中外社会团体的改革与发展ppt课件.ppt

第八讲中外社会团体的改革与发展 一 我国对社团管理模式演进和现状 一 社团概念和结构 二 我国社团发展简史 三 我国对社团管理模式演进1 多头审批阶段2 三重管理阶段3 双重负责阶段 四 我国对社团管理模式现状1 管理体制2 管理范围3 管理方式4 双重负责管理模式取得的成绩5 双重负责管理模式存在的问题 1 二 国外政府的社团管理理论基础及其模式 一 国外政府管理社团的理论基础1 韦伯的官僚制2 登哈特的新公共管理理论3 巴纳德关于正式组织与非正式组织的理论 二 国外政府对社团的管理模式1 日本模式2 意大利模式3 英国模式4 美国模式 2 三 我国政府对社团管理的模型设计 一 对社团管理模型设计的理论构建1 社团的产生 发展 消亡的规律2 关于双重负责管理体制的推谬3 现代社会应该是一个促进发展的社会 而不是一个控制发展的社会4 重申单位人向社会人的转变5 社会自治能力需要有广阔的实习平台 二 网镜模型1 关于社团身份合法与非法的网镜模型2 关于取得合法身份后的网镜模型3 几点补充 3 一 引言 里格思认为 过渡社会公共行政有三个基本特点 异质性 重叠性 形式主义 我国的社会正处于过渡社会公共行政阶段 即人们常说的处于社会转型期 转型期转得好不好 直接决定今后各个方面的发展走向 对社团进行管理是行政管理的范畴 在社会转型期对社团实施行政管理是保证整个行政管理健康转型 促进社会整体健康转型的有俄机组成部分 我国当前对社团行政管理从管理体制 管理的度和管理的有效性上都存在很多问题 4 一 我国政府对社团管理模式的演进和现状 一 社团概念和结构社团是社会团体的简称 不同国家 不同学者对社团的定义很多 所包含的范围也不尽相同 本文所指的社团 取用我国1998年颁布的 社会团体登记管理条例 对社团的定义 并把其他国家社团和其他国家在我国成立的社团包含其中 将 社会团体登记管理条例 中的定义略加修改 定义为 国家机关以外的组织和个人自愿组成 为实现会员共同意愿 按照其章程开展活动的非营利性社会组织社团的结构因各国的情况不同也各有区别 但是从社团的本质属性来看 社团主要由会员 宗旨 机构 规则和活动组成 5 二 我国社团发展简史我国社团发展由 社 而来 社 是远古为祭祀而进行的聚会活动 随着社会的发展 社 的本来意义发生变化 人们结 社 的用途开始脱离祭祀活动本身而发展成为为了实现某种共同意愿而产生的定时不定时的聚会 这种聚会逐渐演变成为达到一定的目的 共同联合起来 形成的一种相对稳定的社会组织 先秦两汉时期的政治团体 学术团体 宗教团体等 魏晋南北朝到宋元时期又出现了工商业行会 民间武装团体等经济类社团和军事团体明清时期 我国社团在原有发展基础上进一步成熟 几乎包括了现有社团的各个种类 涵盖了社会 经济 文化 生活等各个领域随着西方资产阶级革命的胜利 受西方自由 民主思想影响的先进知识分子 开始将民主思想引入我国社团 6 三 我国对社团管理模式演进 因本文旨在解决我国大陆当前社团的发展问题 顾下面专门陈述新中国成立后尤其是改革开放以来我国大陆对社团管理模式的演进 主要分为三个阶段 1 多头审批阶段 从1978年至1989年2 三重管理阶段 1990年至2000年3 双重负责阶段 从2000年清理整顿结束到现在 7 四 我国对社团管理模式现状 1 管理体制业务主管单位与登记管理机关双重负责 其中 登记管理机关负责 社会团体的成立 变更 注销的登记或者备案 年度检查 对违反 社会团体登记管理条例 的行为进行监督检查和行政处罚 业务主管单位负责 社会团体筹备申请 成立登记 变更登记 注销登记前的审查 监督 指导社会团体遵守宪法 法律 法规和国家政策 依据其章程开展活动 年度检查的初审 协助查处社会团体的违法行为 指导社会团体的清算事宜 8 2 管理的度 1 社团依法登记方能开展活动 2 登记事项改变须办理变更登记 变更登记须依程序产生改变决定后 按规定报送若干材料 3 日常管理与处罚 第33条规定了重点监督范围从以上内容可以看出 我国对社团的管理从社团产生 变化 社团内部所有活动 到社团的终止 无所不包 9 3 管理方法 1 未经登记 擅自成立的予以取缔 2 第33条规定18 有违法经营额或者违法所得的 予以没收 可以并处违法经营额 倍以上 倍以下或者违法所得 倍以上 倍以下的罚款 3 第34条规定 社会团体的活动违反其他法律 法规的 由有关国家机关依法处理 有关国家机关认为应当撤销登记的 由登记管理机关撤销登记 4 年检管理 每年对社团实施年度检查 对违法的通过警告 责令改正 限期停止活动 责令撤换直接负责的主管人员 撤销登记13 5 变更管理 不符合规定的变更不予办理 6 注销登记 社团自愿提出终止 须进行财产清算 10 实际操作中 对没有依法登记的社团 有三种处理方式 一是对活动正常 丰富 有一定社会影响的 补办登记 二是对活动不正常的 劝其自动解散 三是对有害社会稳定 扰乱经济秩序的予以取缔 各地根据自身的实际分别采用其中一种或多种方式 对于罚款的情形 因难以界定社团条例对社团违法经营的范围 一般很难实施 第34条的规定基本没有使用过 年检是社团管理最主要的方式 对存在问题的 一般先要求整改 达到要求后 一般不予处罚 只有少数拒不纠正的 才予以处罚 但是处罚的手段非常缺乏 要真正处罚一个社团很难 所以登记机关对拟予撤消的 如果该社团能自动申请注销 登记机关也不愿以撤消对待 变更登记是社团容易遗忘的事 不少社团这方面意识比较淡 登记机关在发现未办理变更时 只是提醒社团办理 一般也为社团提供方便 注销登记本来规定有一定的程序 但是一般是无法召集会员开展正常活动才选择的注销 所以登记机关在财产清算没有问题后 就会给予办理注销 11 4 双重负责管理模式取得的成绩 1 明确了对社团管理的部门 明确社团的管理由业务主管单位和登记管理机关负责 只要业务主管单位审查同意 登记机关批准 社团的所有活动就都是合法的 不需再征求别的单位的意见 2 加强了对社团的管理 由于社团一旦出了问题 业务主管单位一般有连带责任 所以 业务主管单位往往把社团当作本部门的一个处室对待 对所有事情都要按照本部门其他处室的办事规则来进行 社团违法的可能性被最大限度地排除 12 3 社团的活动有了合法依靠 社团的主要负责人一般由业务主管单位的人全部或部分兼任 为了保证社团的正常运行 这些兼职负责人一般都能争取本部门把自己掌握的资源分配一部分给社团 从资金和人员上对社团给予支持 4 保护了社团的权利 业务主管单位和登记管理机关既是社团的管理机关 也成了社团的保护部门 别的部门要对社团实施制裁 须经过业务主管单位和登记管理机关 否则 将无法实施 5 业务主管单位工作更容易开展 有些事是业务主管单位通过行政权力办不到的 以社团的方式就变得名正言顺 取得了较好的实效 13 5 双重负责管理模式存在的问题 1 明确双重负责的同时 也导致了自由裁量权太大的权力寻租问题 2 在加强了对社团管理的同时 也限制了社团的发展 3 在社团的活动有依靠的同时 也剥夺了社团的自主性 4 社团权利得到保护的同时 也导致一些部门在社团违法问题上束手无策 5 有的业务主管单位将行政权力难以控制的工作通过社团强加给社会 增加了社会的负担 抱怨较多 14 双重负责管理模式存在问题对我国社团发展的影响 我们还可以从当前我国社团存在的问题上得到印证 1 社团数量太少 法国每万人拥有民间组织数量为110个 美国每万人拥有民间组织数量为60个 发展中国家每万人拥有民间组织数量为10个19 我国才2 1个 2 质量不高 我国社团质量基本可以按3 5 2来描述 即自身实力较强 能够较好开展活动的占30 基本能够维持正常运转 成绩平平的占50 还有20 的生存困难 随时面临消亡的危险20 3 官办色彩太浓 政社不分 70 以上的社团都有国家机关背景 都由国家机关人员兼任社团主要负责人 少数省份还占到了90 以上 如云南 有的社团成了个别人的社团 10年8年不换届 议事机构行同虚设 被所谓的 会长办公会 取代 4 处于弱势地位 得不到社会的承认 不少部门在研究制定法律法规和政策时 一般都不把社团当作一种独立的组织来看待 有的规定参照政府部门执行 有的参照事业单位执行 有的被当作企业来对待 而这些参照体 与社团的本质有着巨大的差别 绝不是简单可以参照的 往往导致社团办理各种手续不能顺利进行 开展活动也因此受到制约 综上所述 我国社团管理模式的现状可以归纳为 双重负责的管理体制 无所不包的管理范围 薄弱的管理手段 15 二 国外政府的社团管理理论基础及其模式 一 国外政府管理社团的理论基础1 韦伯的官僚制 韦伯的官僚制的优越性主要体现在四个方面 通过等级机构进行控制 按专业化标准 权力分层 职位分等 层层节制 环环相扣 秩序井然 任何规定都详细具体 具有可操作性 确立了管理的秩序 使管理的任何步骤连续而稳定 使用范围广 各种组织都可以采用2 登哈特的新公共管理理论 登哈特的新公共管理理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的 他对管理持的理念为管理的自由化和管理的市场化取向 16 3 巴纳德关于正式组织与非正式组织的理论 美国著名管理学家巴纳德主要贡献在最早用系统观表述组织并建立了一套影响深远的理论体系 其中专门提到了非正式组织 社团应该属于巴纳德指出的由非正式组织发展成正式组织的情况 在具备非正式组织大部分特征的同时 也具备了一个正式组织的所有特征 他关于 当环境发生变化时 组织也应当有所变化 这种变化是通过一系列战略决策实现的对环境的有效适应 指导我们超出事物本身 去研究周围环境对事物的作用 有时这种作用往往是决定性的 而在政府给予社团怎样一种管理环境对社团发展的作用上 可以从各国社团发展状况中得到证实 17 二 国外政府的社团管理模式 1 日本模式这种模式以日本 新加坡 韩国为代表 主要有以下几个特点 1 有专门的社团管理法规 日本与社团管理相关的法规 最主要的是1998年颁布 促进特定非营利活动法 新加坡1966年就颁布了 社团法 韩国于1975年颁布了 非营利机构成立与运作法案 2 业务相关部门负责管理 登记机关即使存在也是虚位 如日本 社团经各业务相关部门批准后 法务省就一定会登记 3 包揽性管理 政府与社团的关系是管理与被管理关系 政府对社团进行管理是属于政府的职责 社团接受政府管理是应尽的义务 因此 政府部门对社团的管理无所不包 社团的自主空间较小 4 违反法规 必予追究 日本为了准确掌握社团法人运营中财务收支 资产等方面的情况 主管省厅可以采取派人检查 要求提供书面材料等方式对所管社团进行检查 违法行为的处罚主要是政府主管省厅依据民法的规定和公益法人的定款及寄附行为 18 2 意大利模式 这种模式以意大利 法国 德国 瑞士 葡萄牙为代表 主要有以下几个特点 1 法律分散 完备 违法的社团由司法部门负责解决 2 政府没有主管社团的专门机构 国家强调人人有结社自由 政府鼓励并支持人们去组建或从事社团活动 他们认为政府不可能满足社会各方面的需求 需要各类社团从事各种社会活动 以满足社会各方面的需求 3 所有社团自发成立 不须登记 意大利大约有社团23000多个 人们组织社团只要有3个人 有章程 就可以成立 19 3 英国模式 这种模式以英国 俄罗斯 捷克斯洛伐克为代表 主要有以下几个特点 1 有对社团管理法律 有的是专门的法律 有的通过其他法律来规范 2 有专门的登记机构 英国为慈善委员会登记 俄罗斯由司法部门登记 捷克斯洛伐克为内务部登记 3 选择性登记 除英国成立慈善组织必须经过严格审批外 人人都可以自由组织各种团体 4 在这些社团违法法律时 政府也可依法去处理 20 4 美国模式 这种模式以美国 加拿大 澳大利亚 菲律宾为代表 一般有以下五种特点 1 法律完备 分散 没有专门的对社团登记管理的法律 社团相关法律规定分散在各种与社团有联系的法律中 繁多而细致 2 双重登记 联邦和各州皆有独立立法权 社团登记一般分为法人登记和免税登记两步 3 管理范围较宽松 是否登记由社团自己决定 一般需要申请减免税的就会选择登记 4 资金用途监督较严 政治活动限制 州税务局和州务卿要求社团的章程明确规定所有经营服务收入全部用于宗旨相关的事业 明确规定机构终止时将全部剩余财产转交同类组织 每年还要进行年度财务审计 21 从对国外社团管理模式的分析来看 对社团的政治活动进行限制 对社会实行税收优惠是各国通行的惯例 而在具体对社团管理中 各个国家的管理体制因国情的不同而有区别 对社团管理的度则区别更大 在对社团如何管理上 所采用的方法也大不一样 但是总的精神 为社团发展营造宽松的发展环境 对社团的监督也力图简洁而有效 22 三 我国政府对社团管理的模型设计 一 对社团管理模型设计的理论构建1 社团的产生 发展 消亡的规律社团主要根据各种需要而成立 大致离不开以下几种情况 1 有满足兴趣爱好的需要 2 有保护自己利益的需要 3 有保护弱势的需要 4 有保护环境的需要 5 有发展规划的需要 6 有促进事业发展的需要 23 2 关于双重负责管理体制观点的批评 1 关于坚持双重负责的管理体制观点的批评一 成立社团的人 有很多是社团运作的行家 即使成立当初不懂社团运作的 成立后通过主动学习和请教相关的管理规定 对社团的知识也并不比业务主管单位掌握的少 2 关于坚持双重负责的管理体制观点批评二 双重负责体制制定了6年多 配合的单位仍然屈指可数 贯彻难度之大可想而知 坚持双重负责根本没有科学的理论依据 仅仅是观点持有者的一种主观臆断 往往难以自圆其说 24 3 现代社会应该是一个促进发展的社会 而不是一个控制发展的社会 双重负责的管理体制是加强管理的核心问题 关键词为加强管理 为控制型管理 而现在主要应该促进发展 而不是加强管理 即使提管理 也是对大部分的促进 和对极少数的管理 因为极少数应加强管理而扩大加强管理的面 势必制约社团的数量和质量的发展 因为双重负责是加强管理的核心 就是双重负责最能控制 在最能控制的另一方面 就是导致所有工作都可能受到限制 自主决定空间缩小 4 重申单位人向社会人的转变 5 社会自治能力需要有广阔的实习平台 我国当前确实存在社会自治能力较弱的问题 但是 没有锻炼社会自治能力的环境 在严密的控制之下 要培养出社会自治能力只能是南辕北辙 纸上谈兵 25 要实现社团管理的健康转型 主要应从以下几个方面进行调整 1 除了涉及政治 民族 宗教 社会与自然的正发展 社会道德风尚 财务管理监督外 一般都予以放开 2 将社团分为登记社团和备案社团区别对待 是登记还是备案取决于社团自身 不登记 不备案为非法 登记管理机关依法取缔 3 废除双重负责的管理体制 改为登记管理机关直接登记 4 简化程序 改先筹备后登记为直接登记 登记社团 直接备案 备案社团 5 降低门槛 取消资金限制 取消固定的住所 取消有与其业务活动相适应的专职工作人员 3人可结社 取消相同相似限制 社团允许竞争 提供章程和申请登记表即可登记 提供备案表就可备案 26 6 减小并调整管理的度 不规定年龄限制 可连选连任 取消活动地域限制 不搞年检 备案社团每年只报送活动情况 变更必须报告 一般不检查 连续两年不报活动可取消备案 登记社团每年报送工作报告和财务报告 变更名称 业务范围 法定代表人须按时办理变更登记 变更住所 电话须通知登记管理机关 须按时召开相关会议议事 成立的社团被撤消或取消备案的 或被取缔的 秘书长以上负责人 两年内不得登记或备案社团 7 给予保障 税务部门对登记社团根据章程给予减免税 8 加强登记管理机关管理有效性 为适应发展与管理要求 参照工商登记管理机构的设置 组建社团发展促进局 也可加上其他民间组织一起 成立民间组织发展促进局 增加编制 增加人员 增加经费 核定登记管理机关的职责 对所有社团的职责 取缔非法组织 对登记社团的职责 登记审批 变更登记审批 修改 年度活动报告和财务报表审查 民主议事会议监督 民主选举负责人监督 会员入会自愿退会自由监督 对违法社团予以罚款到撤消的处罚 拥有临时检查权 除非有证据显示社团可能存在问题 一年不得两查 对备案社团的职责 备案审批 变更登记修改 备案社团年度报告审查 对备案社团处罚 9 各相关部门根据相关行业法规进行正常管理 27 参考文献 1 陈宝良著 中国的社与会 浙江人民出版社 1993版 2 王世刚等著 中国社团史 安徽人民出版社1994年版第375页 3 王世刚等著 中国社团史 安徽人民出版社1994年版第376页 4 王世刚等著 中国社团史 安徽人民出版社1994年版第466页 5 民政部编 中国民政 2006第3期 十五 期间民政工作成就回顾 第10页 6 民政部 民政事业 十一五 发展规划与2020年远景目标纲要 7 古俊贤主编 中国社团发展史 2001年11月版第1页 8 古俊贤主编 中国社团发展史 2001年11月版第487页 9 云南省民政厅编印 社团管理文件资料汇编 1990年12月版 10 王名编著 非营利组织管理概论 中国人民大学出版社2002年7月版43页 11 成翰谷 社会转型期云南民间组织发展与管理对策思考 云南民政 2002年第12期第47页 12 1998年 社会团体登记管理条例 第27条 13 1998年出台的新修订的 社会团体登记管理条例 第28条 14 1998年出台的新修订的 社会团体登记管理条例 第9条 28 15 1998年出台的新修订的 社会团体登记管理条例 第10条 16 1998年出台的新修订的 社会团体登记管理条例 第13条 17 社会团体登记管理条例 第20条规定 18 社会团体登记管理条例 第33条规定 19 民政部 民政事业 十一五 发展规划与2020年远景目标纲要 20 成翰谷 云南民政 2002年第12期 社会转型期云南民间组织发展与管理对策思考 第47页 21 丁煌著 西方行政学说史 武汉大学出版社 2004年12月修订版第78页 22 古俊贤主编 中国社团发展史 2001年11月版第5页 23 丁煌著 西方行政学说史 武汉大学出版社 2004年12月修订版第393页 24 丁煌著 西方行政学说史 武汉大学出版社 2004年12月修订版第398页 25 Salamon LasterM 1994 TheEmergin