社区服务创新的制度性障碍及体制挑战——以德阳市×社.pdf

2 0 1 3 年第2 期 N o 22 0 1 3 四川大学学报 哲学社会科学版 J o u r n a lo fS i c h u a nU n i v e m i t y S o c i a lS c i e n c eE d i t i o n 总第1 8 5 期 S u mN o 1 8 5 政府管理研究 社区服务创新的制度性障碍及体制挑战 以德阳市X 社区服务站为例 张欢 蔡永芳 胡静 北京师范大学社会发展与公共政策学院 中国社会管理研究院 北京1 0 0 8 7 5 摘要 社区是社会管理基础性的平台 完善社区服务对于社会管理创新意义重大 近年来 许多地方 政府实施了以改善社区服务递送为主的社区服务创新政策 然而由于政府提供的社区服务大都涉及到更高层 级政府的体制 机制及相关的法规政策 导致了这些社区服务创新举措在执行中存在大量困难 通过对德阳 市社区服务创新案例的深入分析 发现虽然地方政府在政策设计上期望社区承担起更多服务递送的重任 但 制度性障碍影响着政策的落实 给社区服务创新带来诸多挑战 社区服务创新不是一项孤立的工作 而是要 求政府从更高层级上改革和理J I 颐资源保障 权责一致和激励相容三个方面的体制关系 因此社区服务创新不 可避免地要求加快相关社会体制改革 关键词 社会管理 社区服务 社会体制改革 中图分类号 D 6 6 9文献标志码 A文章编号 1 0 0 6 0 7 6 6 2 0 1 3 0 2 0 1 0 3 0 9 社区是社会管理基础性的平台 完善社区服务对于社会建设和社会管理创新意义重大 当前 许 多地方政府也把加强和创新社会管理工作的重点放在完善社区服务方面 然而大量社区服务都涉及到 更高层级的政府职能体制 机制及相关的法规政策 导致完善社区服务不是一项孤立的工作 要有效 完善社区服务必须要加快推进社会体制改革 一 社区服务创新的政策背景 当前社会管理创新的重点之一是社区社会管理创新 社区必然是社会管理创新最主要和最重要的 微观组织基础 无论是从党和政府对社会管理创新的要求来看 还是从加强社会管理的理论分析来 看 都将社区的社会服务职能凸显出来 在城市中 社区是居民主要的居住场所和生活空间 由于我国经济社会发展水平以及改革开放以 来结构转型和体制转轨过程中的阶段性特征 造成了当前社区服务的内容 形式以及提供的数量和质 量与广大居民日益增长的需求间存在较大的差距 这已经成为社会管理中一个显著的问题 因此 社区服务创新必然是加强和创新社会管理的一项主要工作内容 胡锦涛同志明确提出 在社会管理创 新中 要 努力夯实基层组织 壮大基层力量 整合基层资源 强化基础工作 强化城乡社区自治 和服务功能 健全新型社区管理和服务体制 温家宝同志在2 0 1 2 年第十三次民政会议上也提出 优化政府机构设置和职能配置 整合资源 构建直接面向基层 面向社区 面向家庭和群众 职能 作者简介 张欢 1 9 7 6 一 男 天津市人 北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授 蔡永芳 1 9 8 1 一 女 河北省保定人 北京师范大学中国社会管理研究院博士后 胡静 1 9 7 2 一 女 黑龙江哈尔滨人 北京 师范大学中国社会管理研究院研究助理 基金项目 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 社会管理体制创新研究 1 1 j Z D 0 2 6 张秀兰 徐晓新 社区 微观组织建设与社会管理 后单位制时代的社会政策视角 清华大学学报 哲学社会科学版 2 0 1 2 年第2 7 卷第l 期 郭安 关于社区服务的涵义 功能和现有问题及对策 中国劳动关系学院学报 2 0 1 1 年第2 5 卷第2 期 胡锦涛 胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调扎扎实实 提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系 人民日报 2 0 11 年2 月2 0 日 1 0 3 万方数据 四川大学学报 哲学社会科学版 总第1 8 5 期 有机统一的管理服务体制 加强城乡社区建设 提高基层社会管理服务效能 我国社区的基本治 理结构也决定了社区社会管理主要的抓手是社区服务 近年来 大量地方政府加强和创新社会管理的 主要思路之一就是社区服务创新 如魏礼群主持收集 筛选和总结的部门和地方社会管理创新的1 1 7 个案例中 有5 4 个 4 6 2 包括了社区服务创新的内容 讨论社区服务创新 首先要理清什么是社区服务 首先 社区服务是与政策实践紧密联系的一个 概念 实践中 社区服务在世界各国社区生活中普遍存在 但在理论上对这些内涵和外延相近现象的 认知并不一致 例如英国更多使用社区照顾 C o m m u n i t yC a r e 或 社区照顾服务 C o m m u n i t y C a r eS e r v i c e 等词 美国则多使用 社会福利服务 S o c i a lW e l f a r eS e r v i c e 其他也有使用 社 会服务 S o c i a lS e r v i c e 等 其次 从中国的政策实践看 社区服务概念有一个发展变化的历史过程 社区本是一个外来语 是2 0 世纪3 0 年代意译英文 C o m m u n i t y 引入的概念 此后 对社区的定义繁多 包括相对于社 会 相对于社团 相对于单位以及相对于政府的社区等不同理解 这些不同理解主要是对社会现象 变化观察的角度差异导致 而社会现象的变化则很大程度上由政策因素主导 如新中国成立后 旧社 会保甲制度的全面废除就使得自治性质的城市社区快速发展 而随着计划经济的全面建立 单位 又压倒性地取代了社区 改革开放后 单位制 开始松动 社区逐步承接越来越多游离出单位的居 民 1 9 8 3 年 民政部提出 社会福利社会办 思想 以街道为中心构建 街道社会福利网络 以期 望解决单位之外居民引发的诸多社会问题 1 9 8 7 年 民政部首次提出 社区服务 的概念 以代替 街道社会福利网络 社区服务被定义为 在政府倡导下 发动社区成员通过互助性的社会服务 就地解决本社区的社会问题 1 9 8 9 年颁布的 居民委员会组织法 中正式采用了 社区服务 的 概念 把社区服务列为居民委员会的职能 1 9 9 3 年1 4 部委联合颁发了 关于加快发展社区服务业 的意见 民福发 1 9 9 3 1 1 号 把社区服务业定义为 在政府倡导下 为满足社会成员多种需 求 以街道 镇和居委会的社区组织为依托 具有社会福利性的居民服务业 将社区服务视为第三 产业的一种 在理论和实践两方面都受到很多质疑 1 9 9 4 年 时任民政部部长的多吉才让提出 社 区服务业 既是一项不以盈利为主要目的的专业性社会服务事业 又是一项特殊的产业 修正对社 区服务的认识 1 9 9 8 年后 随着政府机构改革 国务院明确提出由民政部指导社区服务管理工作 推动社区服务的发展 1 9 9 9 年民政部制定了 关于在全国推进城市社区建设的意见 把社区服务作 为社区建设的重要内容 强调了各级政府对社区服务的责任 2 0 0 5 年民政部等六部委下发 关于加 强和改进社区服务工作的意见 民发 2 0 0 5 1 3 9 号文件 将社区服务重新定义为 在政府的引 导和扶持下 依托社区组织 动员社会力量 利用社会资源 直接为社区成员提供的公共服务和其他 物质 文化 生活的服务 明确提出社区服务以社区公共服务为重点 2 0 0 6 年 国务院下发了 关 于加强和改进社区服务工作的意见 国发 2 0 0 6 1 4 号 下文简称 意见 时任民政部长李学 举解释 意见 中社区服务的概念 是指政府 社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提 供的公共服务和其他物质 文化 生活等方面的服务 同年公布的 十一五 社区服务体系发 展规划 进一步落实了政府对社区服务的主导作用 从 意见 出发 社区服务主要包括社区就业 服务 社区社会保障服务 社区救助服务 社区卫生服务 社区文体服务 社区流动人口管理和服务 魏礼群 何家成 窦玉沛 等 社会管理创新案例选编 北京 人民出版社 2 0 1 1 年 R M e K l l 8 S R i c h a r d s R S m i t h C o m m u n i t yC a r e P o l i c y a n dP r a c t i c e 3 r de d B a s i n g s t o k e P a l g r a v e M a c m i l l a n 2 0 0 3 N G i l b e r t D i m e n s i o n so fS o c i a lW e l f a r eP o l i c y A l l y n B a c o n I n c 2 0 0 4 P 2 1 黎熙元 现代社区概论 广州 中山大学出版社 1 9 9 8 年 第2 页 童星 赵夕荣 社区 及其相关概念辨析 南京大学学报 哲社版 2 0 0 6 年第2 期 崔乃夫1 9 8 7 年在大连召开的民政工作会议上提出 居民委员会组织法 第四条 居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动 可以兴办有关的服务事业 民政部社会福利司 国社区服务经验交流会议文件汇编 北京 北京出版社 1 9 9 5 年 第6 页 李学举 一篇指导社区服务的重要文献 社区 2 0 0 6 年第1 0 期 上 1 0 4 万方数据 张欢 蔡永芳 胡静 社区服务创新的制度性障碍及体制挑战 以德阳市 社区服务站为例2 0 1 3 年第2 期 等内容 由于社区居民委员会实际承担着大量政府行政性事务 如北京社工委统计发现 居委会有 7 0 以上的工作量是应付政府工作 所以实践中全国普遍建立起大量社区服务站 以具体承担政府 主导的各类社区服务 2 0 1 1 年公布的 社区服务体系建设规划 2 0 1 1 2 0 1 5 年 下文简称 规 划 主要目的是统筹发展以街道社区服务中心和社区服务站为主的社区综合服务设施 规划 还 着重提出 建立社区服务体系 是为了适应统筹城乡经济社会发展 加强和创新社会管理需要 明 确将社区服务体系建设作为社会管理创新的重要政策内容 党的十八大报告也明确把 增强城乡社 区服务功能 作为加强和创新社会管理的核心内容 从表1 可以更清楚地看到改革开放后社区服务的政策发展过程 这一政策沿革决定了当前政策实 践中 大量地方政府的社区服务创新更多集中在狭义的社区服务 即社区服务站的创新 而社区服务 站又主要是递送各类行政服务 表1改革开放后社区服务概念的政策沿革 1 9 8 3 拄 民政部提出 社会福利社会办 思想 建立以街道为中心构建 街道社会福利网络 民政部首次提出 社区服务 的概念 以代替 街道社会福利网络 定义为 在政府倡导下 发动 1 9 8 7 矩 社区成员通过互助性的社会服务 就地解决本社区的社会问题 1 9 8 9 焦 居民委员会组织法 正式采用了 社区服务 的概念 列为居民委员会的职能 1 4 部委联合颁发 关于加快发展社区服务业的意见 在政府倡导下 为满足社会成员多种需求 以 1 9 9 3 年 街道 镇和居委会的社区组织为依托 具有社会福利性的居民服务业 将社区服务视为第三产业的一 种 在理论和实践两方面都受到很多质疑 修正对社区服务的认识 社区服务业 既是一项不以盈利为主要目的的专业性社会服务事业 又是一 1 9 9 4 正 项特殊的产业 1 9 9 8 焦 国务院明确提出由民政部指导社区服务管理工作 推动社区服务的发展 民政部制定了 关于在全国推进城市社区建设的意见 把社区服务作为社区建设的重要内容 强调了 1 9 9 9 焦 各级政府对社区服务的责任 六部委下发 关于加强和改进社区服务工作的意见 将社区服务重新定义为 在政府的引导和扶持 2 0 0 5 拄 下 依托社区组织 动员社会力量 利用社会资源 直接为社区成员提供的公共服务和其他物质 文 化 生活的服务 明确提出社区服务以社区公共服务为重点 国务院下发了 关于加强和改进社区服务工作的意见 十一五 社区服务体系发展规划 落实了 2 0 0 6 年 政府对社区服务的主导作用 2 0 1 1 盔 社区服务体系建设规划 2 0 1 1 2 0 1 5 年 将社区服务体系建设作为社会管理创新的重要政策内容 2 0 1 2 焦 党十八大报告把 增强城乡社区服务功能 列为加强和创新社会管理的重要内容 二 社区服务创新 以德阳市为例 2 0 1 0 年1 0 月 四川省德阳市被中央确定为全国3 5 个社会管理创新示范区之一 德阳市在整体 推进社会管理创新工作中 把完善社区服务功能 开发社区的便民服务事项作为重要内容 取得了一 定的成效 也遇到不少问题和挑战 当前许多地方政府在社会管理创新中 都把社区服务创新作为重 要方式推进 德阳市在这方面具有典型性和代表性 德阳市是2 0 0 8 年汶川地震的主要灾区之一 有6 0 以上的村 社区 7 0 以上的乡镇 街道 纳入了灾后重建 在灾后重建中 德阳市已经基本实现了社区基础设施水平的全面提升 进一步则期 望通过社会管理创新 落实社区服务职能 提高社区服务水平 满足社区居民日益增长的对社区服务 的需求 2 0 1 1 年7 月 德阳市出台了 关于加强和创新全市社区居民委员会建设工作的实施意见 杨丽 社会管理创新的北京实践 宋贵伦访谈录 中国非营利评论 2 0 1 2 年第9 卷第1 期 崔乃夫1 9 8 7 年在大连召开的民政工作会议上提出 1 0 5 万方数据 四川大学学报 哲学社会科学版 总第1 8 5 期 简称1 2 号文件 其中最重要的内容是建立规范的街道 乡镇 便民服务中心和社区便民服务站 作为社区服务载体 全面提高和完善社区服务 便民服务中心 站 的服务内容涉及党务 计生 教育 医疗救助 低保 劳动保障和就业服务 信访调解以及社会保险等项目 为了规范便民服务中 心 站 的工作 1 2 号文件规定便民服务中心提供7 6 项基本的社区服务事项 便民服务站提供便民 服务中心向社区延伸的3 5 项基本服务职能 根据笔者2 0 1 2 年对德阳市6 个市 区 县 多次调查 便民服务中心 站 在德阳各市 区 县 已经普遍建立 并且绝大部分便民服务中心 站 都列 出多于规定标准的服务事项 便民服务中心 站 实际上就是 规划 要求配置的街道社区服务中心 社区服务站等社区综 合服务设施 德阳市的做法基本代表了许多地方政府完善和创新社区服务的主要思路 即规范服务体 系 梳理服务项目 提供服务保障 实现服务下沉 姑且不论这一思路下所提供社区服务的深度和广 度是否符合社区居民的需求 仅就1 2 号文件归纳列举出的社区服务职能而言 在社区一级究竟能够 把这些服务落实到什么样的程度 还需要从每项服务的具体递送过程来分析 德阳市旌阳区 社区便 民服务站在3 5 项基本服务职能的基础上又增加了两个新项目 服务内容共六个大类 3 7 项 见表 2 涉及区卫生局 人社局 民政局 教育局 司法局及区党委群工部等六个区级职能部门 X 社 区完全可以代表德阳市社区便民服务站的一般情况 根据社区在3 7 项服务中的角色 社区服务项目可分为代办项目和自办项目 代办项目指社区为 服务的第一站也是最后一站 居民将申请或相关材料交给社区 由社区便民服务站完成初级审批 上 报及最后落实等全部流程 自办项目 指社区提供必要的证明 提供相关资料和提供必要程序咨询等 服务 居民依然需要自行办理后续流程 无论是代办项目还是自办项目 都涉及到三种方式 社区一 级办理 社区一街道两级办理 社区一街道一职能部门三级办理 表2 德阳市旌阳区X 社区社区服务项目列表 代办自办 服务方式 直接 初审上报盖章 开证明 领表 登记咨询 服务内容办理 社区一社区一街道社区一职能社区一社区 街道职能 服务流程 社区 街道 街道 职能部门 部门街道 一职能部门 部门 党员接转党组织关系 流出党员证办理 流入党员证办理 党务服务 贫困党员帮扶 接待和受理党员群众 的来信来访 就业失业登记 就业困难人员的认定 灵活就业人员认定 就业和社会 小额担保贷款 保障服务 城镇 农村居民养老 医疗保险 企业退休人员领取养老 金资格认证工作流程 1 0 6 万方数据 张欢 蔡永芳 胡静 社区服务创新的制度性障碍及体制挑战 以德阳市X 社区服务站为例2 0 1 3 年第2 期 续表2 最低生活保障 低收入家庭认定 临时救助 医疗救助 门诊医疗救助 廉租住房 民政服务 老年人优待证 高龄老人补贴 申办残疾人证 白内障医疗救助申请 残疾人辅助器具申请 失业军队退役人员帮 扶解困 办理再生育审批 办理 生育服务证 办理 独生子女父母 光荣证 补办 独生子女父母 光荣证 办理病残儿医学鉴定 人口和 办理 流动人口婚育 计划生育服务 证明 办理计划生育节育手 术保险和计划生育家 庭子女平安保险 办理计划生育家庭特 别扶助 申领独生子女父母奖 励金 办理新生婴儿入户手续 教育服务教育服务 妇女权益保护 综合服务法律服务 消费维权服务 数据来源 作者实地调查收集 注 法律服务和消费维权服务是x 社区自行增加的两项服务 为做好这两项服务 x 社区建立有专门的法律咨询室 如果对上面列表中的服务项目进行进一步整理 见表3 可见社区代办项目占总体项目数的 5 9 5 其余高达4 0 5 的服务项目则需要居民自己办理 社区只出具相关证明或登记服务等辅助 工作 其中1 6 2 的项目又只能提供咨询服务 即告知居民需要如何办理 不管是代办项目还是自 办项目 都涉及到社区到街道 社区到职能部门 社区到街道再到职能部门三类流程 通过对所有社 区服务项目流程和方式的汇总可见 只有1 0 8 的项目是真正可在社区一级完全办理的 其他将近 9 0 的服务项目并不那么 便民 0 7 万方数据 四川大学学报 哲学社会科学版 总第1 8 5 期 表3 X 社区服务汇总表 服务 代办自办 方式 社区落实初审后上报盖章 开证明 领表 登记提供咨询 社区一社区一街道 社区一职能社区一社区 街道一 服务流程 社区 职能部门街道 街道职能部门部门街道职能部门 比重 1 0 8l O 83 7 82 71 3 58 11 0 85 4 小记 1 0 84 8 72 4 31 6 2 合计 5 9 5 4 0 5 数据来源 笔者整理 按服务类别划分 见表4 各个类别的服务项目进一步比较可见 就业和社会保障类服务及教 育服务 全部由社区代办 真正达到了社区是服务的最后一站 而人口和计划生育类项目 有 7 7 8 都需要居民自己办理 需要说明的是 虽然x 社区的教育服务也是完全代办 但仅指为通过高 考录取的贫困家庭申请奖励 具体操作实际在街道一级 不具有普遍性 表4 社区服务项目按类别汇总 代办代办 自办 合计合计 服务内容 项 证明 项 证明 咨询 项 咨询 小计 项 党务服务 36 0 O24 0 0004 0 051 3 5 就业和社会保障服务 6 1 0 0 0O 0 00O61 6 2 民政服务 86 1 532 3 121 5 43 8 51 33 5 1 人E l 和计划生育服务 2 2 2 244 4 433 3 37 7 892 4 3 教育服务 11 0 0 O0O O0O 00 012 7 综合服务 26 6 7OO O13 3 33 3 338 1 数据来源 笔者整理 值得注意的是 针对弱势群体的服务职能全都没有放到社区 而需要居民自行办理 见表5 如面向贫困人口的廉租住房 失业军队退役人员帮扶解困 社区只提供咨询和开证明服务 面向病患 和残疾人口的白内障医疗救助申请 办理病残儿医学鉴定 社区也只提供开证明服务 大量更为复杂 繁琐的流程都需要弱势群体自行办理 老年人优待证和妇女权益保护 社区都只能提供咨询 这些需 要得到更多社区服务和帮助的弱势群体 反而没有在社区服务创新中获得便利 表5 弱势群体服务项目情况 自办 服务方式 服务内容 盖章 开证明 领表 登记咨询 社区一职能社区一社区一街道一职能 服务流程职能部门街道 部门街道部门 廉租住房 老年人优待证 民政服务 白内障医疗救助申请 失业军队退役人员帮扶解困 人口和 办理病残儿医学鉴定 计划生育服务 办理 流动人口婚育证明 综合服务妇女权益保护 数据来源 同表2 1 0 8 万方数据 张欢 蔡永芳 胡静 社区服务创新的制度性障碍及体制挑战 以德阳市 社区服务站为例2 0 1 3 年第2 期 从以上分析可见 德阳市社区便民服务站所承担的社区服务 还没有达到政府期望和设计的 便民 除了就业和社会保障类服务算得上 便民 外 其他服务项目或多或少仍然需要居民自己 办理或需要社区与街道 职能部门的协调配合 社区服务看似简单 但实际提供过程不仅与社区相 关 还涉及到相关政府部门的整体安排 社区服务不 便民 与体制障碍不无关系 三 杜区服务创新面临的体制挑战 社区服务要 便民 根本上必须解决政府的行政职能如何落实到社区 再由社区递送给居民的 服务递送 问题 从理论分析看 社区服务需要解决三类与服务递送体制相关的问题 筹资 授权 和质量控制 这三个问题对服务递送体制又提出了三个要求 资源保障 权责一致和激励相容 服务 递送系统必须是上下贯一的整体 需要保障自上而下各个环节完成规定任务所需的资源配备 递送系 统上各个环节要具备完成规定任务所需要的授权 对递送系统各环节单位的激励具有相容性 如果这 三个体制问题不能很好解决 则会使服务递送系统出现如下缺陷 服务递送部门的分割性 f r a g m e n t a t i o n 服务提供的不连续性 d i s c o u n t i n u i t y 各部门之间缺乏问责性 u n a c c o u n t a b i l i t y 以及服务的不可及性 i n a c c e s s i b i l i t y 对于综合性的社区服务站 由于承担着多种不同的服务职 能 则更可能在避免了多部门提供服务的分割性的同时 加剧自身服务职能失调 从而造成与其他专 项职能部门之间权责冲突更为突出 这种冲突的直接后果或者是专项职能部门的资源和服务 沉不 下去 或者是综合性社区服务站缺乏有效的激励机制提供令居民满意的服务 更大的可能是两种现 象并存 社区服务的现实需求很大 政府对社区承担服务递送的期望也很高 但现实中 社区服务却很难 满足居民对服务的需求 其原因在于既有体制对于社区服务递送造成的障碍 在我国社区服务的政策 实践中 服务递送 权责不明 资源提供者多变 的问题可以说是长期存在 这也是 规划 把 理顺职责权限及相互关系 作为 推进社区服务体制机制创新 的主要内容的原因所在 无论是 规划 部署的 完善社区服务设施网络 还是德阳市1 2 号文件要求建立规范的便民 服务中心 站 主要政策目标是通过统一管理的一站式社区服务中心 来改善和补救多个职能部门 分割性服务给居民带来的不便和低质量 为了达到资源保障 权责一致和激励相容三个要求 以职能 部门为核心的分割性服务和以社区服务中心为核心的基层一站式服务必然需要不同的体制安排 于 是 新的体制设计就不可避免地受到原有体制安排的阻碍和挑战 以下从资源保障 权责一致 激励 相容三个方面逐一分析 首先 资源保障无法实现 资源保障主要包括三项基本内容 资金 人员和场地 以德阳为例 由于灾后重建 德阳市大部分社区的基础设施有根本性改善 便民服务中心 站 场地有保障 为 了确保资金和人员保障 德阳市1 2 号文件规定 各县 市 区 要将社区人员基本报酬 办公经费 纳入财政预算 原则上按照社区人均2 5 5 0 元标准由财政拨付并建立自然增长机制 并实行专款专 用 分账核算 由社区根据自己的事务自行支配 社区队伍也根据户数设置5 9 入 并按辖区入口 1 0 0 0 1 比例设立社区综合服务协管员 但是在实际操作中 据笔者调研了解 这一体制安排在2 0 1 2 年基本还没有被落实 德阳市六个县 市 区 2 0 1 2 年只有一个县级市在年初县级财政预算中直接 安排了社区经费 其他县 区 市 则是通过计生服务 环境整治等单项工作经费来安排社区经费 这是典型的 项目制 付费方式 缺乏长效性 个别县甚至没有在预算中安排社区经费 而由街道 根据社区工作情况拨付经费 社区获得的经费远没有达到1 2 号文件规定标准 许多社区也无法做到 人员配备的要求 由于德阳市已经进行了省管县改革 所以1 2 号文件规定的经费和人员保障机制没 有硬性效力 是否能落实最终取决于各县 市 区 自行决定 此外 由于缺乏相关体制机制 社 区工作人员总体而言缺乏专业化培训和职业上升空间 结果是大部分社区都缺乏专业化 稳定化的工 N G i l b e r t 眈 聊珊幻淞o fS o c i a lW e l f a r eP o Z i 锣 A H y n B a c o n I n c 2 0 0 4 1 0 9 万方数据 四川大学学报 哲学社会科学版 总第1 8 5 期 作人员来承担社区服务工作 总之 没有整体性的体制改革 便无法满足社区服务所需的资源保障 其次 便民服务站也无法做到权责一致 由表6 可以看出 代办项目涉及职能部门的占6 3 6 自办项目涉及职能部门的占5 3 3 便民服务站和职能部门间的权责并不清楚 德阳市的1 2 号文件 规定了便民服务站的社区服务职能 但是大量的行政权力依然掌握在职能部门手中 于是承担服务责 任却没有被授予相应权力的便民服务站只能充当咨询者和中转站的角色 政策设计中的社区一站式服 务在实施过程中依然是分割的 不连续的 缺乏问责和不可及的 权责一致是实现政务服务到社区服 务的前提条件之一 如果不能打破职能部门权力壁垒 对社区服务递送者进行与服务职责对称的授 权 就难以提供有效的社区服务 总之 只有通过更高层面和更大范围的体制改革 才能推动职能部 门的权力下移到社区 实现社区服务递送体制的权责一致 表6 服务内容涉及职能部门的数量和比重 服务方式代办自办 服务部门未涉及职能部门涉及职能部门未涉及职能部门涉及职能部门 数量 项 81 478 占项目比重 3 6 46 3 64 6 75 3 3 数据来源 笔者整理 再次 政策的有效实施往往不能依赖强制性命令或惩罚性的动员措施 而需要建立起对所有政策 执行者有效的激励相容机制 目前德阳的社区服务创新同样还没有摸索出激励相容的机制 一方面 职能部门的权力下移到社区意味着相应的利益调整 人员编制和经费问题都需要作出针对性的转移 如果缺乏系统性的改革 职能部门缺乏动力自觉调整自己的权力和利益 导致职能部门对于社区服务 创新的积极性普遍不高 另一方面 便民服务站的工作人员由于自身待遇问题得不到解决又要承担更 多的责任 个人职业发展也没有因此扩展成长空间 自身的积极性也不足 由于缺乏对职能部门和社 区服务递送者间相容的激励机制 仅靠上级文件或行政动员的激励必然是不可持续和不相容的 直接 导致社区服务创新政策只是浮于表面 无法真正落实 如德阳市2 0 1 2 年提出了建设 双百 规范化 社区 即1 0 0 个城市社区 1 0 0 个村委会规范化建设的任务 也采取了多种 项目制 方式提高社区 干部待遇 但从笔者调研了解的情况看 这些激励措施更多只能发挥短期效果 值得注意的是 便民服务站的就业和社会保障类服务项目全部由社区代办 较为有效地落实到社 区 分析其原因 正是在体制上理顺了资源保障 权责一致和激励相容三方面 首先 不存在资源保 障不足的问题 社会保险体制改革更为先行和深人 针对社区居民的服务已经自上而下直达社区 社 保资金独立运作 不占用地方财政开支 工作经费有保障 就业服务同样有专项财政支出 也不存在 经费不足的问题 在社区提供就业和社会保障类服务的工作人员是单独聘请 经过专门培训 在社区 处理专项服务 人员也得到保证 其次 劳动和社会保障部门已经建立起从部门到社区的完善工作体 系 在社区层面的权责明确一致 并建立了独立的社会保障网上办公系统为其提供有效的技术支持 再次 就业和社会保障类服务需要获取居民的精确信息 最佳办法就是与社区协作 因此劳动和社会 保障部门愿意在社区建立服务站以获取精确的第一手信息 而社区工作人员提供就业和社会保障类服 务有相应经费支持 也愿意支持劳动和社会保障部门的工作 二者间激励相容 以上从正面说明 只 有在资源保障 权责一致和激励相容三个方面理顺体制关系 才能达到完善社区服务的目的 正如一 位社区主任所说 如果所有的社区服务都能像就业和社会保障服务一样 那社区能有效提供的服务内 容就能多得多 工作起来也顺畅得多 真正能在社区实现便民服务 总之 如果不能解决资源保障 权责一致和激励相容三个体制问题 社区服务创新就难以成功 四 结语 完善社区的服务功能是加强和创新社会管理的重要体现 改进政府提供公共服务方式则是重要途 1 1 0 万方数据 张欢 蔡永芳 胡静 社区服务创新的制度性障碍及体制挑战 以德阳市 社区服务站为例2 0 1 3 年第2 期 径 但是 完善社区服务与社会体制改革紧密相连 只是将社区服务内容作文件规定 硬性考核 而 不从体制上理顺自上而下落实到社区的服务体系 建立成熟完善的社区服务递送系统 社区服务创新 只能是镜花水月 因此 党的十八大报告 在改善民生和创新社会管理中加强社会建设 一节首要 强调 加强社会建设 必须加快推进社会体制改革 社区服务创新必须从深化社会体制改革的高度重新构建一套有效解决资源保障 权责一致和激励 相容三个问题的新体制 在资源保障方面 首先理顺经费配备的财政关系 费随事转 经费从职能部 门转移到社区服务递送机构 提高社区工作人员待遇水平 开展社区人员专业化培训 给予社区工作 人员职业发展的成长空间 在权责一致方面 需要打破职能部门之间的权力壁垒 职能部门的相关行 政权力授权给社区 简化职能部门的相关运作程序 同时增强电子政务体系的建设 充分利用信息化 的技术手段 通过服务流程再造 加速权责关系的调整 在激励相容方面 在理顺资源和权责的前提 下充分考虑政府职能部门和社区服务递送机构两方面的积极性 设计出科学 系统 有效的考核机 制 将职能部门审批和街道 社区的服务衔接起来统一考核 使得社区服务的递送真正自上而下 一 贯始终 统一考核 统一奖励 总之 要完善社区服务就无法回避社会体制改革 只有自上而下完善 顶层设计 才能真正使得社区服务达到便民 利民的效果 I n s t i t u t i o n a lC h a l l e n g e sa n dB a r r i e r si nC o m m u n i t yS e r v i c eI n n o v a t i o n AC a s eS t u d yo nXC o m m u n i t yS e r v i c eS t a t i o ni nD e y a n g S i c h u a n Z h a n gH u a n C a iY o n g f a n g H uJ i n g S c h o o lo fS o c i a lD e v e l o p m e n ta n dP u b l i cP o l i c y C h i n aA c a d e m yo fS o c i a lM a n a g e m e n t B e i j i n gN o r m a lU n i v e r s i t y B e i j i n g1 0 0 8 7 5 A b s t r a c t T h ec o m m u n i t yi st h eb a s i cp l a t f o r mo fs o c i a lm a n a g e m e n t a n di m p r o v i n gc o m m u n i t ys e r v i c ei s s i g n i f i c a n tf o rt h es o c i a lm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n L o t so fl o c a lg o v e r n m e n t sh a v ei m p l e m e n t e dc o m m u n i t y s e r v i c ei n n o v a t i o nb yi m p r o v i n gc o m m u n i t ys e r v i c e sd e l i v e r yi nr e c e n ty e a r s H o