快速城市化下集体土地国有化制度研究_以深圳市为例.pdf

谭启宇等快速城市化下集体土地国有化制度研究 以深圳市为例 画 快速城市化下 集体土地国有化制度研究 以深圳市为例 谭启宇王仰麟赵苑彭建蔡玉梅 提要城市化的结果之一是完成了土 地外在空间形态的 改造 而其内在属性 的 改 变则滞后的多 要满足城市对土地 一体化管理的要求 就必 然要求在两种 土地所有制结构之间建立一种新型的土 地转化制度 集体土地国有化制度 作者探讨了集体土地国有化制度的产生 特征 概 念内涵 政策法律化等问题 并以深圳 市两次城市化为例对集体土地 国有化的相关政策进行了反思 分析了 集体土地国有化的实质 启动条件 集 体土地国有化的意义 集体土地国有化 尚需完善的地方 关钮词快速城市化集体土地国有 化深圳市 比 沁 创 一 仁 习 一 俪 一 犷以比 中圈分类号 下 文献标识码 文章编 号犯 一一 作者简介 谭启宇 王仰 麟 赵苑 彭建 蔡玉梅 广 州地理研究所 助理研究员 在职 博士生 北京大学深圳研究生院城市 与环境 学院教授 北京大学深圳研究生院城市与环境 学院 注册挽划师 北京大学深圳研究生院城市与环瑰 学院博士生 中国土地勘侧规划院高级工程师 我 国现行的社会管理体制是一个典型的二元社会管理结构 与此相对应 我国 土地制度也采取了城乡二元所有制结构 这种相对稳定的二元格局 首先受 到了一些地区快速城市化的冲击 自改革开放以来 我国进人了快速城市化时期 据统计 一 年间 全国城市由个增加到以个 城市建成区面积由 耐增加到澎 城镇人口总数由万人增加到万人 就某 一特定空间区域而言 城市化的表现之一 就是城市空间的扩张和农村空间的缩小 城市扩张所需要的建设用地 根据我国现行的法律规定 主要通过土地征用制度将 集体土地转为国有土地后再作为城市建设用地 但是当城市发展到一定阶段后 城 市化水平具有较高的水准 大部分集体土地被征用 剩下少部分集体土地未被征用 还有一部分集体非农建设用地经过开发 已经达到城市规划的水平而被并人城市建 成区 对于这部分集体土地如何转为国有在年代初期 为了解决快速城市化 城市建设对集体土地的需求及农民市民化和产业非农化的问题 各地纷纷出台了集 体土地国有化的有关土地政策 后来这些政策被吸收提升为国家的行政法规条款 但是 这些条款仍然只是框架性的 缺乏可操作性 导致的后果之一就是各地广泛 基金项目国家自然科学基 金项 目以北 京大学 深圳研究生院院长基 金项 年第期总第期 材南加创攀刊 存在的 城中村 现象 而 城中村 问题的最有效的解决 不能简单地理解为对政策制度的具体形式或内容进行优化和改 进 更重要的是对二元土地所有制的形成与演变 集体土地的 属性及不同土地所有制之间的转化进行新的思考 才有助于城 市化进程中集体土地国有化转制制度的构建与完善 集体土地国有化的产生与发展 集体土地国有化的概念 有人认为集体土地国有化是 指因城市建设的发展 原属 农村的乡镇村全社区整体性地并人城市建成区 并随着农 村集体经济组织成员全部由农村居民转为城镇居民 原属农村 集体所有但尚未经征用的土地或者土地大部被征用之后的残余 土地 便随之全部概括性地转归国有 也有人认为集体 土地国有化是 指集体经济比较发达 整体建设水平较高的城 市周边地区或城市内部的村镇 在农民集体经济组织成员全部 由农民转为城市居民 并实现撤村改居的过渡后 通过行政命 令的方式 将原属农村集体所有的土地整体性 一次性地转 归为国家所有 并基本不改变原有的土地用途和使用权归属 前者从过程的角度认为 集体土地国有化 发生于城市化 进程中 而且区域内集体建设用地达到城市规划的标准 这种 转化具有概括性特征 后者则从区域的角度认为 集体土地国 有化 多发生于城市化水平比较高的地区 以及转化实现的方 式和转化的后果等 笔者认为集体土地国有化是农村城市化的一个重要有机组 成部分 它和土地征用一起构成土地所有制转换制度的完整体 系 广义的集体土地国有化包括两部分尚未经过征用的集体 土地以及剩余的已经达到城市规划标准的集体建设用地 在符 合法定条件情况下 前者采用征收的方式转为国有 后者经过 相关程序直接转为国有 集体土地 国有化本身不能独立适用 只有经过土地征用后 完成土地空间形态改造 才能适用集体 土地国有化完成土地内在属性的改造 国有化的实现是农村城 市化结束的一个主要标志 为国有 少部分转为集体所有 后来 经过一系列的政策 城 市土地逐渐成为单一的国家所有 这种土地的二元所有制结构 通过年宪法正式得以确认气 我国土地的二元所有制具有明显的区域特征 即城市土地 属于国家所有 农村土地基本上属于农民集体所有 除此之 外 还可从土地用途上加以区分 农业用地及农民宅居地基本 上属于集体土地 城市建设用地基本属于国家所有 正常情况 下 城乡二元社会结构的变革是一个漫长的过程 但是 自改 革开放以来 我国进人 了快速城市化时期 这种区域和用途上 的区分亦渐趋模糊 城市化的结果之一是完成了土地外在空间 形态的改造 而其内在属性的改变则要滞后的多要满足城 市 对土地一体化管理的要求 就必然要求在两种土地所有制结构 之间建立一种新型的土地转化制度 笔者认为在社队性质 子土 地所有制结构存在一联动机制 即当某一区域集体上地大部分 转为国有 农民脱离农村与农业 不再使用其土地进行农业 二 产 应适时改变其社区性质 将农业人口转为城市人 反过 来 社区性质的改变 则要求区域内土地所有制形式切底叫有 化 集体土地国有化的产生 我 国现行的土地的二元所有制格局大致经历 了三个阶段 解放前的私有制阶段 农村的大部分土地为地主 富农所 有 中农占有少部分土地城市土地所有权比较复杂分散 主 要为外国殖民者 官僚资本家 政府机构 城市居民等所有 解放后农村合作社之前的混合制阶段 农村土地为农民所 有 在城市 政府通过没收外国殖民者 宫僚资本家 旧政府 机构的土地为国家所有 其它土地仍为民族资本家 城市居民 等私人所有 在推行合作化与公社化后二元所有制雏形 农 村土地转为集体所有 土地的集体所有制形式逐渐形成 在城 市 由于实行对私营工商业 手工业的合作化 大部分土地转 典体土地国有化的特征 从功能上看 土地征用 是以实现具体的建设项目为的 从而从空间形态上完成对土地的改造 而集体土地闪有化是城 市化进行到一定的阶段后 由于农村社区 已经进行 符合规划 的建设 从而在农村社区转制为城镇社区时 集体上地随之改 接转为国有土地 因此集体土地的国有化 完成土地内在属性 的改造 一般一个区域可以发生多次土地征用 但一个区域只 能发生一次集体土地国有化 而且集体土地国有化并不能独仅 适用 必须以土地征用制度适用为前提 从转化的后果看 集体土地国有化只改变土地的所有权 不改变原土地的用途和使用权 转变具有整体性 一 次性的特 点征用后的土地用途可能由农用地转为建设用地 土地使川 权也将转归建设单位享有 土地征用时 对于补偿标准和方 式 国家法律有明文规定 集体土地转为国有时 补偿方式 般为非有形方式 如身份转变获得的社会保障 集体房地产转 为城市房地产的升值等 集体土地国有化政策的法律化 随着计划经济向市场经济的转变 必然伴随着政策社会向 法治社会的转变 因为市场经济体制的建立过程 也就是经过 实践证明是正确的政策上升为法律的过程 即实行政策法律化 的过程 集体土地政策法律化主要包括集体土地闰有化 集 体土地的流转 集体土地的产权代表界定等方面 年代 初 在我国一些城市化进程比较快的地区 集体土地国有化现 象十分普遍 急需相关土地政策加以引导 深圳市在年的 关于严格制止超标准建造私房和片 谭启宇等快速城市化下集体土地国有化制度研究 以深 市为例 用土地等违法违章现象的通知 中第六条规定 特区农村规划 红线内的私人宅基地 属国家所有 分配给社员的宅基地 社 员只有使用权 深圳市年完成农村城市化后 在 年 关于处理深圳经济特区房地产权属遗留问题的若干规 定 的第三条 第六条中再次重申红线范围内的集体和私人宅 墓地所有权归国家 使用权归集体和个人 年 海南省调 处土地纠纷确定土地权属的若干规定 中第条第项规 定 被国家征用土地的单位因集体建制被撤销或人口全部转 为非农业人口后所剩余的集体所有土地 属国有土地 其它 的省市 如 湖北省处理土地权属争议暂行办法 年颁 布 郑州市确定土地权属条例年颁布 石家庄 市国有土地登记确权发证办法 年颁布等都有类似规 定 圆 从各地出台集体土地国有化政策时间看 发现大多集中 在卜年间 表明集体土地国有化是一种较为普遍的现 象 通常发生于城市化进程较高的地区 经过几年的实践及城市化在全国的普遍展开 年 月日通过的 土地管理法实施条例 以下简称 实施条 例 第条第项规定 农村集体经济组织全部成员转为城 镇居民的 原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家 所有 尽管还 只是行政法规 但反映了集体土地国有化政策 的法律化趋势 该条规定包含了两点内容一是条件 二是行 动 前者相对明确 后者却只有框架性规定 缺乏可操作性 年月才由国务院法制办公室与国土资源部联合对该条进 行了解释 以下简称 解释 该项规定是指农村集体经济 组织土地被依法征收后 其成员随土地征收己经全部转为城镇 居民 该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收 为国家所有 该条解释显然与 中华人民共和国宪法修正 案 是一致的 将宪法第十条第三款 国家为了公共利益的需 要 可以依照法律规定对土地实行征用 修改为 国家为了 公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用 并给予补偿 其中 征收 是指为了公共利益需要 国家 将集体土地强制性征归国有 征用 是指为了公共利益需要 而强制性地使用集体的土地 根据这种理解 集体土地变为国 有土地的过程 可以是一个强制性的过程 但这必然是一个 征收或征用 的过程 这种强制性过程必须是为了公共目的 地和私人宅基地所有权归国家 使用权仍属于原使用者 等规 定 在年以前 深圳城市建设用地都是按照具体建设项 目对集体土地进行征用 年颁布了关于深圳经济特区 征地工作的若干规定 开始了土地统征工作 通过统征 完 成了集体土地的国有化 阎 但是 考虑到失地后农村村民的生 计 向农村返回 了约占统征地 一 的土地 作为原村民 转为城市居民的宅基地及农村集体经济组织改造为股份 公司的工商发展用地 闷 深圳市最早对红线范围内村民宅基 地的权属作出规定的是年的 关于严格制止超标准建造 私房和占用土地等违法违章现象的通知中第六条规定的 特 区农村规划红线内的私人宅基地 属国家所有 分配给社员的 宅基地 社员只有使用权 随后在农村城市化后的 年 在 关于处理深圳经济特区房地产权属遗留问题的若干规 定 中对红线范围内的私人宅基地和集体工商发展用地的权属 关系做了明确说明 再次重申了该部分土地所有权归国家 使 用权归集体和个人 这一时期的土地政策的特点 政府采用低 价征用集体土地 实现 了城市建设快速发展对土地的需求 并 最大限度地考虑了村民利益 为村集体和村民个体预留了发展 用地和充足的居住用地 而村民在土地和房屋租金快速增值的 情况下 追求土地和房屋租金收益最大化也就成为一种必然 城中村 这种特殊的建筑群体和村落体制的形成 是城市化 不彻底的一种外在反映 表明集体土地国有化并未从真正意义 上得以实现 深圳城市化进程中的集体土地国有化政策 第一次城市化的土地政策演变与反思 深圳市在短短的十几年时间内 经历了两次大范围的农村 城市化改制 第一次发生在年的特区内 经过这次城市 化 特区内的个行政村 个 自然村都转为城市居委会 万多农民全部转为城市居民 在 关于深圳经济特区农村 城市化的暂行规定 中有 农村人口全部转为城市人口 农村 管理体制改为城市管理体制 已划给原农村的集体工业企业用 第二次城市化中集体土地国有化的实施 深圳市的第二次城市化发生在年的特区外宝安龙岗 两区 涉及两区共个镇 个村民委员会 万村民 规模较第一次城市化要大的多 其核心内容是 仪阵年开始的 深圳宝安 龙岗两区集体土地国有化转制 几乎与此同步进 行的还有 深圳市城中村改造 透过深圳市这两个相互关联 的重大行动 暗含的社会背景是深圳市土地资源的稀缺和高速 城市化所带来的土地迅速升值 经过第二次城市化后 深圳市 成为全国第一个没有农村和农民的城市 要实现集体土地向国有化转变 需要具备一定的基本条件 和必须的法定条件 从宝安龙岗两区的情况看 符合集体土地 国有化的基本条件是 两区已基本实现了工业化 二 三次 产业成为经济的主体 基础设施基本实现了城市化 农村 集体经济组织成员的就业方式基本实现了非农化 生活方式基 本实现城市居民化 在此基础上 集体土地国有化的启动还需 要达到以下法定条件 农村集体经济组织的全部成员转为城 镇居民的 包括在户籍上实现了农转非 建立了基本养老保险 制度 再就业和劳动培训保障 教育与计划生育管理办法等 农村行政管理组织完成 镇改街 与 村改居 并对原集 体经济组织实行股份制改造 根据 深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法 此次 年第期总第期 材命加创学刊 纳人国有化转地范围的集体土地包括补偿与不予补偿两部分 通过适当补偿的方式将尚未征用的多耐的可建设集体土 地转为国有 不 予补偿的部分 包含多耐的建成区和 耐的山林地 对于前者 经村民开发符合城市规划标准 政府在确认了他们的使用权后 土地的所有权转为国有 而山 林地因为未开发 不予补偿 深圳 的决策部门认为 农民集 体所有的土地可以直接 转为 国家所有 而不必是一个 征 地 过程 与修路架桥 进行重点工程建设的征地 性质完全 不一样 因此适用法律也不一样 具体表现在对原集体土地 的补偿不是 征地补偿 而是对土地性质转变后的 适当补 偿 应该说深圳市决策部门对 实施条例 第条第项规 定的理解与年月 国务院两部门对该条的解释 还是存 在不一致的地方 后者认为集体土地变为国有土地的过程 可 以是一个强制性 的过程 但这必然是一个 征收或征用 的过 程 不过由于深圳决策部门的理解发生在 解释 之前 这种 理解上的偏差也是可以理解 的 由于深圳特区外的集体国有化 还正在进行之中 可以对相关程序进行修正与完善 关 同时也与相关的程序缺失有关 主要包括山林地 坡度 大于度的不能作为建设用地 的园地等 对于这部分卜地只 是明确了政府不予补偿 但是并未明确这部分上地也同 上 转 为 国有 或者是下一阶段再转为国有至 少应该明确这部分 几地 的性质和权属状态 集体土地国有化表面 上看是城市对土地体化竹理 的需 要 但集体土地国有化的本质是快速城市化后土地升值利益的 重新分配 集体土地国有化要上升为 一种土地制度 担负起将 农村城市化进行到底的使命 还有待于以下几方面突破或完 善 集体土地合法性研究哪飞 集体土地囚有化的法律地位 有待于由行政法规上升为国家法律 应该加强 集体 几地 川 有化相关的城市化带来的土地升值的利益重新分配的理沦研 究 集体土地国有化实施的最佳时期及实施 犬域的规模要求 等 注释 国务院法制 办公室 国土资源部关于对 中华人 民共和国土地受理 法实施条例 第二条第五项的解释意见 国 法函 州刘号 黄丽满在加快宝安龙岗两区城市化进程动员大会上的讲话 川 一 黄丽满在加快宝安龙岗两区城市化进 程动员大会 一 的讲话 一 丫 名一 一飞时经 杂志 深川 农地转国有之惑 年的 关 于严格制 止超标准建造私房和 占用土地等违法违食 现象的通 知 年的 关 于处理深 经济特区房地 产权属遗 留问题的 若千规定 韩俊质疑行政强制性土地国有化国研网 一阴一 蒋省三 刘守英在制度上确保建设用地两种 所有制 的长期并存 中国经济时报 一一 集体土地国有化制度的完善 集体土地国有化的意义至少表现在以下几方面 有利于 拓展城市发展空间 消除城市发展的空间障碍 加快城市化 发展进程有利于土地资源的合理开发和有效升值 有利于城 市的统一规划 优化城市环境 有利于解决城市化不彻底遗 留的城中村问题 然而 与征地制度相比 无论是在理论研究 还是实践方面 集体土地国有化制度都存在许多有待完善的地 方 与土