试论超限超载运输行为治理的法律对策.doc

试论治理超限超载运输行为的法律对策摘 要随着我国改革开放和经济社会形势的快速发展，公路超限超载运输行为大量出现，并呈愈演愈烈的态势，已引起了国家有关部门的高度重视，近年来，国家有关部门虽然下了不少气力进行了整治，有所好转，但效果不佳。本文从超限超载的概念理解、社会危害、产生原因等方面进行了全面深入的研究和阐述，提出了有效治理超载超限的法律措施。引言公路，是国家重要的社会公益性基础设施，是国民经济的命脉。我们看到，国家一方面每年都要投入巨额资金，加快公路交通基础设施建设；但另一方面却因车辆的超限超载运输，而使不少公路、桥梁等遭受损害。现在无论是高速公路，还是普通公路；也不论是干线公路，还是支线公路和农村公路，无不深受其害，超限运输被誉为“公路第一杀手”。为了治理超载超限，全国各地采取了多种手段，但总体而言，效果十分有限。究其原因，是没有认清产生这一问题的根本原因，因而采取的各种手段都是治标不治本，行动一过就死灰复燃，甚至愈演愈烈。欲对超限超载运输进行有效的治理，需要对车辆超限超载运输成因进行全面系统的认识，因此，对超限超载运输成因进行全面系统的分析有着非常重要的理论意义和现实意义。一、对超限超载运输的认识（一）超限、超载运输的定义所谓超限运输，就是指超过国家规定以及超过现有公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船的载重、高度、长度、宽度等通行标准而进行的运输。根据超限车辆行驶公路管理规定（交通部2000年2号令），有下列情形之一的运输车辆即为超限运输车辆： 车货总高度从地面算起4米以上（集装箱车货总高度从地面算起4.2米以上）； 车货总长18米以上； 车货总宽度2.5米以上； 单车、半挂列车、全挂列车车货总质量40000千克以上；集装箱半挂列车车货总质量46000千克以上； 车辆轴载质量在下列规定值以上：单轴（每侧单轮胎）载质量6000千克；单轴（每侧双轮胎）载质量10000千克；双联轴（每侧单轮胎）载质量10000千克；双联轴（每侧各一单轮胎、双轮胎）载质量14000千克；双联轴（每侧双轮胎）载质量18000千克；三联轴（每侧单轮胎）载质量12000千克；三联轴（每侧双轮胎）载质量22000千克。所谓超载运输，是指机动车载物超过机动车行驶证上核定的载质量，或者机动车载人超过了核定载客人数的运输。（二）超限与超载的区别在实践中，“超限”和“超载”两个概念很容易混淆，不仅驾驶员知之甚少，甚至执法人员也有时难以区别。1超限和超载的法源或法律根据不同： “超限”一词来源于公路法第50条规定“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁、公路隧道内行驶”。“超载”一词来源于道路交通安全法第48条规定“机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载”，第49条规定“机动车载人不得超过核定的人数”。2超限和超载标准的技术参数根据不同：超限标准的技术参数是根据公路的设计技术标准来确定的，不同等级的公路（含桥梁）其设计的限载标准是不同的。超载标准的技术参数是根据车辆的装载能力来确定的，例如载质量不满1000公斤的小型汽车装载1200公斤就是超载。3超限和超载的客体不同：虽然两者在货物装载中均有超重、超高、超宽、超长的表述，但超限只在货物运输中有，客运中没有超限的规定；超载既有货物装载，又有客运超载。4超限和超载的执法主体不同：公路法第八条规定，超限的执法主体是交通主管部门或公路管理机构。道路交通安全法第五条规定，超载的执法主体是公安机关。另据有关法律要求，在没有综合执法授权的前提下，公安机关和交通主管部门或公路管理机构只能各执自己的法，不能越权。5超限和超载的法律责任不同：超限运输违法行为既要承担行政责任，也要承担民事赔偿的双重法律责任；而超载只要承担行政法上的法律责任。二、超限超载运输的危害及治理现状超限超载运输所造成的公路和桥梁等设施的损害是有目共睹的，危害是巨大的。2007年5月13日凌晨，一辆重型货车刚刚驶过江苏232省道常州市武进区的运村公路大桥西侧桥梁后，该桥随后倒塌。2007年8月15日，一辆总重达183.2吨的货车经过山西省太原市小店区208国道东柳林桥，致该桥西半幅桥面整体垮塌。肇事车为六轴货车，超限运输比率为233.1%，实际载货量接近三个火车皮。超限运输的危害主要有以下五个方面：一是超限运输严重损害公路、桥梁等交通基础设施，大大缩短公路使用寿命，影响交通基础设施综合社会效益的持续稳定发挥，阻碍了地方经济的发展，根据专家分析，车辆超限重量的增加和其对路面的损害是呈几何倍数增长的，超限10%的货车对道路的损坏会增加40%，一辆超载2倍的车辆行驶一次，对公路的损害相当于不超限车辆行驶16次；二是超限运输缩短了公路维修和改造建设的周期，加重了国家对公路维护和建设投入的负担，也加重了公路部门的管理和养护负担，司机和车主超限运输每赢利1元钱，就会造成公路损坏100元的代价；三是对交通安全构成极大危害，给人民群众生命财产造成严重威胁；四是扰乱了货运市场经济秩序，形成了越是超限运价越低、运价越低越是超限的恶性循环；五是超限运输逃缴国家公路规费，使大量公路建设资金流失；六是破坏生态环境，加剧生态环境的恶化。超限超载运输，已引起了国家有关部门的高度重视，近年来，交通部等国家九部委虽然下了不少气力进行了整治，超限超载运输的势头有所减弱，但效果仍然不佳。当前治超工作开始出现更为复杂的情况，一是治理工作进展不平衡，局部地区超限超载反弹；二是一些地区路面执法力度减弱，导致一些货运经营者和车主受经济利益驱动，有意违法超限超载；三是源头监管措施没有完全到位；四是暴力抗法事件增多，一些地方黑恶势力渗入其中等。三、超限超载运输的主要成因近年来，超限运输屡禁不止，屡治屡超，甚至越治越超，分析其原因，大体有以下几个方面：（一）追求高额利润是超限超载运输泛滥的根本原因。在经营性运输中，公路运输所涉及到的主要收费项目有车辆购置附加税、养路费、运管费、通行费、车船使用税、车辆保险费、公安交警部门收取的车辆年检审验费，加上公路运输过程中沿途交警超载罚款等费用。这些费用基本是按车辆核定吨位和购车数额收取的，其中一些是定额收费项目，与运输无关。车主在购买货车时其资金是通过不同渠道筹集的，为了在极短的时间内还清债务，并取得实效，达到追求自身最大经济效益的目的，往往置国家法律法规和损坏国家公路于不顾，在车辆承载能力的极限范围内，大肆进行超限运输，以牟取暴利。（二）公路货运市场缺乏必要的宏观控制手段，恶性竞争已成气候。由于众多的利益主体竞相涌入公路货运市场，总运力远远大于总运量，过剩的运力拥挤在有限的货运市场空间里，再加之车辆改装后，1辆车可以装3至6辆车的货，甚至还要多，使得原本已供过于求的运力更显过剩。车主就拼命争抢货源，压低运价，导致运价普遍走低；运价下滑又进一步刺激了超限运输，靠超限来弥补。超限运输成了压价竞争的筹码，形成了越超限运价越低，运价越低越超限的恶性循环，致使运价持续低迷，扰乱了公路货运市场。由此，生产和改装超限车辆的市场也随之越来越大，也就越来越兴旺。（三）现行按核载量收取养路费、通行费等交通规费的方法，由于其简单易行、便于操作的特点，为全国绝大多数交通部门所普遍采用。一直以来，我国实行的是按车辆行驶证上标注的吨位为收费依据，空车、实车、超限车同一标准，多装货不需要多缴费。如一辆5吨货车空车按5吨收费，装载15吨货后，同样仍按5吨收费。这种不计车辆实际载重大小的收费方式存在诸多弊端，有失公平，助长了超限运输问题的泛滥蔓延。通行费征收政策不合理，缺少对超载超限车的制约。（四）治超有例外。为保障鲜活农产品，对鲜活农产品运输车辆实行不扣车、不卸载、不罚款的特殊政策，这本来是国家为了鲜活农产品流通提供的方便之门。绿色通行证畅通无阻，无论在那个治超点，有这种证件的车辆可以通行。而有些别有用心的运输户从这里动起了脑子。也有邮政车辆无法检查，军牌车辆拒不检查，海关集装箱政府特批，冠以救灾物资免费通行，这些例外，虽是少数，但无疑是在治超工作中打开了一个口子，国家的特殊政策被一些投机者利用，成为超限超载的护身符。（五）有关法律制度不够健全，法规不配套，执法不严，执法主体不明确，客观上加大了对超限超载运输的执法难度。长期以来，在运输管理监督、执法、以及交通安全、车辆生产等方面缺乏相关配套法律、法规和制度，无法为及时有效地纠正超载超限现象提供法律依据；即便有法律依据，但缺乏执法力度，不能够起到约束和惩罚不法行为的作用，况且其执法成本也相当高，如上路检查、卸载等。有的制度已经成了他们违法的保护伞。“一事不再罚”原则有失偏颇，不法车主进行超载超限运输，途中被查处过一次后，既不停驶，也不卸载，而是继续进行非法运输，罚款单成了通行证，可以名正言顺、堂而皇之地继续侵害沿线的道路。此外，由于体制原因，公路交通、道路运输和车辆生产部门各自具有独立的法规体系。这些法规之间具有相当多的矛盾、不协调和法律盲区，各部门对相同超载超限的处理手段和方法也不尽相同，这些无形之中加大了对超载超限运输的执法难度。四、超限超载运输治理的法律对策治超工作涉及面广、难度大、情况复杂，因此必须重点加强法律制度建设，使之有法可依。（一）建立健全法律法规，为依法治理超限运输提供坚强有力的法律保障。我国现行法律法规对治理超限运输问题作出了一些原则性规定，但不系统、不完善。要在现有公路法及相关法规的基础上，建立健全治理超限超载运输的法律法规，协调有关部门研究综合治理超限运输问题，国家正在制定包含治理超限运输内容的公路保护条例，希望能够尽快出台，并完善配套规章，用以明确各部门在治理超限运输工作中的职责权和相互协调关系，做到有法可依、有法必依。条例还应把路查、卸载、罚款、损害赔偿作为治理超限运输的基本手段加以明确，以加大治理工作力度，彻底改变现在交通部门手段匮乏、力不从心的被动局面。（二）改革车辆和交通运输管理体制，实行专业管辖、统一管理。改革管理体制，要重点做好三项工作：一是理顺交通系统内部体制。为避免多家上路、多头执法、各行其事、互不衔接的问题，应尽快组建交通综合行政执法机构，综合行使运管、路政、规费稽查等行政执法权力，加大对超限运输问题的专项治理力度，新组建的综合执法机构应在法律法规许可范围内，有权检查、制止、处罚包括超限运输在内的各种违规违法行为，做到权责分明，制约有效。二是理顺车辆牌照管理和公路运输管理之间的关系。要按照市场经济体制的要求，按照责、权统一原则，交通部门的基础设施及设备优势与交警部门的执法权力优势的有机结合，改变目前治理超限超运输状况。三是理顺车辆生产与使用的关系。要加强汽车生产厂家与交通运输管理部门之间的沟通，认真解决车辆技术标准和公路技术标准大相径庭的问题，使车辆技术状况与公路技术状况相对吻合，促进汽车工业与交通运输事业协调发展。（三）强化源头管理，防范违法运输行为发生。一是加强对车辆生产制造、销售企业的检查，并使之制度化。使生产厂家按照国家标准生产和改装，杜绝“大吨小标”、“假标识”等违规车辆出厂和上路行驶；二是公安车管部门要按照规定，发放机动车登记证书、号牌和行驶证，对不符合机动车安全技术检验标准、道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值强制性国家标准和车辆生产企业及产品公告的车辆不予登记和发放车辆号牌。三是加强对非法改装、拼装车辆的检查，对非法改装、拼装车辆的车主要给予相应处罚；对从事非法改装、拼装车辆的企业给予吊销经营许可证等的处罚。四是加强道路运输货物装载场（站）检查，对货物装载源头环节的实行全过程监管。同时，要对为非法超限超载车辆配载并放行出场（站）的货物装载场（站）经营者，给予严厉处罚。五是实行运输市场准入制度，提高货物运输指导价格，保证运输业主在不超限的情况下有一个合理的利润空间，加强宏观控制，打击恶性竞争行为。（四）改革交通规费收缴方式，有效治理超限运输车辆规避、逃缴交通规费的行为。目前江苏等地推行的计重收费方式就是很好的尝试，对超载的车辆加大收费、对超限的加重惩罚性收费，让想通过超载超限来赚钱的无利可图。这对于有效治理超限运输、减轻超限运输对公路和行车安全构成的危害，具有借鉴意义。（五）严厉打击“黄牛”职业化集团。在超限与治超限的漫长拉锯战中，除了时刻“斗智斗勇”的执法人员与司机外，还催生了一批职业化探路者这就是俗称 “黄牛”。一要禁止“黄牛”聚集在高速公路的路口，防止他们拉客的同时为超限车通风报信。要注重与国道路政的配合与联系，统一口径，将国道与高速公路严加堵死，让超限车无处可逃。二要注意收集有关“黄牛”集团化的信息，配合公安机关严厉打击“黄牛”集团。(六)强化治超配套措施的落实。要按照“高速公路入口阻截劝返、普通公路站点执法监管、农村公路限宽限高保护”的总体要求，逐步建立健全全国路网的治超监控网络，全面加强公路保护。一要稳定治超队伍，各地交通部门和公路管理机构应明确或设立专门的治超管理机构，明确编制，落实人员；二要保障治超经费，将治超工作经费纳入正常的部门预算和公路养路费的支出范围，保证长效治超工作的有序开展；三要建立交通和公安部门治超协调机制的制度化，加大路面管理和执法力度，始终保持严管态势；四要建立健全社会舆论监督机制，开展有奖举报等形