乡镇机构政策执行不到位的原因与对策研究.doc

摘要如何执行政策是公共政策的许多环节中一个非常重要的组成部分。强而有力的政策执行能力可以保证乡镇政府去实现政策精神和政策目标，也能够保证政府合法度和公共信任。总所周知，乡镇政府处在整个政府体系的最底层，因为它们是直接面向最广大的人们群众的，尤其是农民群众，政策执行力的有效性从某种程度上直接影响到广大农村社会的稳定和发展、以及社会的进步和和谐。实际上，当前如果我们国家的很多政策要得到切实地落实，乡镇政府的执行力度是关键。所以，研究当前乡镇机构政策执行不到位的原因及相关对策尤为重要。本文以乡镇政府为重点研究对象，探讨它们在政策执行力上面的缺陷，并对相关缺陷提出相应的对策。从内容上看，主要分为四个部分。第一部分是乡镇政府执行力的理论分析，包括相关概念的界定和乡镇政府执行力问题的相关理论。第二部分是乡镇政府执行力不足的表现及其成因分析，主要是探究乡镇政府政策执行存在的问题和乡镇政府政策执行存在问题的原因分析。第三部分是提高乡镇政府执行力的对策建议。强化执行意识，提高乡镇政府执行者的素质和能力，以及加强乡镇政府政策执行力的机制建议。第四部分是文章的总结。关键词：乡镇政府，政策机构，原因，对策目录摘要1目录2第 1 章 乡镇政府执行力的理论分析31.1相关概念的界定31.1.1乡镇政府的内涵31.1.2基层政府执行力的内涵31.2乡镇政府执行力问题的相关理论41.2.1委托代理理论41.2.2服务型政府理论4第2章 乡镇政府执行力不足的表现及其成因分析62.1 乡镇政府政策执行存在的问题62.1.1执行效率低下62.1.2执行程序机械复杂62.1.3政策执行异化72.1.4执行方式简单粗暴72.2乡镇政府政策执行存在问题的原因分析72.2.1 政策执行机制不完善72.2.2政策执行主体素质不高82.2.3缺乏健全的政策执行监控制度82.2.4政策认知缺陷9第3章 提高乡镇政府执行力的对策建议103.1强化执行意识103.2 提高乡镇政府政策执行者的素质和能力103.2.1 提高乡镇政府的人员“准入门槛”103.2.2加强对乡镇政府人员的培训103.3加强乡镇政府政策执行力的机制建设113.3.1 完善乡镇政府决策机制113.3.2畅通政策执行的信息沟通机制113.3.3完善政策执行监督机制123.3.4建立政策执行力绩效评估制度12第4章 总结14参考文献15乡镇机构政策执行不到位的原因与对策研究第 1 章 乡镇政府执行力的理论分析1.1 相关概念的界定1.1.1 乡镇政府的内涵乡镇是农村和小镇的统一称呼，我国在乡镇设有最为基层的的政权和行政结构。乡镇政府作为农村与城市之间的连接者，在包括农村及整个国家的经济发展和社会发展中起着基础作用。总所周知，我们国家在一定范围的农村、小镇和城市范围内设置的最为基本的行政机构就是乡镇政府。平常提到的乡镇政府包括了两个方面的含义：一方面是指在一定的条件下，国家在乡村(包含了集市)设立的行政机构，可以叫做乡人民政府，通俗称作乡政府；按一定的条件在镇上设立的政府机关，就叫做镇政府。乡政府和镇政府统一称为乡镇政府。总之，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是最为基础的行政机关；依照党的路线、方针和政策以及国家规定的法律和法规，乡镇政府直接领导着农民的政治、经济、文化和其他有利于农村各方面发展的事业。由于我国特殊的地理环境，农村人口占到国民人口总数的绝大部分，所以管理好乡镇政府就是对祖国大部分地方政策执行的落实。1.1.2 基层政府执行力的内涵在中国，乡镇政府是最为基本的农村基层政权组织，作为最为基层的行政机关，乡镇政府的工作性质是直接的，由于直接面对的广大农民群众，乡镇政府开展工作的情况直接地影响到党和政府在普通人民群众心中的威信和地位。然而乡镇政府组织的工作非常复杂，既要落实好上级政府提出的各项政策、方针和决议，又要反馈老百姓的建议和提议，这其中存在的难度和复杂性可想而知。作为国家基层组织中的重要一员乡镇政府，能根本保障我国的行政体系得到正常的运行。作为我国广大农村地区的最为基层的政府，乡镇政府的职能涉及到对乡镇政治，经济文化等一系列活动进行有效地管理。乡镇政府执行力的好坏直接影响到是否能够贯彻和落实国家的各项规划和政策。及时发现并且解决乡镇政府本身存在的各种弊端，保证上级乃至中央政府的政策得到落实，是我国全面建设小康社会的迫切需求。因此，乡镇政府的执行能力必须以实际为本，通过调度各种组织资源、将各类资源最大化地利用，把上级政府和普通老百姓的需求最有效率地完成。1.2 乡镇政府执行力问题的相关理论1.2.1委托代理理论委托代理理论在20世纪70年代由罗斯(Ross)、詹森(Jensen)与麦克林(Meckling)最早提出来。根据詹森和麦克林的定义，委托代理关系是指一个或多个行为主体指定、雇用另一个或一些行为主体为其提供服务，同时授予后者一定的决策权利，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。在标准的委托代理理论下，由于代理人具有“私人信息”，代理人可能出现因追求自身利益而与委托人利益相冲突的“败德行为”（Moral Hazard）和“逆向选择”（Adverse Selection）。我国中央政府与地方政府，上级政府与乡镇政府正是委托代理关系，在政策执行过程中，乡镇政府对上级政府的信息很了解，但乡镇政府的信息却不容易被上级政府所掌握，乡镇政府的政策执行行为易受其自身利益影响，因此，委托人必须强化对代理人的监督和约束机制，同时也要加大激励力度，增加代理人采取不道德行为的机会成本。委托-代理理论为揭示乡镇政府在公共政策执行中存在的问题提供了依据，为改进地方政府的的政策执行体制提供了理论指导。上级政府与乡镇政府之间存在的委托代理关系主要表现在以下两个方面：1.在信息结构上，处于官僚体制基层的乡镇政府比上级政府更贴近社会生活的现场，对本地区的经济社会发展状况比较了解，与当地微观社会经济组织的联系也更加紧密和直接，上级政府在信息获取上不如乡镇政府，乡镇政府处于信息优势地位。2.在行为目标上，中央或上级政府征求更大区域的经济发展和社会福利最大化，然而分权化改革使得包括乡镇政府在内的地方政府的独立利益越来越明显，也拥有了更大的与上级政府博弈的能力，从而使乡镇政府有更强的动机扩大并增强自身的能力，使执行行为可能偏离上级政府委托的初始目标。1.2.2服务型政府理论所谓服务型乡镇政府就是以“管理就是服务”为根本理念，以社会和大众为主要导向，以社会管理和公共服务为核心职能，以实现经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代乡镇政府。它以为农民提供优质的公共服务作为根本宗旨与存在的价值基础。建设服务型乡镇政府，就是要求乡镇政府树立以农民为中心的服务理念，以能否维护农民利益、提高农民生活水平作为政府工作的出发点和落脚点，“真正做到以公众的期望决定策略设计的蓝图；以公众的需求决定服务的内涵和方式，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向”。这就是说，乡镇政策应致力于提升自身的政策执行力，以更好地为广大农民提供公共产品与公共服务，满足乡村的公共服务需求。当然，服务型乡镇政府建设需要乡镇政府工作人员思想素质的提高来达到，是一种长期而艰巨的任务。第2章 乡镇政府执行力不足的表现及其成因分析 2.1 乡镇政府政策执行存在的问题 2.1.1执行效率低下乡镇政府在政策执行过程中往往会出现执行效率低下的现象，这主要表现在以下两个方面:第一，政策执行意见不统一。关于如何有效执行一项公共政策，是乡镇政府必须要考虑的事情。然而在现实中，一些乡镇政府职能定位不清，分工不明确，往往在执行上级政策时就容易形成责任推楼或多头领导的现象，造成执行意见难以统一，执行工作效率不高。根据我们前面的分析，在D镇中，副科级以上的领导人数共有22人，约占全部行政人员的40%，而且这些领导干部的素质参差不齐，在对待执行上级政府政策的时候，大家的意见很难统一。该镇的一位副镇长向笔者透露，去年，镇里的几套领导班子集中开会讨论该镇一个化工企业污染治理的问题时，到底是强力执行国家环保政策还是应付检查以维护地方经济利益，会议上大家就未能达成一致意见。其实，在江西乃至全国不少乡镇可能都存在这种现象，官多兵少，“坐班”的多于做事的，政策执行过程中应付检查、推卸责任或多头领导，最终导致执行意见很难统一。第二，政策执行环节过多。政策的贯彻落实需要经过一定的执行环节，然而，执行环节过多、手续过于复杂的话，将不利于政策的有效落实，更有甚者，可能会损害政策利益人的利益，最终阻碍政策目标的实现。一些乡镇政府部门往往管得多，真正为农户服务、帮助企业排忧解难的少，以至于政策到达乡镇后，却很难落实好。还有一些乡镇的领导片面强调政策性和原则性，为了总结执行政策的所谓最好方式，往往把大量的时间浪费在文山会海和无休止的会议讨论上，最终导致错过最佳的执行时机，贻误执行工作。某些乡镇在执行国家粮食直补等惠农政策时就遇到一些类似的问题，在补贴发放手续上，镇政府执行人员和村干部要入户逐户登一记、逐户核实、制订账卡表册，并张榜公示，然后还要层层报批、层层督查、层层验收，这给基层干部增添了很大工作压力，也给农民群众带来了诸多麻烦。 2.1.2执行程序机械复杂所指执行程序机械复杂，主要是指受计划经济的影响和，有些乡镇政府分工不明确、职责不清，执行流程过于复杂，甚至乡镇政府人为的为执行设立障碍，其目的不是为了保障权力行驶的合理合法和有效，而是为了满足各自的利益。比如说，解决一个问题或者要想办一件事，常常要提出报告、向上呈递、上级批办、部门主办、主办部门代为拟稿、有关部门会签，再转上级承办部门签收、审稿、与其它一些部门协调、沟通，然后再审批、付印、分发等等，不盖十几个公章就难办成事。如农转农的户口迁移手续繁琐，在邻近乡镇和县与县接壤的地区农村户口迁进迁出都得到县局审批，来来回回得好几天，这不仅耽误了行政相对人的宝贵的时间、金钱和机会成本，也使政府的行政效率大大减低。 2.1.3政策执行异化政策执行异化主要指政策执行主体有意或无意地曲解、扭曲政策的精神、内容和目标等，使得政策目标不能有效实现。政策执行异化通常可以归纳为以下几种:一是敷衍执行，即政策执行者在落实政策过程时敷衍塞责，只做表面文章，而不采取可切实有效的措施来贯彻执行。从表面来看，政策宣传非常热闹，政策执行也轰轰烈烈，而实际上这种敷衍执行是政策执行的“缺位”，不仅欺骗了上级政府，而且损害了公众利益。二是替代执行，即在执行政策时采取偷梁换柱的做法，执行与上级政府不一致的政策方案，使原有的政策方案难以落实。替代执行已成为我国政策执行中的一大顽疾，其最突出的表现就是“上有政策，下有对策”，不仅阻碍了政策目标的实现，而且恶化了政策执行环境，增加了解决政策问题的难度。三是选择性执行，即政策执行者往往以自利为核心对政策内容和政策精神进行挑选、分割和截留，导致政策效果无法实现。 2.1.4执行方式简单粗暴还有一些乡镇甚至把政策执行的经济手段当成创收的手段，动辄采取经济制裁和处罚，以罚代管，乱罚滥收，严重损害了政府形象，造成极其恶劣的社会影响。还有一些业务素质差不善于做群众工作的执行人员，以管人者自居，言行粗鲁、甚至随意动手打人，时常与群众发生争执冲突。如广西玉林市乡政府围堵事件，就是因为顿谷镇计生行政执法人员在具体工作中，没有做充分的宣传和思想教育工作，以罚代管，野蛮执法，以致数百名不明真相的民众围堵顿谷镇政府。 2.2乡镇政府政策执行存在问题的原因分析 2.2.1 政策执行机制不完善第一，乡镇政府政策执行中缺乏科学民主的决策机制。乡镇党委和政府的决策直接关系着农村社会的和谐稳定和科学发展，为了使决策和决策的执行符合最广大农民群众的根木利益，必须建立科学民主的决策机制，因为科学民主的决策机制是形成有效的政策执行方案、确保政策顺利实施的重要保障。第二，乡镇政府政策执行过程缺乏有效的信息沟通机制。从信息论的角度看，政策执行是一个信息的传播与获取集过程:政策执行者除了要向社会大众传递某种有价值的信息，还要从社会大众那里获取那些有利于政策执行的信息。而在现实中，由于信息沟通机制不健全，政策执行人员在执行政策过程中信息交流与获取往往遭受严重障碍。第三，乡镇政府的政策执行缺乏有效的监督机制。缺乏必要而有效的监督约束机制是造成乡镇政府政策执行不力的主要原因之一。这种监督机制的缺乏主要表现为监督主体虚位、监督形式单一、责任追究不力 2.2.2政策执行主体素质不高任何一项政策最终都要靠执行主体来实施，因此，政策执行主体的素质和能力高低会影响政策的有效执行。目前，我国乡镇政府政策执行主体的素质都普遍不高。主要表现在以下两个方面：第一，道德意识和责任感不强。从道德意识角度来看，政府政策执行人员的道德意识通常会在具体的政策执行活动中外化为执行态度。然而在目前，我国的一些乡镇政府中，不少执行人员的执行态度不正甚至相当的恶劣，他们中的许多人都缺乏真正的奉献精神。从责任感角度看，一些乡镇政府官员在政策执行中的责任感不强，他们往往关心的是政策中的私己利益而并不思考自己在政策执行中所应该要承担的责任。第二，政策执行主体素质结构不合理。乡镇政府政策执行主体素质结构不合理主要是涉及主体成员的职务结构、学历结构，性别结构、年龄结构等问题。乡镇政府政策执行主体素质结构不合理会降低政策的执行效率，阻碍政策执行目标的实现。 2.2.3缺乏健全的政策执行监控制度监控制度不健全不仅是乡镇政府面临的问题，也是其他各层级政府共同面临的问题，而这与政治制度和行政体制是有关的。监控是“执行力”的守护神，对执行过程进行监控与跟踪，是提高乡镇政府执行力的保证。我国的监控形式包括党委监控、政府监控、权力机关监控、新闻媒体监控和社会监控等，但实际上各监控主体对决策执行者都难以形成有效的监控制约，监控机制不健全使执行者有了“执行不力”的客观条件。 2.2.4政策认知缺陷国外学者有位学者曾经指出，“政策执行效果的好坏取决于政策执行主体对于公共政策和价值取向的认知、理解和认同。执行者对政策的认同，对政策执行行为的投入创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”。台湾学者朱志宏认为，公共政策能否正确执行，取决于若干先决条件，一是沟通，二是资源，三是政策执行者的态度，四是官僚机构“。可见，政策执行主体的认知和态度会影响公共政策的有效执行。一方面，从理论上来看，学者们对于政策的完整过程认知不足。在政策科学的研究过程中，理论工作者往往强调的是政策分析、政策制定、政策评估和政策终结等。在政策利学不断取得进步和发展的相当长时期内，政策执行，作为政策过程的重要中介环节，没有引起有关政策学者们的重视，他们关注的重点大都是政策的制定过程。_显然，政策执行是将被制定出来的公共政策所体现的理想或目标转化为现实效果的唯一途径，具有十分重要的地位。学者们对于政策认知的不足，造成了政策执行力研究的滞后。另一方面，从实践操作层面来看，现实中的政策变形或政策走样在一定程度上来说，正是由于政策执行者的政策认知缺陷。一些乡镇政府的执行人员不勤于学习和领会上级政府的决策精神，对政策抱着一种模凌两可甚至事不关己、高高挂起的态度;还有的执行人员害怕受到批评或者害怕群众反对，因而畏首畏尾，犹豫观望，久拖不执行，在这种情况下国家政策就不可能获得圆满的结果和预期的效果。第3章 提高乡镇政府执行力的对策建议3.1强化执行意识执行意识并不是与生俱来的，往往需要后天养成。强化执行意识的关键就是要通过教育培训，端正政策执行主体的态度，优化他们的执行观念，树立求真务实的良好执行风气，使他们真正做到以国家利益和人民利益为重。所以，必须要加强在基层乡镇政府中开展执行力教育，提高乡镇政策执行者对执行力重要性的认识。首先，调整政策执行主体的态度。政策执行过程中，执行主体的心态很重要，心态不正往往会拒绝执行或为执行设置障碍。因此，必须通过加强教育去端正乡镇政策执行主体的态度，使其真正成为“亲民”、“为民”、“利民”的好干部。其次，要优化政策执行主体的执行观念。要通过教育疏导，使广大的乡镇政府政策执行人员树立良好的执行观念，由“官本位”真正转变为“民为本，切实从思想层面刷新观念中的不良痕迹。再次，树立先进的执行理念。当前，我国市场经济体制初步形成，依法治国思想写入宪法，构建和谐社会成为时代强音，这都要求我们加强教育，让政策执行主体必须摒弃传统执行理念中不合适的部分，树立先进的政策执行理念，注重执行中的社会稳定、公平正义和提高透明度等，以正确引导乡镇政府执行主体的执行行为。3.2 提高乡镇政府政策执行者的素质和能力 3.2.1 提高乡镇政府的人员“准入门槛”如果乡镇政府人员的素质参差不齐，如果没有一个高度合适的门槛，很容易造成乡镇政府人员的服务态度和服务素质达不到一个共同的标准。现在很多乡村政府部门就是在自己的亲人中找到一些人来充数。很多人可能目不识丁更加别提为人民服务的精神了。所以才有了乡镇政府执行能力差，执行效率低，乡民不满情绪高涨的情况。针对以上情况，我们应该从地方到基层加大对人员素质的考核，不合格的人坚决摒弃，不要依赖关系网络，应实事求是，才能把国家的一系列方针政策执行到位。 3.2.2加强对乡镇政府人员的培训教育培训是提高各级政府干部的素质和能力的基础性工程和重要途径，建立学习型政府需要建立多层次培训教育网络，提供丰富多样的专业化课程、讲座、案例分析、专题研究等学习渠道，为乡镇干部提供学习知识的平台。一是加强对机关工作人员的教育管理，进一步提高机关工作人员的综合素质和执行力。坚持每周一次的机关干部学习汇报工作和督查制度，结合保持共产党员先进性教育活动，组织机关干部系统地学习邓小平理论和毛泽东思想。 3.3加强乡镇政府政策执行力的机制建设 3.3.1 完善乡镇政府决策机制首先，规范乡镇政府决策法制化。在当前我国“压力型”体制的背景下，乡镇政府行政人员的政绩考核往往由其上级政府来定，而越往基层，这种上级对下级的考核往往又带有更强的主观性，因此，某些乡镇领导在决策时会偏好“对土负责”而非关心民生，如此一来，虽然迎合了某些领导的偏好，却无视农民群众的利益得失，失去了民心。因此，要建立和完善有关法律制度，并加强监督，使乡镇政府的决策行为有法可依，有法必依。其次，落实乡镇政府决策的责任追究制度。必须通过明确政府决策各个环节的责任内容、主体以及追责方式，进而让决策者能够起到心理警戒和行为修正的作用，以增强其民主、科学决策的动力。再次，推进民主决策机制。一方面，乡镇政府作为国家政策直接有效的落实者，要认真理解政策并将其贯彻落实好，培育广大基层农民群众的自主、自立意识，强化民主和参与就非常有必要，也就是说，乡镇政府必须通过实际行动鼓励和引导农民积极参与到政府的决策与执行活动中来;另一方面，不仅要鼓励群众参与到决策中来，更为重要的是，在政府决策时，政府还要为农民群众提供参与决策的机会和便捷的渠道，尤其是对那些涉及群众切身利益的决策事项，如乡村规划、征地拆迁等，应采取多种有效的方式，充分听取群众的意见和建议。 3.3.2畅通政策执行的信息沟通机制乡镇政府政策执行力在某种程度上取决于广大农民群众的认可、支持和参与，而民众对政策的认可、支持和参与又往往取决于他们获得的信息。可以说，健全的信息沟通机制和便捷的信息沟通渠道是提高乡镇政府政策执行力的基础条件和必然要求。畅通政策执行的信息、沟通机制，首先要求政府及其行政人员运用各种有效的方法(如利用现代通讯设备和网络技术、深入广大农村等)宣传、解释政策，通过宣传和耐心解释，让广大农民群众理解并接受政策，进而采取实际行动积极参与到乡镇政府的政策执行中来。其次，要建立政策执行的反馈机制。一方面，在政策执行过程中，乡镇政府要根据政策在乡村的具体实施情况，及时跟踪、准确把握，将广大政策执行人员和农民群众在农村贯彻落实政策的困难与经验反馈给上级，以便不断地改进和完善政府的方针政策。另一方面，乡镇政府在政策执行中，要与政策利益所涉及的对象进行有效的信息交流与沟通，并通过信息反馈，及时、科学地解决政策执行过程出现的偏差和困境，避免阻碍政策执行力的因素出现。再次，还要加强信息网络建设，落实政务公开。新形势下，网络建设加强信息沟通的重要途径。一方面，乡镇政府要加强信息网络建设，学会在网络上交流与寻找其他兄弟乡镇或地方政策执行方面的经验，积极通过网络解决政策执行中遇到的问题;另一方面，要严格遵守国家政府信息公开条例及其相关规定，通过多种方式公开应主动公开的政府政策信息，合理处理群众依申请公开的政府信息，建立干群1办商对话制度、乡长电话、上访及咨询制度等，增加政策执行的透明度。 3.3.3完善政策执行监督机制当前在我国完善乡镇政策执行的监督机制，需要致力于以下几个方面的工作:首先，建立相对独立的政策执行监督机构，并赋予其足够的权威和不受政府执行主体的约束，实行垂直领导的体制，使监督双重领导制变为监督单向领导制，下级监督部门只需要对上级监督部门负责。其次，要增加政策执行活动的透明度。再次，要建立政策执行监督的问责制度。最后，监督主体多元化。 3.3.4建立政策执行力绩效评估制度政策执行力绩效评估是指“根据执行的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方而的判断，对政策执行过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”。政策执行力绩效评估制度具有极强的导向性，我国应建立与乡镇政府职能相适应的执行主体的政策执行力绩评估体系，并通过这种科学可靠的绩效评估和考核，把乡镇政府行政人员的薪酬、培训、奖惩私l晋升与政策执行力绩效评估紧密地联系在一起，从制度上促使政策执行主体提高积极性、主动性和创造性，为执行力的提升奠定坚实基础。建立乡镇政府政策执行力绩效评估制度，首先要科学设置绩效考核指标，要根据不同地方经济社会发展目标、乡镇政府的工作职能、各村各社区的工作难易、复杂程度等，划分不同类型进行考核，增强考核的针对性，对行政人员的“德、能、勤、绩、廉”等方面要尽量确定量化的评价指标，既要坚持定性考核和定量考核相结合，又要尽量减少主观性评价指标。其次，在政策执行力绩效评估体系要特别突出群众对行政人员的评