【超给力】城市空间结构演变的动力机制_基于新制度经济.pdf

现代城市研究 2014 02 文章编号 1009 6000 2014 02 0040 07 中图分类号 F061 5 文献标识码 A 基金项目 国家自然科学基金项目 中部地区县域新型城镇化路径模式及空间组织研究 51178200 作者简介 周敏 1988 女 华中科技大学建筑与城市规划学院 博士研究生 林凯旋 1986 男 硕士 江苏省城市规划设计研究院城市与交通规划所 城市规划师 黄亚平 1964 男 华中科技大学建筑与城市规划学院 副院长 教授 博导 中国城市规划 学会会员 摘要 从新制度经济学的视角建构大城市空间结构演变动力机制的解释框架 即 综合干预模型 本文提出三个观点 首先 制度变迁是大城市空间结构演变的根本动因 其次 影响大城市空 间结构演变的主体包括政府 市场 社会 最后 三大主体在不同的土地租金剩余分配激励下 通过差异化的空间生产活动影响城市空间结构演变 关键词 城市空间结构 动力机制 制度变迁 Abstract Integrated Intervention Model is constructed on an explanatory framework of dynamic mechanism of urban spatial structure evolution from the perspective of institutional economics This paper presents three perspectives First institutional change is the fundamental cause of urban spatial structure evolution Secondly the bodies which affect the urban spatial structure evolution include government market and society Finally the three main bodies affect the evolution of urban spatial structure through differentiated space production activities in different incentive environments of the mechanism of land rent remaining distribution Key words urban spatial structure dynamic mechanism institutional change 城市空间结构演变的动力机制 基于新制度经济学视角 T h e D y n a mi c Me c h a n i s m o f U r b a n S p a t i a l S t r u c t u r e E v o l u t i o n A S t u d y f r o m t h e P e r s p e c t i v e o f Ne w I n s t i t u t i o n a l E c o n o mi c s 周敏 林凯旋 黄亚平 Z H O U Mi n L I N K a i x u a n H U A N G Y a p i n g 1 几种解释城市空间结构演变动力机制的 理论 对城市空间结构演变动力机制的研 究由来已久 学者们从不同的学科领域 建构各种各样的理论对其进行解释 如 土地经济理论通过地价的区位差异性研 究城市土地利用结构 集聚效应与规模 效应理论通过经济效率决定研究城市的 中心结构 人文生态学派提出的三种经 典模式从社会学的角度研究城市空间结 构模式 新马克思主义理论从空间生产 与资本积累的角度出发 研究资本流动 对地理环境建构的影响 城市政体理论 则强调政府 市场 社会三股力量对城 市空间结构演变的共同作用 增长机器 理论认为商业精英是城市空间结构演变 的主导力量 合力模型与覆盖模型则从 政府 市场 社会三股力量之间的大小 关系研究不同主体对城市空间结构演变 产生的作用 应该说这些理论在某种层面上可以 有效地解释当下我国城市空间结构演变 规划与设计 PLANNING AND DESIGN 40 的现象与问题 但在中国特殊的制度环 境下 对旧城更新 新区开发 城中村 小产权房 以及城乡空间景观混杂等 现象却很难找到合理的解释 依旧无法 对我国城市空间结构演变的政经脉络进 行充分 完整的剖析 本文试图在中国 特殊的环境下 从新制度经济学这一个 全新的视角来解释我国城市空间结构演 变的动力机制 并对城市空间结构演变 中出现的旧城更新 新区开发 城中村 小产权房 以及城乡空间景观混杂等 现象作一个较为充分 完整的解释 2 综合干预模型 城市空间结构演变动 力机制的一个解释框架 2 1 相关基本概念 从西方现代经济学理论的角度来看 可以发现资源性生产要素在城市空间结 构演变中起着不可或缺的作用 笔者认 为 城市空间结构演变实际上是指建构 物对空间环境占有情况的变化过程 而 土地资源作为城市空间生产的基本载体 那么剖析城市空间结构演变的动力机制 也必须围绕土地这一核心要素展开 本文 所提的 综合干预模型 是在新制度经 济学视角下建构的 其中涉及到交易费 用 产权变更 土地租金剩余 制度变迁 空间生产五个概念 1 交易费用 交易费用具体到土地交易市场 是 指土地产权变更前后所产生的各种相关 成本 如土地征收赔偿金 土地出让金等 2 产权变更 产权变更具体到土地交易市场 是 指土地由私人所有到国家所有再到企业 经营使用这一过程中土地产权所属及所 用发生的变更 3 土地租金剩余 土地租金剩余即土地需求者为获取 土地的使用权而交给土地所有者的超过 平均利润的那部分价值 本文所提的土地 租金剩余包括三个层面的涵义 其一是政 府在土地国有化过程中从企业获取的土 地出让金与政府支付给土地私有者的补 偿成本之间的差额 其二是企业在土地 上建造房产后获取的租金与从政府手中 获取土地使用权支付的成本之间的差额 其三是土地私有者转让土地所有权或使 用权所获取的收益 4 空间生产 空间生产概念由亨利 列斐伏尔 Henri Lefebvre 首先提出 本文将该 概念简化为发生在地理表面上的一切环 境建构活动 具体包括由政府推行的公 益设施建设活动 由企业主导的房地产 建设活动以及由农村集体和农民个体推 动的环境建构活动 5 制度变迁 道格拉斯 C 诺斯认为制度变迁 是指新制度 或新制度结构 产生 替 代或改变旧制度的动态过程 任何问题 产生的动因来源于制度设计 不同的制 度将产生不同的城市空间结构演变路径 本文将以土地制度 住房制度及税收制 度的变迁为逻辑起点 阐述其对我国城 市空间结构演变的影响 2 2 综合干预模型 的建构 三个主体 一个利益核心 综合干预模型 是指影响城市空 间结构演变的主体包括政府 市场与社 会 三者各自掌控不同的资源 在土地 征 收 出让 开发 过程中 共同围绕对土 地租金剩余分配这一利益核心的争夺形 成对城市空间结构演变的综合干预作用 2 2 1 政府主体 制度供给 在 综合干预模型 的 利益三角 格局中 政府因作为制度的供给者而处 于该格局的顶端 主要通过制定土地制 表1 城市空间结构动力机制的理论解释 学科 主要理论 核心内容 经济学 土地经济理论 认为地价决定城市土地资源的配置 研究市场经济条件下地价如何影响城市土地利用结构 的解释 集聚效应与规 集聚效应与规模效应是城市区别于乡村的最重要特征 城市中各种功能因集聚效应和规模效应而形成行政 模效应理论 中心 商业服务业中心 工业中心等 从而形成城市整体的空间结构模式 社会学 人文生态学理论 伯吉斯的同心圆模型 霍伊特扇形模型 哈里斯乌尔曼的多核心模型 的解释 新马克思主义理论 空间生产与资本积累 认为空间具有商品属性 将城市看作是一个 建成环境 以及资本投资的场所 资 本的流动最终着陆与地表空间 并化身为各种各样的地理空间类型 政治经 城市政体理论 政府 市场 社会三大主体分别掌控着影响城市发展的所有资源型要素 共同构成城市社会的决策系统 济学解 三者之间彼此通过合作的方式表达自身的利益诉求 共同推动城市空间结构演变中的相互作用 释 增长机器理论 城市和地区实质上是一台 增长机器 其动力来自一群 成长精英 主导形成的 成长联盟 强调 商业精英尤其是房地产开发商的核心作用 并研究城市土地开发过程中各个主体各自获得什么的问题 其他解 合力模型 影响城市的力量归纳为政府力 市场力和社会力 根据物理学合力概念 提出 合力模型 即一组相等 释 权重的力的合力可以由各力大小作综合而得出 覆盖模型 认为政府 市场和社区三股力量 有不同的权重 在决策时存在不同的层次 政府的决策作用远大于市场 和社会的决策作用 最终政府力将覆盖其他影响力主导城市空间结构的演变 表格来源 作者根据相关资料整理 城市空间结构演变的动力机制 基于新制度经济学视角 周敏 林凯旋 黄亚平 41 现代城市研究 2014 02 度 住房制度与税收制度对城市空间结 构演变施加影响 但这并不等同于 覆 盖力模型 所认为的政府的力量最终将 覆盖其他两个主体的力量 转型期 主 体间的权力关系逐渐由政府集权向多元 分权转变 其结果是三个主体之间均可 通过自身掌控的资源作用于城市空间结 构演变 2 2 2 市场主体 资本导向 社会主义市场经济制度的建立 使 得市场的力量逐步凸显 企业作为社会 经济资源的掌控者在某种程度上可以影 响政府决策 虽然政府与企业形成的 权 钱 联盟在城市空间生产中发挥 着强大作用 但这也不等同于 增长机 器 理论所认为的 商业精英 决定空 间生产的观点 企业总体上需要在政府 的制度设计框架内最大化地利用自身掌 控的资源影响城市空间结构的演变 在 空间生产的市场化过程中 企业作为资 本的掌控者也同样对城市空间结构演变 产生强力的作用 2 2 3 社会主体 私利抗争 社会主体主要指农村集体组织 政 府与社会之间的关系体现为产权征收与 土地补偿金支付之间的利益博弈 土地 的国有化过程正是政府与农村集体组织 之间的产权交易过程 在围绕土地 征 收 出让 的过程中 政府与农村集体 组织因土地所用权的直接变更而产生直 接交易费用 政府与市场因土地使用权 的直接变更而产生直接交易费用 而市 场与农村集体组织因土地使用权的间接 变更而产生间接交易费用 所有的过程 都是三个主体之间围绕土地租金剩余分 配这一利益核心展开的 三个主体对城 市空间结构演变产生的力量大小取决于 在土地产权变更过程中各自对土地租金 剩余分配这一利益核心争夺的博弈结果 图1 综合干预模型 框架 来源 作者自绘 图2 城市空间结构演变动力机制分析框架 来源 作者自绘 图3 1990 2010年我国城市建成区面积 来源 2011年中国统计年鉴 图4 改革开放以来我国城乡新增住宅面积 来源 2011年中国统计年鉴 规划与设计 PLANNING AND DESIGN 42 2 3 城市空间结构演变中 综合干预模 型 的情景模拟 在 综合干预模型 的基础上 建 构围绕 土地产权变更 交易费用 土 地租金剩余分配 空间结构演变 的分 析主线 李郇 2011 等认为土地租 金剩余对城市化存在激励行为 对政府 和社会两大主体来说虽然主导的城市化 现象不同 但却存在共同的驱动机制 1 转型期制度变迁的特点是市场经济自由 主义式与政府集权主导式的两种体制并 存 混合式的制度设计产生两种不同的 城市空间演变路径 其一是以乡镇政府 及农村集体组织主导的的农村地域的空 间生产 其二是以政府及市场主导的自 上而下的旧城更新与新区开发 2 3 1 情景一 政府与市场因土地租金分 配盈余出现正面激励的空间生产 政府通过制度设计将土地国有合法 化 城乡土地二元产权制度的安排使得 土地产权的变更可产生巨额的溢价 如 果政府在 土地国有化 出让 过程中 能够获得正面的土地租金剩余激励 即 出让金大于赔偿金 那么政府与市场将 会形成 增长联盟 土地国有化后 地 方政府将土地使用权出让给企业 以获 取土地财政及后续的税收为动力 推动 旧城更新及新区建设 而企业在获取土 地使用权之后将通过房地产开发的形式 进行城市的空间生产 在该情景下 政 府与市场将主导城市空间结构的演变 2 3 2 情景二 政府与农村集体因土地租 金分配短缺出现负面激励的空间生产 相反 在土地国有化过程中 农村 集体因拥有土地所用权而具备博弈筹码 如果政府支付给农村集体的土地补偿金 大于政府所能获取的土地溢价利润 那 么政府将不会推动土地的国有化 即不 会存在以政府为主导的旧城更新与新区 开发行为 空间的生产将由农村集体推 动 具体表现为建设村集体物业以及农 民自建房 这正好解释了沿海发达地区 城市中普遍存在 城中村 以及 农村 工业 这种低成本的空间半城市化现象 从以上两种情景可以看出 政府主 导的新区开发和旧城更新 市场主导的 房地产开发以及农村集体主导的农村地 区的空间生产 因不同的土地租金剩余 分配激励相互影响着城市空间结构的演 变 3 综合干预分析模型 下城市空间结构 演变的具体分析 3 1 影响城市空间结构演变的制度变迁 制度变迁作为空间生产的深层动力 机制是土地利用衍生出各种外在形态的 根源 资本 政府和土地之间实际上 存在着一种制度化的合理 institutional synergy 它一直驱策着中国的城市和 农村迈入更为激烈的 城市化 湍流 2 3 1 1 土地制度变迁 国有化改革 我国的土地制度改革经历了从私 有制向国有化的变迁 新中国成立以 前 土地实行私有制度 可进行自由买 卖 新中国成立以后 新政府没收了国 民党政府所拥有的土地并开始征用城郊 土地 1950 年 中央人民政府颁布 中 华人民共和国土地改革法 废除了封 建地主剥削的土地所有制 开始实行农 民土地所有制 借此解放生产力 发展 农业生产 为新中国的工业化开辟道 路 3 1956 1958 年间推行的 农村合 图5 改革开放以来中央与地方财政收入比对 来源 2011年中国统计年鉴 城市空间结构演变的动力机制 基于新制度经济学视角 周敏 林凯旋 黄亚平 43 现代城市研究 2014 02 作化运动 首次将农民土地变为集体所 有 城市土地则实行全民所有制且采用 无偿 无限期划拨的使用方式 大跃进 与文革时期 社会的动荡导致个体劳动 者和少数城市居民拥有的私人房产及宅 基地权受到冲击 大部分房地产主自愿 或被迫将自己的房产自动转化为国有资 产 1982 年国家通过 宪法 首次将城 市土地以最高法的形式确认为国家所有 1987 年 深圳率先实行国有土地使用权 和所有权 两权分离 的有偿出让制度 标志着我国土地制度开始进入市场化的 新阶段 1990 年到 2010 年间 我国城市的 建成区面积从 12856km2扩展到 40058km2 增长了 211 59 土地制度的变迁释放了 空间生产的内在潜力 特别是土地有偿 使用制度建立以来 我国的城市化进程 进入了飞速发展时期 土地作为空间生 产的基本载体 其产权及使用方式的制 度安排与城市空间结构的演变息息相关 3 1 2 住房制度变迁 商品化改革 计划经济时期实行福利性分配的住 房制度 其特点是通过行政手段以实物分 配方式满足城镇居民住房需求 带有浓 厚的社会主义色彩 虽然在 1949 1978 年间 政府累积投入了 374 亿元建设城 市住房 但 1978 年全国城镇居民人均居 住面积仅为 3 6m2 缺房户高达 869 万户 占城市总户数的 47 5 福利分房制度逐 渐暴露出的住房供给不足矛盾促使政府 寻求新的解决途径 1980 年至 1998 年间 我国的住房 制度完成了从福利化分配向商品化分配 的渐进式改革 此间 在中央政府颁布 的若干政策文件中逐步提出了住房制度 改革的目标 发展任务以及相关具体措 施 根据 中国民生发展报告 2012 数 据显示 2011 年全国家庭的平均住房 面积为 116 4km2 人均住房面积已超过 30km2 从城镇及农村新建住宅面积以及 人均住宅面积的增长情况来看 可见住 房的商品化改革在很大程度上推动了城 市空间的开发建设 3 1 3 税收制度变迁 分税化改革 市场竞争要求下的财力相对分散与 宏观调控要求下的财力相对集中之间的 矛盾 反映到财政管理体制上就是中央 政府与地方政府之间集权与分权的关系 问题 1994 我国开始实施的分税制财政 管理体制重塑了国民经济分配格局 确 定了中央与地方 分灶吃饭 的财政结 构 分税制实施后 中央与地方财政收 入均取得了快速的增长 中央财政收入 图6 我国土地使用模式示意 来源 作者自绘 图7 住房制度 分税制与土地财政的关系 来源 作者自绘 图8 2001 2011年土地出让金及地方财政收入比对 来源 2011年中国统计年鉴 国土资源部统计公告 图9 空间结构演变的制度原型 来源 作者自绘 规划与设计 PLANNING AND DESIGN 44 也在此期间逐步超过地方财政收入 根 据财政部公布的 国有土地使用权有偿 出让收入管理暂行实施办法 规定 土 地出让后 当地政府可先留下 20 作为 城市土地开发建设费用 剩余部分中的 40 上交中央财政 60 留归取得收入的 城市财政部门 土地增值税 城镇土地 使用税 房产税等税源属于地方自留财 政 中央与地方分灶吃饭的结构式财政 进一步加剧了地方政府 以地生财 的 城市发展逻辑 也急速地促进了城市空 间的扩张与蔓延 3 2 制度缺陷与城市空间结构效应 3 2 1 城乡二元 与 双轨制 的土地制度 导致空间结构的松散化与破碎化 在中国只有国有土地才能进入市场 进行自由流转 城乡二元的土地制度实 际上确立了政府拥有支配土地的完整权 利 城乡二元土地制度的 合法化 使 得农用地与城市用地之间的定价存在巨 大的 剪刀差 这也是政府推动空间生 产 获取土地增值溢价的根本动力 产 权制度的变迁使产权主体之间在有限理 性和存在机会之一倾向条件下 追求各 自效用最大化的博弈 4 在城市空间生 产过程中 政府往往选择土地征用阻力 最小的区域 避免征地过程中与农村集 体关于土地剩余租金分配问题引发社会 冲突 城市空间生产跳跃式与填充式扩 张的有限理性选择导致城市空间结构的 松散化与破碎化 而农村集体用地在未 被国家征收之前往往通过修建出租形式 的集体物业获取土地租金 甚至将物业 进行交易形成所谓的小产权房 这种在 城乡二元土地制度缺陷下对土地产权支 配的最大化利用也是城市空间结构松散 化 破碎化的主要原因之一 1987 年以来中国进行了一系列城市 用地制度改革 在城市内部 形成了 划 拨 和 出让 并行的 双轨 用地制度 5 划拨用地是我国特有的建设用地的取得 方式之一 其永久 无偿使用的路径依 赖对城市空间结构的优化存在阻碍作用 非市场化的划拨用地与市场化的出让用 地因 竞合 关系而导致城市土地利用 呈现出破碎化特征 3 2 2 住房商品化 与 以地生财 的发 展逻辑导致城市空间蔓延式拓展 住房商品化和分税制的捆绑式制 度设计引发了地方政府 以地生财 以 地兴城 的造城运动 主要表现为城市 内部存量空间重组与外部增量空间扩张 并存的空间生产格局 客观地说 住房 商品化与分税制改革在推动我国城市化 促进国民社会经济发展起着关键的作用 对缓解地方财力不足 公共品供给融资 难 创造就业机会和提升城市化水平等 方面都有很大促进作用 但如果缺乏有 效的调控 那么住房商品化发展的结果 就是城市规模的盲目扩大与城市空间的 蔓延式拓展 3 3 土地租金剩余分配的利益格局 计划经济时期 土地因不具商品属 性而缺乏经济利益激励作用 土地资源 是依据政治计划而不是经济效率来进行 分配的 从而形成了不协调 不具效率 的城市结构 6 李郇 2011 等认为中 国城市化激励机制产生的根本原因是城 市化的各个利益主体对土地租金剩余的 追求 而影响土地租金剩余分配的主要 背景是土地产权二元制 土地的有偿使 用 土地租金剩余和财政分权 其中土 地产权二元制和土地有偿使用是土地租 金剩余产生的前提 而财政分权导致各 个主体对土地租金剩余的渴望 城乡二 元土地制度下产权的模糊性与不对等性 推动各个主体通过不同的方式影响城市 空间结构演变 3 3 1 对旧城更新及新区开发现象的解 释 出让土地获取高额 溢价 旧城更新与新区开发是由政府主导 企业参与 在明确产权的国有化土地上 进行的空间生产活动 是我国在转型期 表现最为突出的城市空间生产现象 在 土地从私人转化为国有后 地方政府通 过市场交易转让土地使用经营权可获取 高额的土地溢价 开发商则在获得土地 使用经营权之后通过物业开发的形式获 取收益 在土地产权二元制 土地有偿 使用 财政分权 住房商品化等多种制 度综合作用下 旧城更新与新区开发成 为现阶段影响我国城市空间结构演变最 关键的因素 3 3 2 对 城中村 空间生产的解释 私 图10 中国城市化发展与制度变迁的关系 来源 作者自绘 城市空间结构演变的动力机制 基于新制度经济学视角 周敏 林凯旋 黄亚平 45 现代城市研究 2014 02 有产权 的极度利用 城中村的空间生产是指发生在集体 用地上的土地开发现象 多发生在城市 化比较成熟 城市主城区 或城市化开 始蔓延 城乡结合部 的区域 主要包 括两种形式 一种是以出租给企业或个 人而获取租金为目的的村办物业建设 如 厂房 商业店面等 一种是以出租给进 城务工人员居住而获取租金为目的的农 民自建房建设 农村集体用地在未被国 有化之前 借助城市化波及效应进行空 间生产活动 并以私有物业的形式出租 给企业或个人 承担工业生产或居住功 能 而获取租金 是对集体用地 私有 产权 的极度利用 在现有的制度背景下 村集体只能在土地二元产权制度下寻找 一切可以规避的手段最大化地利用已有 的土地产权模糊性谋求更多的土地租金 收益以及兑现土地价值 3 3 3 对划拨用地空间生产的解释 国有 土地的无限期使用 以往划拨用地大多集中在城市中 心区 随着城市功能的外拓 划拨用地 逐步从城市中心区向外围地区转移 如 近几年多数城市进行的大学城建设及行 政中心搬迁 划拨用地由于存在单位制 大院式的空间生产惯性 因此其面积往 往较大且多以斑块状的形态散布于城市 划拨用地因不用进入土地市场而不存在 土地租金剩余的激励作用 但这却是城 市功能配套不可或缺的重要组成部分 所以各单位在争取获得划拨用地时 在 规模上往往存在 求大 倾向 划拨用 地面积大 分布散的特点对城市整体空 间结构产生了重要的影响 一方面 划 拨用地相对独立封闭地散布于城市 且 存在开发建设历史性路径依赖 因此对 城市空间结构的优化产生较大的阻碍作 用 一方面划拨用地所在区域往往容易 形成城市的专业中心 如教育科研中心 行政中心等 4 小结 本文从新制度经济学的角度入手 建构城市空间结构演变动力机制的解释 框架 综合干预模型 研究得出两 个结论 首先 制度的变迁是城市空间 结构演变的根本动因 即土地有偿使用 制度的建立 分税制与住房商品化改革 其次 影响城市空间结构演变的主体包 括政府 市场 社会 不同的主体围绕 对土地租金剩余分配的争夺 并通过差 异化的空间生产活动影响城市空间结构 演变 分别表现为在国有化土地上由政 府和企业主导的旧城更新与新区开发活 动 在集体土地上由农村集体主导的空 间生产活动 以及在政府划拨用地上由 各种事业单位 政府机构等主导的空间 生产活动 注释 引自文章 张庭伟 1990 年代中国城市 空间结构的变化及其动力机制 J 城市规 划 2001 7 7 14 参考文献 1 李郇 徐现祥 罗诗媚 土地租金剩 余 对城市化行为的激励分析 A 规划 50 年 2006 中国城市规划年会论文集 上册 C 2006 2 武 廷 海 杨 保 军 等 中 国 新 城 1979 2009 J 城 市 与 区 域 规 划 研 究 2011 2 27