理案件时取保候审在法院阶段处于羁押状态判处缓刑人数其中：撤销缓刑2008176641121196420091807313712753120101363510992441（七）法院阶段处于羁押状态适用缓刑人员所占比例低。判处缓刑的被告人在法院受理案件时已被取保候审的分别有119人、127人和92人，适用缓刑率分别为67.6%、70.5%和67.6%。在法院阶段处于羁押状态而适用缓刑的比例平均为30%左右，其中因刑事和解而适用缓刑的人员又占60%左右，可见，被告人是否已先行被取保候审对缓刑的适用影响很大。（见表四）二、缓刑适用主要问题的分析在西方发达国家，缓刑是刑法的“第三根支柱”，是“特殊的刑罚手段”，在整个刑罚体系当中，占据着重要的地位。据统计，目前世界上多数国家的缓刑适用率都在50%左右，最高的能达到60%-70%，比我国高出许多。通过调研和对有关数据的比较分析，我们认为，造成当前缓刑适用率不高和适用效果不佳的主要问题有：（一）缓刑适用与缓刑制度条款调研中我们发现，刑法第七十二条对缓刑适用条件“犯罪情节”、“悔罪表现”和“不致再危害社会”的规定原则性太强，导致审判实践中法官对缓刑适用的具体标准存在理解上的差异，这是当前影响法院缓刑适用的重要因素之一。我们认为，“犯罪情节”、“悔罪表现”和“不致再危害社会”不仅应该有具体的内容，而且应该有考察的手段和形式，缺乏对缓刑适用条件的考察手段，就会使缓刑适用条件流于形式，背离缓刑制度的立法目的。（二）缓刑适用常见的影响因素调研中我们发现，缓刑适用时过多地考虑非法定因素，甚至将非法定因素看作是缓刑适用的条件，主要表现在：一是取保候审成为缓刑适用的决定因素。取保候审是依据刑事诉讼法的规定对犯罪嫌疑人或被告人采取的强制措施。经调查发现，如果犯罪嫌疑人在进入审判程序之前被取保候审，那就很可能被判缓刑；如果在审前被羁押，判处缓刑的可能性就较低。对于是否适用缓刑，虽然公安机关和检察机关不拥有决定权，但在一定程度上却有着实质的影响力。目前社会上人民法院适用缓刑存在“公安辛苦抓人，法院轻松放人”的说法是不符合实际情况的。二是监改条件对缓刑适用的过分影响。依据法律规定，适用管制、缓刑等非监禁刑的罪犯是在社会上接受监督改造。监管条件通常包括家庭、单位、基层组织的接收、帮教和监管，罪犯有无合适的监改条件不是自己决定的，而是由他的家庭环境以及当地的经济水平和社会组织职能等问题决定的，但在实践中青岛籍适用缓刑人员平均达到65%左右，因为青岛的社区矫正体系相对比较完善，不易造成脱管、漏管，具有良好的改造环境，而适用缓刑比例相对较高。三是附带民事赔偿及罚金缴纳对缓刑适用的影响。罚金的缴纳、退赔违法所得、赔偿被害人的损失是罪犯接受法院处罚，积极补救损失的实质性悔罪表现，其积极意义是显而易见的。由于该情节的重要作用，导致在实践中常将民事赔偿是否履行以及罚金是否执行到位作为缓刑适用的依据。（三）缓刑适用与缓刑监管要求是否具备有效监管条件是法院适用缓刑要考虑的重要因素。调研中我们发现，担心判处缓刑后被告人脱管、漏管而追究责任的畏难心理在刑事法官中普遍存在，而缓刑犯确有脱管漏管的社会现实也加剧了这种畏难心理。可以说，社会监管问题已成为当前法院缓刑适用率不高的最直接、最主要的原因。主要问题有：一是缓刑犯从“判”到“管”的过程衔接不畅，相关部门不能整体联动。目前非青岛籍的缓刑犯的交接过程通常是：法院向被告人宣判生效缓刑判决后，一般以挂号信的方式向被告人的户籍地（或居住地）监管机构邮寄送达执行通知等材料（未收到执行材料之前，监管机构不知道此人被判处缓刑需要监管），被告人接到缓刑判决后自己在规定的时间内向监管机构和社区矫正机构报到，监管机构和社区矫正机构收到执行材料并对缓刑犯实施监管之后，向法院送达执行回执。但监管机构收到执行材料并开始监管需要一段时间，而法院寄出执行通知后，并不知晓监管机构是否收到执行通知，也不清楚缓刑犯是否已被监管机构监管。显然在此期间缓刑犯游离在相关机构监管之外，出现了脱管。有时监管机构因长时间收不到执行材料或缓刑犯不到监管机构报到或因地址变迁被告人根本就不在此地居住，而相关机构之间又无信息沟通，出现无法监管的情况。我们发现审判机关、监管部门和社区矫正机构在缓刑犯的交接上不是无缝对接，导致缓刑犯在宣判后到监管机构收到法院执行通知开始监管这段时间内无人看管。这也是外来人员犯罪较少判处缓刑的直接原因。二是缺乏有效监管条件阻断了缓刑适用的可能。符合宣告缓刑的法定条件，落实了监管条件或帮教措施的，意味着判处缓刑后罪犯改造教育的可能性较大、再危害社会的可能性较小。因此具备有效监管条件对缓刑犯顺利回归社会至关重要。但当前促进缓刑犯顺利回归社会的相关配套制度还未落实，对缓刑犯进行社会大衔接的机制还未形成，加上人为歧视缓刑犯就业就学的现象还时有发生。社会整体缺乏有效监管条件的现实客观上阻断了部分案件缓刑适用的可能性。（四）、缓刑执行流于形式，监管几乎处于失控状态。我国刑法规定人民法院判处缓刑后，将缓刑犯交由公安机关执行，由公安机关对缓刑罪犯予以考察、监督和管理，如果罪犯在缓刑考察期间有违反法律及有关行政法规规定的情形后，应及时向人民法院建议，撤消其缓刑判决。但在实践中，缓刑的执行情况却不尽如人意，真正对判处缓刑的罪犯建立考核档案的为数很少，一些基层派出所或者没有建立考核档案，或者工作仅停留在台帐资料上，被判处缓刑的罪犯也极少到当地派出所进行汇报，派出所也没有对这些罪犯实施监督考察，使对缓刑犯的监管处于失控状态，一些犯罪分子刚宣告缓刑就不知去向，。如果他们不犯新罪再被抓获，就万事大吉。即使他们违反法律、行政法规或者国务院有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，由于无人负责，也不会被撤销缓刑。考验期满后，亦无人通知他们原判刑罚已被撤消，不再执行。三、完善缓刑适用制度的对策与建议为建立规范科学的缓刑适用制度，使缓刑适用科学化、均衡化和合理化，从而最大限度地减少社会对立面，最大限度地增加社会和谐因素，结合司法实践，对如何正确适用缓刑提出以下对策建议：（一）加大投入，改善缓刑执行的硬件环境。改善缓刑执行的硬件环境投资包括：办公场所的设立，监管考察费用，考察人员的工资及培训费用，被害救济基金的成立，社区治疗、帮助就业机构的建立，缓刑犯资料的全国计算机联网等等。这些投资需要大量的资金，因此政府应编出专门的预算，拨出专项资金进行建设。至于日常办公费用的不足，可由地方税收和通过慈善募捐给以补足。固定办公场所的设立，给缓刑犯和缓刑考察人员之间的联络提供一个比较合适的场所，方便他们的沟通，便于真正落实相关的报告制度。专职的考察人员、相应的工资待遇和补贴，提高了考察人员监管积极性。定期不定期的监管、考察培训，增强他们的责任感，提高专业的考察监管能力，才能做好各项考察工作。社区治疗、帮助就业机构的设立，为缓刑犯提供疾病的治疗、就业辅导等人道主义措施，有利于感化被执行人员，提高他们改造积极性，缓刑犯资料的全国计算机联网可以增加外地缓刑犯执行的可行性等等，这些措施的完善，为缓刑犯的考察提供一个很好的载体，才能把各项考察工作落到实处。（二）完善缓刑制度立法规定，使缓刑适用条件具体明确、具有可操作性缓刑适用实质条件“根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会”之规定过于抽象、笼统，是大多数法院对缓刑适用持谨慎态度的重要原因。对此，建议最高人民法院根据审判实践以司法解释的形式将之具体化、标准化。在最高人民法院未做统一规定前，我们认为有必要统一认识，使之有具体的操作标准可循。1、对“犯罪情节”的理解犯罪情节是判断犯罪行为社会危害性的客观标准，包括定罪情节和量刑情节。根据缓刑制度的立法意旨，缓刑条件中的“犯罪情节”应该指“犯罪情节较轻”的情形。我们认为，在犯罪情节作为定罪条件的情节犯中，一般情况下具体法条规定的最低一档的法定刑所对应的犯罪情节应为该罪“情节较轻”的情形，对处于该最低量刑档次的犯罪，可适用缓刑。而处在上一量刑档次的犯罪，除非有法定减轻量刑情节，使其宣告刑处于三年以下有期徒刑或拘役之列，才可适用缓刑。总结调研结果及实践经验，建议对具有以下量刑情节的对象可适用缓刑：（1）具有法定从轻、减轻情节，如预备犯、中止犯和未遂犯；从犯、胁从犯；犯罪后投案自首、检举立功的；防卫过当和避险过当的犯罪分子；犯罪时已满14周岁不满18周岁的未成年人；精神智障、盲聋哑人等。（2）具有酌定的从轻、减轻情节，如主观恶性不深、人身危险性不大且有悔罪表现的初犯和偶犯；积极缴纳罚金和退赔违法所得的；积极赔偿犯罪所造成的损失，赢得被害人谅解的；主动采取措施，阻止犯罪结果发生的等。2、对“悔罪表现”的认定悔罪表现是衡量犯罪分子人身危险性的主观标准，它是犯罪分子主观恶性的外在反映，由法官根据犯罪分子犯罪后的认罪悔罪态度来判断。从缓刑制度的立法意图来看，它在考量犯罪行为客观危害性的同时，更加注重反映行为人个性特点的人身危险性，是从已然的危害后果来考察和预测行为人的主观恶性和再犯可能性。一般来说，被告人只有在如实交待自己所犯罪行的基础上认罪伏法，并主动采取措施减少或弥补因犯罪行为造成的社会危害，并深刻认识自己行为的性质，能真诚反省谴责自我，才能认定为有悔罪表现。因此，法官应综合全案事实客观地辨析犯罪分子是否真诚认罪悔罪。审判实践中，应注意辨析以下情节：一是自首情节。犯罪分子出于自我悔悟，主动投案自首的，应认定为有悔罪表现。二是坦白情节。被告人归案后，主动如实全部交待犯罪事实，并接受人民法院审判的，应认定为有悔罪表现。三是立功、退赃、缴纳罚金或赔偿损失情节。对犯罪行为有深刻认识和反省，为将功补过而积极检举揭发他人犯罪或协助公安机关抓捕犯罪分子的，或积极主动全部退赃或设法赔偿被害人损失以求取得被害人谅解的，应认定有悔罪表现。3、“确实不再危害社会”的判断 “确实不再危害社会”是缓刑适用的关键条件，其判断依据是犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，反映了刑法主客观相一致的量刑原则。在缓刑适用条件中，“犯罪情节”和“悔罪表现”是有机联系的，共同作为判断能否适用缓刑的条件，即如果综合二者能得出“确实不再危害社会”的结论，则可以适用缓刑。因此，如何通过“犯罪情节”和“悔罪表现”来综合判断“是否可能再危害社会”，是能否依法准确适用缓刑的关键。对此，我们建议设立缓刑适用考察制度，通过考察与犯罪行为有关的各种因素和客观表征，透视和分析行为的社会危害性和行为人的主观恶性，从而准确判断有无再危害社会的可能性及可能性大小。落实法官定期培训制度，提高刑事法官准确适用缓刑的司法能力（三）完善社区矫正立法，明确由司法行政机关负责对缓刑人员的监管和考察。社区矫正是与监狱的监禁矫正相对应的一种非监禁刑罚执行方式。我国社区矫正的具体做法，是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会。据司法部统计，我国自2003年社区矫正开始试点以来，截至2009年9月份，全国共有27个省(区、市)共有208个地(市、州)、1309个县(区、市)、14202个乡镇(街道)开展了社区矫正试点工作，累计接收社区服刑人员35.8万人，解除矫正17.1万人，现有社区服刑人员18.7万人。2009年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了关于在全国试行社区矫正工作的意见，在全国全面试行社区矫正工作。目前需要进一步加强社区矫正的规范化、制度化和法制化建设，通过修改刑法、刑事诉讼法确立社区矫正基本法律制度，把缓刑考察权进行重新调整，明确由司法行政机关负责对缓刑人员的监管和考察。缓刑考察虽然不属于行刑制度，但其内容上也具有一定的行刑内涵，所以，通过修法把缓刑考察监督方面的职能由公安机关转变给司法局，并对其工作人员进行缓刑执行专业化培训，逐步将其改造成为以执行缓刑为主要职责的专门执法机构是可行的。（四）建立社会无缝对接制度，使缓刑犯从“判”到“管”的各环节衔接流畅、全过程有机缝合担心缓刑犯漏管、脱管的畏难心理已成为制约当前法院缓刑适用的瓶颈因素。可以说，要根本解决缓刑适用问题，首当其冲应解决对缓刑犯“判”和“管”的衔接问题。对此我们认为，应建立缓刑适用社会无缝对接制度，使缓刑犯从“判”到“管”的各环节衔接流畅，全过程有机缝合，才能彻底消除法院与监管机构之间、监管机构与矫正机构之间的衔接真空。社会无缝对接制度应包括以下内容：1、联席会议机制。由政法委牵头，定期召开法院（审判机关）、检察院（监督机关）、公安部门（监管机构）、司法行政部门（矫正机构）联席会议，研究缓刑犯监管中出现的各种问题，制定统一的工作制度和措施，协调指导各部门的工作。2、协作联动机制。法院、监管机构和社区矫正机构应相互联动，互通信息，密切配合，形成互动联动的协作工作机制。一是法院公开开庭审理有可能对被告人适用缓刑的案件时，可以通知被告人所在地的监管部门或社区矫正机构工作人员到庭旁听，并可听取他们关于缓刑适用的意见。在宣告缓刑判决时，法院应通知缓刑犯户籍地(或经常居住地)监管部门工作人员（主要是街道、乡镇派出所的社区民警）和区县司法行政部门工作人员（主要是承担社区矫正工作的人员）到庭，监管部门和司法行政部门相关人员应当到庭。法院当场向其送达缓刑适用生效判决书和执行材料，当场办理交接手续，并由其将缓刑犯接回当地办理监管手续。缓刑犯为在校学生的，法院应主动与教育行政部门及学校联系监管矫正措施，积极创造良好的监管考察条件；学校不得拒绝接收适用缓刑的学生，并应配合监管部门承担矫正帮教工作，积极创造有利于青少年回归社会的学习生活环境。应建立跨省协作机制，确保户籍地（居住地）在外埠的缓刑罪犯“判、管”交接顺畅，解决对外地罪犯同罪不同罚的现象。法官应主动与当地监管部门联系，设法创造各种监管考察条件和改造环境，使监管帮教能够落实到位。法院应派人到当地公安机关和社区矫正机构送达监管材料，办理交接手续；同时要求缓刑犯在规定时间到监管机构和社区矫正部门报到，并通过公函、电话等形式对罪犯报到情况进行跟踪督查。二是监管机构和矫正机构之间应保持日常联系，互通工作情况。社区矫正机构与缓刑犯联系密切，掌握了第一手资料，应将矫正情况和其他可能发生的情况及时通知监管部门，为监管工作提供参考信息。监管机构应主动了解缓刑犯社区矫正的各种情况，为矫正措施提供指导意见。三是对缓刑犯户籍地和经常居住地不一致的，监管机构之间、社区矫正机构之间应建立联系机制，避免二者出现推诿导致漏管脱管现象发生。3、法制教育机制。一是宣判时由法官对缓刑犯进行释法工作和法制教育工作，告知其缓刑考察的有关规定和要求，并加大附带民事诉讼案件的调解力度，努力化解矛盾，为监管工作创造良好社会环境。二是宣判后由监管部门或司法行政部门立即对其进行监管考察要求、社区矫正工作内容的讲解，使其了解社区相关工作，营