科学立法民主立法全面加强和提升水利立法工作.doc

科学立法民主立法全面加强和提升水利立法工作?法治建设?海河水利2009.No.4科学立法民主立法全面加强和提升水利立法工作苑可菲(天津市水务局,天津300074)摘要:落实科学发展观是新时期水利立法工作面临的新课题.通过对水利立法工作中存在的主要问题和成因进行梳理分析,结合实践提出水利立法工作落实科学发展观的若干构想.关键词:水利立法;科学发展观;构想;天津中图分类号:TV213.4;D922.66文献标识码:B文章编号:10047328(2OO9)O4004103落实科学发展观是新的历史时期对水利立法工作提出的新要求,也是新形势下水利立法工作者应该审慎思考的新课题.笔者将通过对水利立法工作在法规体系建设,立法质量和立法民主化进程等方面存在的主要问题和成因进行梳理和分析.提出水利立法工作落实科学发展观的若干构想.l水利立法的主要问题及其成因近年来.水利立法工作坚持以邓小平理论和三个代表重要思想为指导,深人贯彻落实科学发展观,紧紧围绕建设节水型社会.发展大都市水利的治水思路,不断推进依法治水进程.努力开创水利法制工作新局面,为水利事业健康发展提供了坚实的法制保障.但我们也清醒地看到,水利立法工作与科学发展观及依法行政,依法治水的更高要求相比,还存在一定差距.1.1立法工作还存在一些不适应的地方虽然天津市水利立法取得很大进展.初步形成了涉及本市防洪抗旱,水资源开发利用,节水用水,水工程管理,水利工程建设,水土保持等各个方面多层次的水法规体系,使本市各项水事活动初步实现有法可依.但是由于天津市经济社会发展很快,水利发展不断出现新情况,新矛盾,新问题,急需通过立法来规范,调节.面对这一新的挑战.水利立法出现一些不适应的地方,主要表现在:有些立法相对滞后.与水利改革发展,经济发展不同步.有些城市管理和水利发展急需的法规规章和配套规范性文件迟迟制定不出来,如控沉,水务,河道采砂,河道占用补偿的立法项目.有些法规规章与国家法律法规不一致或者已不适应新形势的收稿日期:200903-25作者简介:苑可菲(1978一),女.公务员,主要从事水利行政立法工作.发展而没有及时进行修改或者修订.如天津市实施水土保持法办法,取水许可管理办法,地下水资源费征收办法.已出台法规,规章的配套规范性文件不够健全,水法规体系需进一步完备.造成上述问题的原因,客观上有:改革开放和经济,社会发展太快;管理体制上尚未理顺;上位法尚未修改,致使本市的实施性法规,规章也无法修改,如水土保持法办法,蓄滞洪区管理条例;立法能力建设不足.主观上有:对发挥立法引导和推进水利改革发展的功能认识不足.难点,重点问题的立法突破办法不多;获取立法需求信息渠道少或对信息的敏感度低;对立法条件的成熟程度要求过高,立法时机把握不好.1.2立法质量还存在一些不容忽视的问题虽然天津市水利立法把立法质量放在首要位置,立法质量有了较大的提高.但是从整体上看,立法质量还存在一些不容忽视的问题,主要表现在:有的法规,规章或者行政规范性文件体现改革的精神和建立社会主义市场经济的要求不够,带有计划经济的痕迹;有的法规,规章或者行政规范性文件只强调严管,在规定公民,社会组织的义务时却不规定相应的权利:有的条款内容过于原则,缺乏可操作性;有的法规,规章设立了禁止性规范,义务性规范而没有规定相应的法律责任,缺乏法的约束力.造成上述问题的原因,客观上有:政府职能转变尚未完全到位,部门职能交叉,部门利益现实存在;政府立法资源是有限的,年度立法计划是刚性的,在立法调研,论证,起草等阶段做到速度和质量统筹兼顾有一定难度;立法质量不像合法性那样容易把握,缺乏科学标准,难以进行客观评价.主观?42?苑可菲:科学立法民主立法全面加强和提升水利立法工作2009年8月上有:在管理上还存在着差距,基础工作和经验总结不足,难以上升为制度规范;立法调研不够深入,立项论证不够全面,在立法上解决深层次的问题不足;立法理念存在误区,认为立法就是权力再分配,就是为了管理他人;对新形势下开展地方立法的理论研究不够,立法技术水平提高不快.1.3民主立法还存在一些较为明显的差距虽然天津市水利立法在贯彻民主立法原则上取得了一些进展,但是由于依法治水方略的实施,传统的民主立法模式已经远远不能满足新时期人民群众参与水利立法活动日益高涨的需求.以科学发展的要求来衡量,水利立法民主化还存在一定差距,急需迈出更大的步伐.主要表现在:立法项目建议征集主要来源于水利系统,未向社会公开征集,人民群众无法从源头参与水利立法;只有少量的水法规,规章送审稿公开征求意见,多数的法规,规章送审稿特别是行政规范性文件草案未能较为广泛地听取人民群众意见,民意含量不高:专家学者参加起草或者委托起草的机制没有建立起来.一些人才智力优势尚未完全发挥出来:水利立法信息公开化程度不高,如立法规划,年度立法计划,立法有关资料都未向社会公开.人民群众无从了解本市水利立法动态,更谈不上参与.造成上述问题的原因,客观上有:缺乏具体操作标准,什么样的草案进行社会公开征求意见,现在都是一事一定;受立法计划安排的限制,一些立法项目为了赶进度没有时间去广泛开展群众参与水利立法活动;立法中充分发扬民主,需要有大量的人力,物力,资金的投入,但目前立法人员配备,经费无法适应.导致只能有选择地做,无法形成民主立法机制.主观上有:对水利立法走群众路线的重要意义认识不深.认为只是走走形式,作作姿态而已;习惯于传统的民主立法模式,有选择地开几个座谈会听取意见,认为这样效率高,也履行了程序;对专家学者参加立法或委托起草有不同认识,总认为他们不了解实际.怕请他们增加立法成本.以上问题.是天津市水利立法前进中的问题.总结出这些不足和差距,并不是要否定所取得的成绩,而是要以科学发展观的要求,正视现实解决问题,使天津市水利立法继续前进,取得更大成就.2水利立法科学化与民主化的若干构想2.1坚持发展是硬道理,破解事关水利发展全局的难题科学发展观的第一要义是发展,这是水利立法必须始终强调和突出的主题.水利立法的生命力在于从水利改革发展的全局中找准结合点,从服从,服务于水利重点工作中找准切人点,将可持续发展治水思路法律化,制度化.主要做法为:水利立法的进程要与水利改革发展的进程相适应,服从,服务于水利改革,发展和稳定的大局,对有利于水利发展的事项优先进行立法,当前特别是要把局党委提出事关水利发展全局的7个重点问题作为立法的重点研究领域,为水利科学发展六个新目标的实现提供制度保障;充分发挥立法对水利改革发展的引导,推进和保障作用,以边规范,边发展或者先规范.后行为的立法指导思想,用改革的思维,发展的理念,创新的办法来解决水利改革发展中遇到的问题和矛盾,并注意调整好各方面的社会关系,特别是利益关系;坚持立,改,废并重,对于不适应水利发展形势需要的规定,要适时清理,予以修改或废止.2.2坚持立法以人为本,转变理念,注重民生法律规范所调整的社会关系是一种人与人之间的权利和义务的关系,坚持以人为本,促进人水和谐发展是水利立法工作落实科学发展观的核心.以科学发展观统领水利立法工作.必须实现立法理念的4个转变:从原来传统的以官为本,以管为本,以权为本的理念向以人为本,立法为民的立法理念转变;从计划经济体制下形成的注重政府配置社会资源作用的立法思维模式,向符合社会主义市场经济要求的打破所有制界限,建立公平竞争环境,注重发挥市场机制作用的立法思维模式转变(如计划用水,取水权转让,水利工程建设等方面的立法项目);水利立法的重心,由原有的注重方便政府管理,约束管理相对人这样的管理型立法思维,向解决事关人民群众生命安全,生活质量,生产条件,生态需求的水利问题和维护人民群众合法权益的服务型立法思维转变(如水环境,饮水安全,大中型水库移民安置补偿等立法项目);从注重强化部门审批,罚款等行政管理手段向注重推动政府职能,发挥法规的引导和推动功能,为社会提供良好服务转变(如水利经济实体管理办法,凿井协会的行业自律制度,防洪抗旱条例中涉及的防汛抗旱和饮用水源保护各种预警和应急机制).2.3体现立法地方特色,突出制度创新从天津市的实际情况出发,解决水利发展的实际问题,体现地方特色,是水利立法的生命力和灵魂所在.当前,水利立法的工作重心已由实施性立法向创制性立法过渡.水利立法要在坚持法制统一原则的前2O09.No.4海河水利?43?提下,充分发挥地方立法的自主性和先行功能,从实践中汲取营养,突出地方特色:在立法选题时,从水利发展的实际需要出发,围绕中心工作,把水利立法与水利改革,发展,稳定的重大决策紧密结合起来,与水利发展的难点重点问题紧密结合起来.更加注重发展民生水利,保障群众权益方面的立法,更加注重加强社会管理,改进公共服务方面的立法(如水务,控沉,防潮,南水北调等立法项目):在立法思路,框架设计和内容规范上,充分考虑天津市城市性质和功能定位,尽量不要照抄上位法,做到需要几条写几条,成熟几条立几条,避免法规条文的大而全,小而全(如水法办法,防洪抗旱条例);在立法过程中,注意总结水利改革中的成功经验,敢于面对新事物.创制他省没有创制过的新规则,并大胆借鉴兄弟省市自治区,市场经济发达国家和国际通行的一些做法.吸收到立法项目中(如水利工程建设管理办法);在坚持特色为重,质量为上,急需为先的基础上,更加注重促进水利发展方式转变,发展模式创新方面的立法.突出法规规章的针对性和可操作性,为国家层面的立法提供经验(如节水条例);树立超前意识,在立法各环节加强调查研究.处理好前瞻性与现实性的关系.立足于解决水利发展的现实问题.在此基础上可以适度地超前,但是不能脱离现实搞超前立法(如水法办法关于地热水矿泉水的规定).2.4改进立法工作机制,推进科学立法和民主立法立法要客观,能动地反映人类社会发展客观规律,必须以科学,严肃的态度进行立法.立法要真正体现最广大人民群众的根本利益和统筹兼顾好各方面人民群众的具体利益,必须保障人民群众通过各种途径参与立法活动,行使当家作主的民主权力.具体做法有:抓紧制定水利立法规划.立法规划是立法工作的总布局,应广开渠道向社会征集立法建议.公民,社会组织都可以按要求的形式提出立法建议,同时要对规划项目进行严密论证和科学编排,贯彻少而精,立,改,废并重;扩大人民群众参与水利立法的渠道.提高人民群众参与程度,提高水利立法的民意含量,切实开展开门立法,阳光立法,如增加向社会公开征求意见的立法项目件数,涉及群众切身利益的内容举行立法听证会,充分发挥新闻媒体作为反映民意的渠道作用,发挥统计调查机构反映民意民情的作用等;组建水利立法专家库,建立由专家组成的立法咨询,论证队伍.在立法涉及的一些重大问题,专业问题上,借助专家学者的专业所长,听取专家学者的意见建议,实行科学论证;提高水利立法工作的透明度,立法规划和年度立法计划确定后向社会正式公开.3结语立法是实施法治的前提和基础.是全面建设小康社会的重要保障.当前,天津水利改革发展正处在从传统水利向资源水利,环境水利,可持续发展水利转变的关键时期,水利立法要切实把科学发展观贯穿于立法全过程,推进立法科学化,民主化进程,提高立法质量,全面加强和提升水利立法工作.为实现水利事业的科学发展,和谐发展,率先发展提供坚实的立法支撑和保障.参考文献:【1】胡建淼.行政法学M.北京:法律出版社,2003.【2】姜明安.行政法与行政诉讼法M.北京:法律出版社,2003.【3】王腊生.地方立法技术的理论与实践M.北京:中国民主法制出版社.20o7.4】陈洪江主编.地方立法简本M.天津:天津人民出版社,2007.【5】刘金国,蒋立山.中国社会转型与法律治理M.北京:中国法制出版社.2007.?环球水信息?_善誊=鬻蠹.河海大学成立大禹学院j鼍曩河海大学为适应经济社会发展对创新型拔尖人才的需要,在举办多年基地强化班的基础上,于2009年7月6日成立了大禹学院.河海大学基地强化班是以教育部批准学校建立的国家工科基础课程(力学)教