经济社会发展中的政策矛盾与结构性新趋势[文档资料]

经济社会发展中的政策矛盾与结构性新趋势 本文档格式为 WORD,感谢你的阅读。 笔者利用参加中组部、团中央第 13 批博士服务团，赴重庆市忠县挂任县长助理一年的宝贵机会，对忠县各乡镇和重庆市大部分区县进行了实地考察调研。重庆是西部的缩影，体现着广袤西部的发展活力。因此中国经济未来在相当长时间内都不会发生 “ 硬着陆 ” ，特别是中西部地区，有可能成为中国经济持续平稳发展的重要支撑。但未来中国经济社会发展也面临一些不容忽视的矛盾和问题，面临着一些重大的结构性趋势变 化，应该引起高度重视。 一、未来应该继续加大对基础设施建设和升级的投资力度 从经济理论和政策框架看，应对短期经济波动主要从需求侧着手，促进长期经济增长则从供给侧努力。投资同时具有应对短期周期性经济波动和促进长期经济增长的作用。改革开放以来，我国取得了显著的经济社会发展成就，这与我们采取了正确的实体经济发展战略，特别是与大手笔对全国基础设施进行投资升级有直接关系。基础设施的改善与提升，不仅为国内大范围运送商品物资提供了便利，降低了交易成本，塑造了我国参与世纪之初的全球竞争优势，也极大地提 升了国民福利，提高了国民幸福感。 从调研情况看，基础设施水平相对较低，仍然是制约西部地区经济社会发展的重要因素。重庆市部分区县，由于交通等限制，物流成本还比较高，与主要经济中心的空间和时间距离还比较远，严重影响其经济社会发展。一些农村还没有通公路，有的农村公路只有 3.5 米宽，会车难度很大，既影响农村经济的开发，也给百姓出行带来很大安全隐患。可以说，西部地区对基础设施的改善和提升仍然有巨大的需求空间。甚至不只是西部地区，全国也还有一些重要的战略经济区域，如环渤海经济区、长江上游经济区、洞庭湖生态经济 区等等，仍需要进行大规模的基础设施建设与改造升级。 未来应该充分利用我国工业产能富余、财政资源还有余地、人口结构尚有优势、储蓄率较高、外汇储备充裕以及基础设施投资的经济回报率较高等有利条件，大格局地建设连通全国的高速轨道交通网，继续加大对道路、管道、城市基础设施等方面的投资，加大对中西部地区的基础设施和国家重要战略经济区的基础设施投资力度，打造我国参与未来全球经济竞争的新优势。从中国的大国经济外交来看，在联系日益紧密的全球化时代，利用我们的优势，积极在我国周边布局建设一些规模宏大的基础设施，对一些 已有的重要基础设施，比如渝新欧铁路等，将其上升至国家战略的高度来加以实施，不仅能够为中国的工业产品找到销路，拉长中国的战略机遇期，也能够极大地提高中国的区域影响力，这也是区域联动走向全球经济新繁荣的重要路径。 扩大消费有利于提高经济福利，在一定程度上也能够扩大内需，从而在短期内拉动经济增长，但过度消费不利于资本积累。从世界范围看，发展中大国难以依靠消费促进经济长期持续增长，节俭仍是最应珍视的美德，扩大消费应该正面、适度。当前我国出现了 “ 消费热 ” 的趋势，对此应该谨慎判断，未必是出现了重大的转折性趋势 ，也可能是由于我国近几年房地产市场 “ 繁荣 ” 带来的 “ 财富效应 ” 所致，这与 2008 年全球金融危机前的美国以及债务危机前的很多欧洲外围国家相似，应该引起高度警惕。不正常的消费繁荣不仅浪费宝贵的发展资源，也容易使经济结构从制造业向服务业和非贸易部门转变，对国家未来发展不利。 二、中国经济转型升级应该采取 “ 分步走 ” 的策略，应充分考虑区域间的差异性，制定 “ 差别化 ” 的经济支持和引导政策 在西部感受最明显的是，中国经济正在发生一场恢弘的发展变革，突出特点就是出现了显著的产业转移趋势。 从重庆来 看，近些年来吸引了很多加工制造企业落地生根，甚至形成了现代信息产业集群。笔者挂职所在的忠县，也有很多加工制造企业从东部地区转移过来。过去要到东部沿海地区打工的劳动力，现在在自家门口就可以实现就业，在很大程度上分流了流向东部地区的劳动力，使得东部地区一度出现 “ 招工难 ” 和 “ 用工荒 ” 等问题，预计这种劳动力的分流趋势还将延续。 在产业转移的大背景下，中国经济转型升级战略应该采取 “ 分步走 ” 的战术，并根据区域经济发展阶段和特点的不同，制定差别化的宏观政策。东部地区必须要转变发展理念，扬弃过去的发展经验和发展模 式，发挥其发展基础优良，资本和人力资源富集的优势，未来积极探索产业发展的前沿，发展战略性新兴产业和高技术产业，率先实现产业和经济转型升级，并为中西部地区加快产业技术升级提供支持，宏观经济支持政策要朝这个方向用力。 对广大中西部地区来说，需要依据本地优势，承接东部地区的产业转移，把自身打造成为新的制造业接续地。这不仅有利于促进中西部地区经济社会稳定发展，也有助于保持我国的制造业大国优势。应该看到，在上一轮全球经济繁荣周期中，我国形成的制造业大国地位，是历史机遇的垂青，应该倍加珍视。未来产业结构调整不 能一味追求 “ 轻型化 ” ，不能追求过度 “ 虚拟化 ” ，不能过早 “ 去工业化 ” 。环顾全球，作为高收入国家，德国正是以世界制造业强国的身份保持了竞争优势，并成功地应对了全球金融危机和欧洲主权债务危机。 中西部地区是全国的生态屏障，承接东部地区产业转移，特别是制造业转移，必须要创新发展模式，走一条不同于过去的新型工业化道路，把再造秀美山川、建设美丽中国与发展工业致富结合起来。可采取的办法是，让所有的工业企业都进园区，比照丹麦卡伦堡等国内外成功的生态工业园区的理念和模式，把中西部地区的工业园区建设成为循环型工业园区 。宏观经济管理部门可以把相关资源集中起来，把大力支持中西部地区建设循环型工业园区，作为支持中西部地区承接东部产业转移、发展经济和建设生态文明的重要手段。 三、未来宏观经济政策应着力避免 “ 碎片化 ” ，有效集中国家资源，实现造福人民的宏观经济政策初衷 从调研情况看，当前有一些宏观经济政策呈现出一定程度的 “ 碎片化 ” 。比如，对于农资综合补贴和粮食直补政策（以下简称农粮直补），基层有一些反映。应该说，农粮直补政策在很多地区实现了政策初衷，很好地保护了农民利益，调动了农民的种粮积极性，对稳定和发展粮食 生产有益。但是在一些地区，特别是像重庆等南方地区，单户家庭的土地面积不大，按照相关标准折合成补贴后，大多数家庭只有几十元的补助资金。由于要求补助金直接发放到农民手中，有时农资综合补贴和粮食直补还分开发放，无卡农民为领取这笔补助资金，需要花费车费和饭费等成本，余下的补贴所剩无几。结果是国家花了钱，效果却不是很好。 一是农民不太满意，认为受了折腾。二是基层政府感到委屈，认为中央绕过他们把资金直接发放给农民，是对他们不够信任。三是基层工作难以开展。调研了解到，取消农业税，对减轻农民负担有好处，但也改变了农村 的权利和义务格局。由于不再纳税，农民普遍感觉对国家和集体没有什么义务，一些村里的公共基础设施，村委会既无法筹集资金，也无法集中劳力来进行建设，村镇官员普遍感到工作难做。但是如果把农粮直补的资金集中起来，就是很大的一笔资源，能够办一些大事。以忠县忠州镇护国村为例，集中全村的农粮直补补贴，大约有二十万元的资金，就可以建设村里急需的水渠工程等农业公共基础设施。 还有一些政策，比如新农村建设，对农民建房有资金补助，但是要求补助金直接发放到农户手中，这有利于减少中间环节的 “ 盘剥 ” 和 “ 克扣 ” ，让农民获得实惠， 但 “ 新农村 ” 的基础设施需要基层政府来进行配套建设。在基层财政困难的条件下，新农村水电路等基础设施难以跟上，导致很多问题和隐患。 今后，一方面应该给予地方政府充分信任，一些资金、项目应尽可能交由地方政府来实施，宏观部门不宜干预过细。另一方面，则要从制度和规范上下功夫，对相关资金和项目进行有效监管和审计，宏观经济管理部门应该把主要精力放在这个方面。对一些违背中央精神，中饱私囊的 “ 害群之马 ” ，要严惩不贷，以儆效尤。 从更深层原因来看，一些宏观经济政策之所以呈现出“ 碎片化 ” ，与我们的宏观管理体制 有很大关系。各个宏观管理部门都有一些项目和资金，也有部门权力和利益在其中。在制定安排资金和项目的时候，往往是 “ 资金项目政出多门 ” 。而单个部门的资金和项目又都不足以全面系统地解决经济建设一线存在的问题，这就使得很多资金和项目撒了“ 胡椒面 ” ，没有起到应有的作用，甚至出现了重复建设等问题，浪费了很多宝贵的资源。解决这个问题，一方面可以考虑由某个部门牵头，建立宏观部门间的资金项目协调机制；另一方面，则要通过深入的行政体制改革来加以解决。 四、未来必须要建立自然矿产资源的收益共享机制 笔者挂职所在 的忠县富产天然气，忠武线的起点在忠县境内。由于天然气相关产业是清洁产业，作为三峡库区县，为防止污染，忠县力图发展天然气相关产业。但即使富产天然气，忠县的天然气产业也难以发展，主要是相关国企对气源指标控制得十分严格，忠县很难以市场价格购买到充足的气源指标。 长期以来，一些自然矿产资源特别是油气煤富集的地区，为国家的经济建设做出了巨大贡献，这些矿产资源带来的巨大利润，很大程度上被相关国有企业获得，这虽然间接有利于国家，但好处却难以直接惠及矿产区的人民。而矿产资源开采后遗留的难题，却由这些地区的政府和百 姓来承担和消化。 这些问题如果不能得到很好地解决，将会持续影响地方经济发展和社会稳定。从可持续发展的角度来看，应该加快建立国家和地方共享自然矿产资源收益的机制，让大自然的馈赠不但有利于全国经济建设，也更加有利于当地的经济社会发展和人民致富。国家应从宏观层面制定相关政策，积极支持当地利用自然矿产资源发展相关产业，拉长产业链，并及早谋划接续产业。在一些地区出产的自然矿产资源，要优先保证当地使用，在指标和价格上都要进行优惠。可考虑从矿产资源的开发收益中，留存一部分给当地使用。对矿产资源开采的后续遗留问题 ，国家应从政策和财政方面积极帮助加以解决，维护基层发展和稳定大局。 五、实现中国未来发展的诸多战略任务，需要设立新的考核指标体系 无论是 GDP 还是国有资产保值增值，都是总量的概念。这种总量考核在取得巨大成效的同时，也有一些不利影响。以发电国企的总量考核为例。其为了保值增值，完全可以脱离主业进入到其他行业，比如购买足球队、开发房地产等等，这些也是企业的资产，随着这部分资产升值，在计算资产总量的时候，也能够满足保值增值的考核要求。但发电企业不努力提高发电效率却搞足球队等，相当于是 “ 不务正业 ” ，而且由于国有企业的特殊地位，在其他领域也都具有很强的竞争力，民营企业随后很难再进入相关行业。总量考核也不鼓励国有企业投资于创新，提高其主业经营效率。 GDP总量考核的问题也一样，为做大 GDP，地方政府可能会不加选择地引入并不符合本地禀赋特点和优势的企业，并扶持一些本该被市场淘汰的企业。 改变理性决策者的行为，要从改革考核指标体系下手。还以上述国有发电企业为例，可以改变其考核目标，比如从 “ 保值增值 ” 的考核目标，转向考核其 “ 单位资产的发电量 ” 。由于很多产业无益于提高 “ 单位资产的发电量 ” 目标，企业很可能 从副业领域退出，这就给民营企业进入提供了空间。这种考核还将刺激企业加大研发力度，从而有利于国有企业成为建设创新型国家的主力军。未来可以考虑大力发展职业经理人市场，以选拔出适应新考核体系的国有企业经营者。 对地方政府的考核也一样，可从 “ 总量考核 ” 过渡到“ 效率考核 ” 上来。从调研情况看，中国目前仍然处在需要加快经济和社会发展的阶段，发展仍然是第一要务，是解决我国所有问题的关键，对于这点不能有任何动摇。因此， GDP的概念和考核仍然需要强调，但可以调整考核的侧重点。过去主要考核 GDP 总量，现在则可以按照国家 的总体战略部署和目标，围绕 GDP 设置一些清晰、简捷、有效的效率考核指标。 比如对东部地区来说，可以把 GDP 作为分母，考核其战略性新兴产业产值在 GDP 中的比重，考核其高新技术产业产值在 GDP 中的比重等等。对广大中西部地区来说，在经济发展方面着重考核其工业园区，比如考核工业园区单位土地面积的 GDP 产值，通过这个指标来鼓励地方政府发展工业致富，但同时也抑制地方政府盲目扩大工业园区面积的冲动，促进节约、集约使用土地；考核工业园区排放总量占 GDP 的比重，以降低单位 GDP 排放，提高工业园区的清洁化程度等等。这 些指标有可能引导地方政府把工业园区当精品来做，提高效率，而不是一味求大。 六、未来要顺应中等收入阶层扩大的趋势，谨慎制定相关的改革措施与发展政策 进入新世纪以来，全球经济进入了一轮长达近八年的繁荣周期。本轮全球经济繁荣有多方面的因素，有人力资本提升、技术进步的原因，但更是以美国为代表的发达国家政策宽松带来的。这一轮全球经济繁荣，加之新世纪前的发展积累，加速推动了中国的社会结构变化，中等收入阶层逐步壮大，社会结构开始向橄榄形结构迈进。这是我国抓住了全球经济繁荣的重大战略机遇，坚持以经济建设为中 心，取得的最重大的成就之一。这种社会结构变化趋势，即使是在相对比较偏远的忠县，也有着非常明显的表现。中等收入阶层有恒产、有恒心，是社会稳定的积极因素，也能够为未来中国经济发展创造规模巨大的市场需求。中等收入阶层占主流的社会，是中国理想的社会结构，能够承载大国复兴的中国梦。 未来十年，是我国经济社会发展至关重要的十年。如果我们能够继续实现年均 7%左右的高质量平稳增长，到 2022年我国国内生产总值就会再翻一番。随着经济持续发展，在兼顾收入分配的条件下，我国的中等收入阶层还会进一步壮大，我们完全有条件来 实现这一目标。因此，利用好我国的战略机遇期，就是要努力保证中国经济在未来十年继续保持平稳发展，各方面改革和发展应围绕这个中心来进行。要顺应中等收入阶层扩大这一趋势，制定相应的改革措施。 借鉴印度、非洲等国家的经验和教训，从大的方面看，未来应该率先推进经济改革并逐步放松思想领域的管制。只有当民众实现了经济自由和思想自由的时候，高品质的政治改革才有可能成功，高质量的政治民主化才更容易实现。 制定经济改革方案，要特别警惕落入 “ 华盛顿共识 ”的政策陷阱之中。目前中国经济发展的关键瓶颈之一是垄断，因 此打破相关领域的企业垄断、鼓励竞争，是当前经济改革最急迫的事情之一。对其他一些看得准的改革，比如鼓励民间资本投资、加快有利于培育中等收入阶层的财税改革、保护中等收入阶层权益的法治改革等方面要大刀阔斧，以回应民众对改革的期待，而对一些还看不太准的改革，比如金融自由化等问题，则要继续深入研究。 七、未来需要智慧地、坚定不移地推进城镇化 随着经济社会发展，我国城乡面貌都发生了巨大变化。从农村来看，伴随着国家的经济发展大潮，特别是随着我国向制造业大国的转变，大量农民从土地上离开，来到城市务工，这 一过程持续的时间之长，历史罕见。随着农民进城务工，很多农村出现了 “ 空心化 ” 态势，一些村庄正处于消亡的边界， “ 空巢老人 ” 和 “ 留守儿童 ” 成了农村的主要人群，这在中国几千年历史上，是从未有过的大事和大变局。 农村劳动力从土地上解放出来，流向城市，有力地支撑了我国城市经济的持续发展。但是受制于种种因素，在城市的农民工还处于城市生活的底层，无法享受到普通城市居民的待遇，成为城市中最没有归属感的群体，很容易成为参与群体性事件的主体人群。很多低技能的农村劳动力，大多在建筑行业就业，房地产市场繁荣时期还能维持，如 果未来房地产市场发生逆转，行业萧条，则将对这部分人群产生重大影响，失业农民工很有可能成为异常危险的群体，从而威胁城市稳定。 从近些年的国际形势看，尽管发达国家常发生示威游行，但是由于中等收入阶层占主体，社会整体还比较平稳。但是在阿拉伯和埃及这样的国家，群体性示威游行事件往往引发骚乱，导致政局动荡甚至政权更迭，这与其社会人口结构中城市流民和无业游民过多有很大关系。 一旦我国出现大量失业农民工返乡的情况，对基层社会稳定将构成严重威胁。挂职期间与基层干部的交流中了解到，现在每到年关节日，基层的 维稳压力就变得异常巨大。因为在外务工的农