改善城管执法体制的方法研究[文档资料]

改善城管执法体制的方法研究 本文档格式为 WORD,感谢你的阅读。 城市管理综合执法制度的形成源于 1996 年行政处罚法第十六条 “ 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权 ” 之规定，通常称作 “ 相对集中行政处罚权 ” 规定。相对集中城市管理领域行政处罚权的办法，精简了执法队伍，集中了执法力量，提高了执法水平，提升了行政效率，增强了执法力度。同时，现行城管执法体制依然存在一些问题，需要改进。 一、现行城管执法体制存在的问题 （一）法律法规不健全，执法程序不规范 城管执法领域至今缺少统一明确的法律规范，行政处罚法仅仅设计了一个理想化的程序制度，对实体法范围具体如何操作和应用并未做出详细规定。目前，城管执法的实体依据主要是各部门单行法律法规、部门规章的相关剥离职能，这些执法依据过于分散，需要重新组合汇集使用。由于没有统一的法律法规，各城市政府往往将法律法规、规章的相关规定重新汇集为新的规范性文件，以作为执法依据使用，如九江市城市管理行政执法暂行规定就是将所涉及到 8 个部 门的部分法律法规条款汇编成文，而有的小城市甚至连这一步也难以做到，直接使用其他部门的法律依据，为此，执法的合法性和权威性常常受到质疑。 对于城管执法的工作程序，也没有相应的适合这一执法领域特色的具体操作办法规定，只能按照行政处罚法的原则性规定粗放式操作。 （二）管辖职能不统一，管理标准较随意 依照相对集中处罚权制度，相关单位将全部或部分执法权移交给城管部门，当然移交的大多是本部门管不好、不愿管的职能，这些管理包袱往往 “ 费精力、无利益 ” 。如何划分城管与各职能部门的职能范围，并 未经过高层严格论证，大都由地方政府自行决定，如江西九江市的执法职能为 8类 115 项，而北京的执法职能高达 14 类 380 余项。有的城市甚至在授权时未考虑责权一致原则，竟然将某项具体的执法职能予以分解，如江西省瑞昌市就将违法建设的处罚分解为两部分，对难度极大的居民私搭乱建的拆除由城管处理，而对商业开发建设中的罚款则由规划局保留。 城管执法显著的地方性特色直接导致各城市的管理标准不尽一致，受地方官员执政理念的影响，相同的城市在不同时期的管理理念也不尽相同。如九江市在 2005 年开展暴风骤雨式的市容整治，进行严 管重罚，而到 2007 年又开始推出“ 社区限时蔬菜早市 ” 、 “ 阳光早餐 ” 及 “ 季节性瓜果摊点 ” 等措施，允许存在一些路边摊点，只在创文明城、卫生城等评比时通知摊贩休息。调查显示，有 96%的执法人员觉得市容管理标准不好把握，工作期间只是按照上级命令和带队领导意思执行；有 60%的执法人员认为创卫生城等短期突击式检查评比意义不大，是一种功利化的形式主义，平时怎样管，检查时就该怎样，不应该搞双重标准的 “ 面子工程 ” 。 （三）部门衔接不协调，执法措施手段少 相对集中处罚权的另一个功能是审批管理与行政处罚职能分 离，城管执法部门在行使处罚权时，大都需要相关部门的支持配合，如查处违法建设行为，需要规划部门认定违法行为的性质及严重程度；查处破坏绿化案件，需要绿化行政主管部门对标的物品种、价值等予以鉴定。可在日常工作过程中，这些技术上的需求往往难以得到顺利衔接，造成执法上的被动，影响行政效能，如查处环境污染违法行为时，需要环保部门出具污染超标的鉴定意见，但环保部门要求先交纳检测费；在违法建设查处过程中，规划部门有时会反复更改认定意见，令违建行为的查处无所适从。城管执法的措施手段较少，当工作中教育劝说无效时，一般都是采取 “ 扣押物品 ” 的强制措施，而在强制扣押过程中最容易产生对抗、引发冲突，甚至导致矛盾升级。 （四）队伍建设不规范，成员身份较混乱 城管执法近年来屡屡被推向舆论的风口浪尖，其所遭遇的公信力危机，与队伍建设不尽规范有着重要关系。少部分人员言行举止失态和执法不当总会引发负面事件，且极易被媒体、公众放大而影响整个行业的声誉。不少极端事件中似乎总有协管或临时人员的身影。执法队伍力量不足、混编混员共同上岗、整体素质参差不齐是城管机构普遍存在的现象。调查得知，在队伍建设、人员管理、编制身份、经费保障等问题上 ，地方政府大都不够重视，为弥补人员不足，如九江市区城管队伍有市局、辖区政府、街道办事处分别聘请的三类协管人员参与执法，市民一般很难区别，而在县区级城管队伍中，更是有行政、事业、工人、以工代干、合同制、协管等混合上岗的情况。聘用人员过多，还导致工作经费和工资福利的缺口，产生以罚代管、以罚养队的现象，最终产生执法动机不纯、执法不文明等现象，从而影响执法工作的严肃性，也影响队伍的稳定性。 二、现阶段改进城管执法体制的方法 （一）健全法律保障体系，确定职能内容主体 在国家层面制定统一的 城管综合执法相关法律或法规，势在必行。但我国城市数量众多，有共性也有差异，在制定法律法规时，必须考虑到城市功能、特色等因素，从而确定立法的总体思路。现阶段的城管立法，可以制定一些通则性、程序性的规定，如执法主体性质、职能范围、协调机制、执法措施、执法程序、执法保障、执法监督、执法责任等，起到明确城管执法的法律地位、指导队伍规范化建设的基本作用。 健全城管执法的法律保障体系，还需加强地方立法，各地可以根据国家法律法规的授权，结合本地的具体情况和实际需要，制定地方性法规、规章或相关实施细则。地方立法要 考虑本地城市功能特色和经济发展水平，详细规定本区域城管执法工作中的具体做法和管理标准，通过加强国家和地方的立法，实现大原则和小灵活的完美结合。 （二）严格执法温情服务，堵疏结合宽严相济 从现行体制来看，城管执法的职能众多，而难度最大且最容易引发矛盾的是对无证摊贩的管理，正确处理好严格管理与文明执法的关系尤为必要。对待市政交通、环保绿化等方面违法行为的处理，应该以 “ 堵 ” 为主，严肃处理依法办事；对待无证摊贩，应该以 “ 疏 ” 为主，正确引导，宽严相济。贩夫走卒、引车卖浆之职业古已有之，尽管 “ 马路经济 ” 与 “ 跳蚤市场 ” 已不是当今推动社会生产力发展的主要形式，但仍然是经济发展的补充，其缓解社会就业压力的作用更是不容忽视。调查中发现，有 90%的执法人员认为，可以在合适的时间、合适的地段允许合适的占道经营项目存在。85%的市民表示，马路摊贩的货物和服务方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、时令果蔬等商品服务占用一定公共资源。 目前广东省人大正在积极探索地摊经济合法化模式，广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案）正面向社会各界公开征求意见，走在了堵疏结合管理的前列。按照疏导管理模式，城管工作 主要是引导摊贩办理经营手续、告知按照规定时间地点经营即可，城管执法只要实现了由管制型向服务型的转变，便有望走出 “ 暴力执法 ”的怪圈，告别 “ 下跪执法 ” 的无奈。 （三）改善城市硬件设施，勤于疏导尊重民意 确定了堵疏结合的管理理念，就为保障社会民生就业、实现政府有序管理、提高市民生活便利、实现多方共赢互利打下了坚实的理论基础，能有效解决好 “ 市容与繁荣 ” 、 “ 面子与肚子 ” 等问题。但合理放开部分城市公共空间，需要高标准的城市配套基础设施作保障，为此，老城区要不断改善城市公共设施，新城区要制定良好城市规 划。如九江市老城区姚家洼路段常住人口约 2 万人，原只有一个小型农贸市场，在交易高峰时段，机动车道上涌出不少摊点，有时救护车都无法通过，为此政府出资将市场旁的仓库进行改造，市场面积扩容 2 倍，有效缓解了供需矛盾。在新城区建设时也要因地制宜，依据方便群众生活和不影响道路交通的原则，规划出一定的区域地段，作为临时性经营场所。如九江开发区柴桑美食一条街就是按照门店加店外经营模式规划设计，现已发展成为民众的饮食文化聚集地、宵夜经济示范点。在新区建设过程中，还规划了不少泊车点，方便经营者、消费者和居民停车，有效避免了交通管 理上的矛盾。 勤于疏导的宽容管理政策，带来的 “ 食品安全、环境污染、道路交通 ” 等负面问题也不容忽视， “ 马路经济 ” 开放的区域、时间、标准等宽严程度谁说了算？各阶层意见显然难以达成一致，不同群体会因利益分歧而产生 “ 众口难调 ” 局面。政府大多会认为，改善了市容面貌就提升了投资环境，增强了城市综合竞争力；市民会认为只要不妨碍到自己就可以接受，如果受到影响可能又会立即投诉要求取缔；而门店商家会认为不付店租、不交税的 “ 马路经济 ” 不仅影响城市环境，而且影响经营的公平性。因此，政府在规划和制定疏导政策前，应积极听取各 方面的意见，既要考虑秩序也要考虑民生，必要时还可以召开市民听证会等，充分尊重民意，要根据市民意见划定禁止经营区、限制经营区、疏导经营区等范围进行规范引导，要立足于符合城市发展步伐的总体需求。 （四）提高人员队伍素质，定编定责明确上级 城管执法承担了城市管理中最为难管的部分，加之城管工作大都在街头巷尾，处于开放性的环境之中，民众的多种情绪很容易集中宣泄在城管队员身上，使其陷入 “ 相对人抵触，过路人指责，围观者起哄，好事者围攻 ” 的窘境之中。为此，加强队伍规范化建设，提高人员整体素质刻不容缓，聘 用的协管人员和临时人员，大都缺少在复杂环境下执法的经验和应变的能力，显然不能胜任严谨的执法工作。国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定要求执法人员必须按照公务员考试考核等办法择优录用，这一规定理应得到严格执行。对新任执法人员还要加强上岗前培训，工作注重以老带新，规范人员举止言行。 地方政府应当科学核定城管队伍的合理编制数量，避免行政、事业、工人、临时人员等混编混岗执法，并根据编制核拨行政执法专用经费，严格执行罚缴分离和执法人员主体资格认证制度，杜绝 “ 乱罚款、乱收费、乱摊派 ” 等以罚代管 、以罚养队的执法扰民现象，确立规范执法、文明执法的基本前提。在提高城管执法保障水平的同时，还要常抓队伍建设，明确执法责任，规范执法行为，严格执法程序，加强执法监督，强化责任追究，通过执法保障和严明纪律两手共抓，进一步增强执法能力、提高服务水平。 现行执法体制把城管定位为隶属于地方政府的执法机构，在省级和中央政府都没有明确单独的上级主管部门和归口管理部门，合理的诉求往往难以上传，国家部委或上级政府在制定政策与具体决策时，就可能将该部门的需求遗漏忽略，如城管的服装、执法标识等至今没有得到中央批准和统一 ，地方特色很浓，效果差别较大。为此，城管执法机构亟需明确上级主管部门，同时也便于及时总结各地工作经验，巩固管理成效，按目前状况，归口于国家住房和城乡建设部门或国家法制部门管理比较合适。 （五）引入科技司法手段，避免冲突柔性管理 法律法规赋予城管执法的方法措施不多，采用扣押手段又时常引发矛盾冲突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即将投用的数字化城管监管模式就很有意义，这是一项利用计算机、网络科技及无线通信技术打造的科学管理模式，它能够强化源头管理，及时发现违法违章行为以便及时教育劝 说制止，还能够有效收集和固定违法行为证据，为规范化执法办案提供帮助。 强化行政案件规范办理也是一种值得推广的管理手段，对于有固定经营场所的行为人、有固定住址具备履行能力的相对人都可采取这种柔性执法方式。对初次违法者，可责令改正；教育无效者，固定违法行为证据后依法作出处罚决定，如不按时履行处罚义务的，申请司法部门强制执行，让违法行为最终罚过相当。按照这种规范的方法管理，像延安城管 “ 跳踩式执法 ” 冲突完全可以避免。 城管行政处罚案件数量较多，引入司法手段还得提高效率，加大对非诉讼行政处罚案件的 审查和强制执行力度，为此司法机关支持配合的常态化尤为必要。西安市莲湖区法院为此成立了城管巡回法庭，专门受理城管执法的案件审查和执行工作，具有很强的威慑力，违法行为人如拒不执行法院裁定，还将面临司法拘留乃至承担刑事责任，这种充分发挥法院作用维护行政执法严肃性的方法，行之有效，值得推广。 （六）部门联动相互协作，公众参与凝成合力