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国家公务员制度讲座学习辅导（5）第十四章 辞职辞退 第一节 公务员辞职辞退的概念 一、公务员辞职、辞退的涵义 公务员的辞职，是指公务员根据本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。这是国家公务员暂行条例所规定的特定概念。 公务员的辞退，是指国家行政机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为，这种行为的直接结果是解除了公务员与国家行政机关的工作关系。一般说来，辞退无需事 先征得公务员的同意，而是公务员所在部门或单位在一定条件下依法作出的一种行政行为。 二、公务员辞职辞退的特征 辞职辞退赋予了国家公务员和国家行政机关的双向选择权。公务员根据本人意愿有选择职业和工作单位的权利；国家行政机关则有根据法律规定辞退不适宜继续在行政机关工作的人员的权力。 公务员的辞职具有如下特点： 第一，辞职是公务员的法律权利。我国宪法规定，公民有劳动的基本权利。劳动权包括了择业权，而辞职正是公务员择业权利的一种实现形式。权利的行使与否完全取决于权利主体的意愿，他既可享受，也可放弃。所以，公务员是否辞职，由公务员本人自行决定。对于公务员辞职的权利，任何国家机关、社会团体或个人都不得非法侵犯。 第二，辞职必须经过一定的法律程序。从法理上讲，公民行使权利，必须遵守宪法和法律的规定。所以，公务员的辞职必须经本人申请，报经任免机关批准，不得擅自离职。 第三，辞职作为公务员的一项权利，是有保障的，即辞职公务员享有法定的辞职待遇。公务员依法辞职后，可以按照有关规定获得各种人事关系证明，有在规定范围内获得重新就职的权利，在辞职者担任其他国家公职以后，其在国家行政机关的工龄可以连续计算。第四，辞职的主体是有法律限制的。未满国家行政机关规定的最低服务年限的公务员，不得辞职；在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，不得辞职。公务员的辞退具有以下特点： 第一，辞退公务员，是国家行政机关的法定权力。国家法律赋予行政机关有依照法律解除不适宜继续在行政机关工作的公务员的职务关系的权力。这种权力只有国家行政机关才能行使，是国家行政机关的单方面行为。只要符合法定的事 由，行政机关就可按照法定程序辞退公务员，无需征得公务员的同意，公务员是这种权力关系的被动客体。 第二，辞退公务员，必须基于一定的法律事实。即只有当符合法律规定的条件或事由出现以后，行政机关才能终止其与公务员的职务关系。非因法定事由，公务员不得被辞退。不然，就是对公务员工作权利的侵犯，行政机关要负损害赔偿责任。 第三，辞退公务员，必须遵循必要的法律程序。法律程序的规定是保障公务员权利的重要手段。不符合法定程序的辞退公务员的行为，是无效的法律行为，对公务员不具有法律效力。因而，法律程序的规定既是公务员权利的有效保障，又是对行政机关自由裁量权的必要的限制。 第四，被辞退的公务员享有法定的待遇，即可以享受待业保险。辞退实质上是国家行政机关对公务员的一种处理行为，当然这种处理不属于、也不是对公务员的惩戒范围。这种行为的后果客观上会给公务员造成一定的损失，所以，对于 公务员的损失给予一定的补偿，体现了对公务员权利保障的周全性。 在实际工作中，必须把握辞职与自动离职、辞退与开除的区别。 (一)辞职与自动离职。公务员擅自离职超过一定期限，即作自动离职处理，或说“即视为自动离职”。这样，我们可以得出辞职与自动离职的第一个差异：辞职是公务员本人的意思表示，法律确认这种意思表示，并予以必要的保护。而自动离职尽管是由公务员的擅自离职行为引起的，但自动离职本身并不一定是公务员希望得到的法律后果，而是由法律认定公务员的擅自离职行为导致自动离职的后果。两者的第二个差异是，辞职是公务员的权利，行使与否及其行使的法律后果，法律不加干涉，由公务员本人自由处理；而自动离职则是一种违纪行为，违纪行为的法律后果并不是公务员本人所能决定得了的，而是由公务员所在行政机关根据其情节轻重给予相应的处理，即自动离职的法律后果是法律预先设定了的。 (二)辞退与开除。开除是对公务员最严重的行政处分，只适用于那些严重违法失职，严重侵犯人民群众利益、损害国家机关声誉，屡教不改的公务员。而辞退则不是一种行政处分。公务员被辞退的原因可能是公务员具有违法违纪行为但 尚未达到开除的程度，也有可能不全是公务员本人主观方面的原因引起的。从两者的法律后果看，尽管都是终止与行政机关的职务关系，但公务员被辞退后，可根据国家有关规定享受待业保险，而被开除者则不能享受这些待遇。第二节 公务员辞职辞退制度的建立和发展（略） 第三节 建立公务员辞职辞退制度的意义 一、建立公务员辞职制度的意义 (一)建立公务员辞职制度，是对传统人事体制的重大改革，是改革成果的体现和巩固。 (二)建立公务员辞职制度，是对公务员权利的有效保障。 (三)建立公务员辞职制度，是保证公务员队伍活力、提高行政效率的重要措施。 二、建立公务员辞退制度的童义 (一)建立公务员辞退制度是对干部人事制度的一项重要改革。 (二)公务员的辞退制度是优胜劣汰竞争机制的表现形式。 (三)公务员的辞退制度是保持公务员队伍活力的重要条件。 (四)公务员的辞退制度是确保国家行政机关辞退权不被滥用的法律保证。 (五)公务员辞退制度是公务员管理的重要环节，是保证公务员队伍素质的措施之一。 第四节 公务员辞职辞退的条件 公务员辞职辞退的条件是指公务员在什么情形下可以行使辞职的法律权利，行政机关在哪些情形下可以行使辞退公务员的法律权力。 一、公务员辞职的条件 从立法技术的角度讲，公务员的辞职条件分为肯定性条件和限制性条件。 公务员辞职的肯定性条件，就是公务员不愿意或不适宜继续在国家行政机关工作。在这种情况下，公务员可以提出辞职，经任免机关批准后，离开国家行政机关。公务员不愿意在国家行政机关工作，可能是由于本人志趣不在行政工作而 愿从事其他工作，可能是由于其所学的知识不适用于行政岗位，也可能是本人性格等原因而不愿在行政机关工作。公务员不适宜在机关工作，则可能是由于个人健康的原因不能担任行政工作，可能是本人的能力所限不适宜在行政机关工作， 也可能是在行政机关发生行为过失造成不良影响而辞职。不管是“不愿意”还是“不适宜”，都是公务员自愿的，任何单位和个人都不得违反公务员的意愿而强制其辞职。 公务员辞职的限制性条件，并不是对上述肯定性条件的否定，而是对肯定性条件的限定和补充。只有在符合肯定性条件而又在限制性条件规定情形以外的情况下才可以辞职。 公务员辞职，具有下列限制： 1未满国家行政机关规定的最低服务年限的，不得辞职。为了维护机关工作的连续性和稳定性，维护国家的利益，国家行政机关根据实际情况，规定公务员有三到五年的最低服务年限，只有在最低服务年限届满后，公务员才能提出辞职申请，未满最低服务年限的，不得提出辞职申请，任免机关也不得批准公务员的辞职申请。 2在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，不得辞职，这里所说在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，是指本职工作直接接触涉及国家安全和利益的秘密事项诸如国家事务的重大决策中的秘密事项、国防建设和武装力量活动中的秘密事项、国家经济和科学技术中的秘密事项、维护国家安全中的秘密事项、外交和外事活动中的秘密事项的公务员。他们因掌握国家重要的秘密事项，其辞职有可能因泄密而使国家利益遭受重大损失，因 而不允许他们在这些岗位上提出辞职。如果他们经工作调整脱离这些特殊岗位一定时间，其过去所了解情况已经解密，经批准后可以辞职。 二、公务员辞退的条件 确定公务员辞退的条件是建立健全公务员辞退制度的关健。将什么样的公务员纳入辞退的范围，不仅关系到被辞退公务员的利益，更重要的是事关公务员辞退制度是否合理有效。如果定得过窄，一些该辞退的公务员，就难以被辞退，辞 退制度就起不到应有的淘汰作用；如果定得过宽，则意味着有可能把合格的公务员列入淘汰对象，走上了矫枉过正的路子。 国家公务员暂行条例立足本国的国情，借鉴外国的经验，对辞退公务员的条件作了明确的规定。在下列五种情形下，行政机关可以辞退公务员： (一)对在年度考核中，连续两年被确定为不称职的公务员，可以辞退。 根据公务员考核的规定，公务员的考核，分为平时考核和年度考核。年度考核的结果分为优秀、称职、不称职三个等次。如果公务员在年度考核中，连续两年被评为不称职，就说明该公务员没有能够很好地履行公务员的义务，完不成本职工作任务，已不适合继续在行政机关工作，行政机关就可据此辞退该公务员。 (二)对不胜任本职工作，又不接受其他安排的公务员，可以辞退。 公务员是否胜任本职工作，要经过认真考核加以确定。这里所说的考核与年度考核有所区别，主要是结合任职条件进行的考核，即考察公务员在业务能力、思想水平、身体条件等方面能否胜任本职工作。对于不胜任本职工作的公务员， 行政机关一般会给予另外的适于该公务员工作能力的工作安排。如果公务员拒不接受对他的合理安排，即可予以辞退，以保证行政事务得到有效的执行。 (三)对因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的公务员，可以辞退。 政府机构改革是政治体制改革的一个重要内容。机构改革必然涉及到单位的调整、撤销、合并或者编制员额的缩减。如调整政府机构的职能，裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，撤销因人设事的机构，裁减人浮于事部门的人员，等等。对在机构改革中和国家机构编制的日常管理中因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额等原因而需要调整工作的公务员，一方面，国家会从保障公务员权益的角度，作出合理妥善的安排，另一方面，公务员也要以大局为重，服从合理的安排，不要提出过高的要求，如果拒绝服从合理的工作安排，行政机关有权予以辞退。 (四)公务员旷工或无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的，可以辞退。 公务员有忠于职守，不得擅离工作岗位的义务。如违反这个规定，擅离工作岗位，则构成违纪行为，超过一定期限的，则应承担一定的法律后果，被辞退就是承担法律后果的一种形式。本项所说“旷工”，指公务员没有正当理由，不经请假，不上工作岗位，不从事本职工作；本项所说“无正当理由逾期不归”是指除不可抗力如疾病、自然灾害，不可预料的事故等情形外，公务员超过探亲假、年休假、事假、出差假、女公务员产假等的期限，不论是旷工，还是无正当理由逾假不归，只要连续超过十五天，或者在一年内累计超过三十天，都要予以辞 退。 (五)公务员如不履行公务员义务，不遵守公务员的纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的，行政机关可予以辞退。 公务员是行使国家行政权力，执行国家公务的人员，为保证其有效地执行公务，必须赋予其一定的权利，同时他必须履行公务员的义务，遵守公务员的纪律。如果不履行公务员的义务，不遵守公务员的纪律，经多次教育仍无转变，但违纪的严重程度又达不到给予开除处分，对这样的公务员即可予以辞退。 2任免机关审查批准。公务员辞职事关重大，因而任免机关对于公务员提出的辞职申请必须认真审查。如果符合法定条件，应予批准。面且，任免机关应在接受申请之日起三个月内予以审批。超过审批期限，本人如坚持要求辞职的，任免机关应予办理辞职手续。在三个月的审批期限内，公务员不得擅自离职，即不得未经允许，私自脱离工作岗位，不再履行岗位职责，造成事实上的脱离行政机关。如果公务员擅自离职，必须承担由此造成的一切后果。 国家公务员辞职，必须符合规定的条件和程序。如果违反法律规定的条件和程序擅自离职的，国家行政机关要追究该公务员的责任。所谓“擅自离职”，是指辞职申请人在辞职审批期间或者在辞职申请不被批准后，未经允许，私自脱离工作岗位，不履行岗位职责，造成事实上的脱离行政机关。擅自离职是一种故意行为，它不仅违反了公务员的义务和纪律规定，而且使行政机关的工作受到干扰，给行政机关造成损失，因而应当承担一定的责任，受到行政处分。承担行政处分的形式是被开除出行政机关。 二、辞退公务员的程序 对辞退公务员程序的规定必须立足于两个方面：一是要确保行政机关能顺利地行使辞退权，二是要确保公务员的合法权益不致在这个过程中受到侵犯。基于这样的原则，辞退公务员必须经过以下程序： (一)由拟被辞退公务员所在机关提出建议。所在机关是指拟被辞退公务员的职务关系归属单位。有权提出辞退建议的只能是公务员所在机关，其他任何个人和单位都无权提出辞退建议，上级部门也不能越级辞退下级部门的公务员。同时公务员所在机关的辞退建议必须说明辞退的法定事由和事实依据。 (二)所在机关按管理权限报任免机关审批。这里所说的任免机关是指有权任兔被辞退公务员的机关。任免机关在接到辞退建议后，应进行认真的审查和复核。审查的内容包括：事由是否真实充分，理由能否成立，有无打击报复等非法行 为，有无适用法律不当情事，等等，经审查，如一切合乎法律规定，即可批准辞退建议。如发现拟被辞退的公务员应受惩戒处分或应受刑事处罚的，应另案处理；如发现有打击报复等非法行为的，则应中止辞退程序，追究有关人员的责任；如发现法定事由不充分，适用法律不当的，则应将辞退建议退回原单位。 (三)任免机关批准辞退的，应以书面形式通知本人。任免机关经过审查，作出批准辞退建议的决定后，必须以书面形式通知公务员本人。这是因为，辞退公务员关系到公务员的身份保障，要让公务员获知自己被辞退的事实和理由，使他在必要时可以通过行使申诉权和控告权保护自己的合法权益。同时，公务员在接到辞退通知后，不再享有公务员的权利，也无需履行公务员的义务，其与国家行政机关的法律关系即告消灭，公务员的身份也不再保留。 需要指出的是，公务员辞职或被辞退，离职前必须办理公务交接手续，必要时必须接受财务审计。之所以这样规定，是因为，公务员辞职或被辞退后，其原任职位的工作将由其他公务员接替。为了保证机关的工作不受离职影响仍能照常进行，辞职者或被辞退者同接替其工作的公务员之间就有一个公务交接的问题，他需要交办自己主管或者经办的各项工作，交代各项工作完成的程度，移交自己保管或使用的各种文件资料和各种办公用具等。没有进行公务交接或公务交接尚未完成时，不得离职。这样就能保证公务的执行不固人员的去留而中断，并使接任者明了前任对有关业务执行的详细情况，以便尽快进行工作，同时还能起到对离职者前段工作进行监察的作用。对于辞职或被辞退者中主管或经管财物的公务 员，还要按规定进行财务审计，对其任职期间执行财务纪律的情况进行检查监督，以保证本单位财务开支的合法性和正确性。 第六节 公务员辞职辞退的法律后果 一、公务员辞职的法律后果 公务员辞职产生的法律后果主要有三个方面：职务关系的消失；辞职后的待遇；重新进入公务员系统的条件。 (一)职务关系的消失 公务员与行政机关的职务关系，是一种行政法律关系。辞职过程体现了公务员与行政机关法律关系中权利与义务的辩证关系。公务员有自愿要求辞职的权利，行政机关则有根据法律批准其辞职决定的义务；相对地，行政机关有依法作出准予或不准予辞职决定的权利，公务员对行政机关作出的不准辞职的决定有服从的义务。一旦公务员获准辞职，则原来的法律关系权利义务关系则发生相应的变化。辞职离开国家行政机关，则丧失公务员的身份，公务员与行政机关的职 务关系即告解除，法律关系即告消失，公务员不再享有公务员权利，也无需履行公务员义务。 (二)辞职后的待遇 公务员辞职后的待遇问题有关公务员的实际利益，必须予以重视。辞职因为是职务关系的消灭，所以辞职者不再享受公务员的任何待遇。但行政机关要负责给获准辞职者办理好各种有关身份、职务等级、工资待遇、工作年限等的证明及 递转手续，以作为辞职者重新就业时确定各种待遇的参考。 (三)辞职后，再次任职的限制 国家公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。之所以作出这样的规定，是因为，公务员在职期间由于其具体执行国家行政事务，因而总是掌握有一定的权力，对隶属的企事业单位具有一定的影响。 二、公务员辞退的法律后果 (一)职务关系的消灭 公务员在职期间执行国家公务，享有国家规定的公务员的一切权利，同时必须履行公务员的一切义务。公务员被辞退后，不再负有执行国家公务的责任，也不再享有公务员的各项权利，无需履行公务员的义务，其与国家行政机关的法律关系也就消灭了，退出了公务员系统，不再保留公务员身份。 (二)辞退后的待遇国家公务员暂行条例规定，被辞退的国家公务员，可以根据国家机关规定，享受待业保险，即被辞退的公务员在暂时丧失职业后等待再次就业期间可以从社会获得物质上的帮助，主要包括待业救济金、医疗补助费等。综观我国现行的企业辞退违纪职工、全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员的规定，对被辞退人员的待遇，有两种解决办法：一是未实行待业保险的部门或单位，对本单位的被辞退人员，一般是发给辞退费。二是实行了待业保险的部门和单位，被辞退人员享受待业保险待遇。 (三)重新进入公务员系统 公务员被辞退后，可从事新的职业，形成新的职务关系。如果他们想再回到公务员队伍；则必须根据国家公务员录用规定或调任规定，参加录用考试或履行调任程序，合格者才能进入。第十五章 退 休 第一节 建立国家公务员退休制度的意义 一、退休制度的基本涵义 国家公务员退休是指国家公务员达到一定年龄和工龄，或因丧失工作能力而根据国家规定办理手续，离开工作岗位，并领取一定数额的养老金。退休制度是指国家赭定并颁布实行的关于退休方式、退休条件、退休待遇、退休审批和退休安置管理等方面法律法规内容的总称。在理解退休制度这一概念时，我们应该注意把握它的完整性、法律性和执行效果三个方面。关于完整性，是指退休制度由有关退休的一系列规定所构成，是一个完整的法规体系。凡属单项规定，如对退休待遇方面作出某些规定，不能称之为退休制度，只能视为制度的一个组成部分。所谓法律性，是指所有规定均为国家制定，是国家法律的组成部分。关于执行效果，是指退休规定真正得到严格地执行，在国家人事管理中真正起到了应有的调节作用。虽有文字方面的规定，但并未在人事管理工作中起到应有的调节作用，或者文字性规定亦不完整，不能产生普遍的约束力时，不能认为在一个国家已经建立了退休制度，至少可以说没有建立起完善的退休制度。 离休实质上也是退休的一种特殊方式。这是我国的独创。所谓离休，是指建国以前参加革命工作的老干部，到达国家规定的年龄，或虽未到达规定年龄但因身体不能坚持正常工作，本人要求离休，经组织审查符合离休条件，确定离休后 的待遇，批准离职长期休养，并发给离休荣誉证，落实安置地点。离休制度是离休条件、离休待遇、安置、管理等方面规定的总称，属于退休制度的一种特殊内容，是一种特殊的退休制度。 由于可享受离休待遇的人仅限于建国前参加革命工作的老干部。因此从长远看，离休制度仍然是一项暂时性制度。 我国现行的还有一种退职制度。所谓退职，是指干部达到了退休年龄但未达到规定的退休工作年限，或者非因工丧失工作能力，而离开工作岗位，享受低于退休的待遇。 二、建立退休制度的意义 (一)建立公务员退休制度，是遵循人的生理发展规律，保持公务员队伍的生机和活力的重要措施。 (二)建立公务员退休制度既是对公务员实行老有所养权利的保障，又是对公务员履行退休义务的督促。 (三)建立公务员退休制度，是避免出现公务员领导职务终身制，实现新老交替正常化的重要措施。 (四)建立公务员退休制度，能更好地激发广大公务员的积极性，提高行政效率。 第二节 公务员退休的方式、条件及退休审批 一、退休方式 所谓退休方式，是指国家根据需要和公务员在退休方面的权利与义务关系面制定的约束力不同的享受养老待遇的规定。主要表现在确定退休条件时考虑本人意愿的多寡。退休方式一般包括自愿退休和强制退休两种。自愿退休，即具备法定的最低退休条件之后，可以自愿申请退休。确定这种退休方式，主要是充分考虑公务员的权利，充分尊重本人的意愿。强制退休，即达到法定的最高退休年龄之后，由任免机关命令其退休。确定这种退休方式偏重于考虑公务员必须履行义务的因素。 对退休方式的选择和确定，在不同的国度和不同的时期有所不同。目前建立了退休制度的资本主义国家的做法大致类似，前苏联东欧国家则又是一种类型。 资本主义国家，如英国规定，公务员服务年限符合法定条件，年满六十岁的可以退休；年满六十五岁的强迫退休；不满六十岁，工作无效能的，命令退休。这里的可以退休即自愿退休；强迫退休和命令退休，都是强制退休。美国文官退休法规定，除自愿退休、强制退休外，还有残疾退休和延迟退休。自愿退休的，可以在规定的几种退休年龄、工龄条件中，自愿选择一组，申请退休。强制性退休，指符合退休特殊条件规定的人虽，达到某一年龄、工龄后，必须退休。如消防人员、交通管理人员，工龄在二十年以上并达到一定年龄的都必须退休。 前苏联东欧国家大多把退休当作公民的一项权利，不太强调其义务性。因此，他们在有关法律条文中一般规定工作人员达到退休年龄时“可以”退休，而不是“必须”退休。但是，从他们的劳动法中关于终止劳动关系、废除劳动合同、辞退职 工的规定来看，又带有强制退休的因素。前苏联规定，职工到达退休年龄时，由工会及时办理退休手续。有的国家规定，符合法定退休年龄、工龄条件的都可以退休，如果本人申请继续工作，上级机关不同意时，即由该机关命令其退休。有的国家规定，少数领导干部到达退休年龄后是否留用，由组织部门安排，个人无权决定。这些情况说明，前苏联、东欧国家事实上也采用了自愿退休和强制退休两种方式。国家公务员制度根据退休的权利和义务关系将退休分为“应当退休”和“可以提前退休”两种情况，前者实际上就是强制性退休。后者实际上就是自愿性退休。只有自愿退休而没有强制退休，实践证明退休规范难以推行；只有强制退休而没有自愿退休，则退休的权利与义务的关系未能充分体现。二、退休条件 所谓退休条件，是指公务员获得享受退休待遇的权利应该达到的基本要求，主要包括年龄和工作年限(工龄)两个方面。其它条件如身体异常，劳动环境恶劣、工作岗位特殊等，可以通过降低最高退休年龄的方式使之提前获得享受退休待遇的权利。关于公务员(公职人员)退休年龄的确定，世界各国一般有两种做法。一种是确定退休的最高年龄，即强制退休的年龄；一种是允许申请退休的年龄，即自愿退休年龄。 我国公务员制度规定公务员应当退休的条件有两种：一是年龄条件，即男年满60周岁，女年满55周岁；二是身体条件，即丧失工作能力的。凡是符合这两种条件之一的公务员，都必须退休，并享受规定的退休待遇。 我国公务员制度对公务员自愿退休的条件规定为：(一)男年满五十五周岁、女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；(二)工作年限满三十年的，本人提出要求，经任免机关批准，可以退休。这项规定明确，具备了上述条件就已经获得了享受退休待遇的权利，是否立即行使这一权利，则充分尊重本人的意愿。同时，尊重本人的意愿并不等于放任自流，还必须与任免机关的批准紧密结合起来。也就是说，达到上述条件后是否提出退休，完全取决于自己的意愿；是否能够实现退休，还需要有组织决定的因素。 三、退休审批 退休审批是指任免机关按照国家规定核准干部退休、推迟退休或暂缓退休的程序。按照我国的现行规定，干部退休、推迟退休或暂缓退休，由本人填表，单位审核，上报任免机关批准。其中杰出高级专家暂缓退休，由中央国家机关各部委，各省、市、自治区人民政府审定后，报人事部汇总，上报国务院批准后，由人事都通知执行。任免机关在批准时要审查退休条件或推迟、暂缓退休的理由，对批准退休者要确定其待遇，颁发退休证书和落实安置地点。 第三节 退休公务员的待遇、安置和管理 一、退休公务员的待遇 (一)政治待遇 政治待遇是指退休者的社会地位、政治地位和应该享有的各种政治权利。 在资本主义国家的退休法规中，没有政治待遇方面的规定。 在前苏联东欧国家1989年以前的一些退休法规中，曾规定退休干部的待遇包括政治待遇和物质生活待遇两个方面。 (二)养老保险金待遇 养老保险金亦称退休费，退休金等，是国家规定发给退休人员的生活经费，也是退休人员享受物质待遇的基本部分，它对保障退休人员的晚年生活起主要作用。 养老保险金的发放不属于按劳分配的范畴，因为它不是以劳动方式而获取报酬。但是它与按劳分配又有着内在的联系，因为它是在职时劳动价值中的一部分。由于它具有这种性质，所以尽管各国确定的计发标准不尽一致，然而基本依据 是从事实际工作(劳动)的年限(工龄)。工龄长的，所得退休金标准就高；工龄短的，所得退休金标准则低。 关于退休金具体标准的确定和退休者实得退休金数额多寡，这与各国的经济发展、财力状况有密切的关系。总的讲，退休金要低于在职时的工资收入，退休金的计发标准(比例)确定后，一般以在职时的工资基础(有的以最后一年的月平均 工资；有的以最后三年的平均工资，做法不一)为计算基数。在一个国家的同一时期内，退休金比例高低与个人实得退休金数额多少成正比例。 (三)其它待遇 国家公务虽退休后，除了按规定享受政治待遇和养老保险金待遇外，还可以享受为保障晚年生活所必须的其他物质待遇。其中一部分是在职时所享受的，退休后继续予以保留；一部分是国家为退休人员专门设置的。按照我国现行规定， 其内容包括两个部分。一部分是在职时所享受，退休后可继续保留的，如公费医疗，住房标准和房租、取暖、物价补贴等；另一部分是为退休人员增设的，如特殊贡献补助费，易地安家补助费、护理费、车旅费等。还有如丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费等，均与在职干部一样对待。 特殊贡献补助费不是每个退休人员都可以享受。它是国家对获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时仍然保持其荣誉的干部；省、自治区、直辖市人民政府认为在新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建设的各条战线上有特殊贡献的干部；部队军以上单位授于战斗英雄称号和认为对作战、军队建设有特殊贡献的转业、复员军人，在退休时仍然保持其荣誉的一种鼓励。上述人员在退休时其退休费标准可以在一般标准的基础上再提高5至15。同时，国家为鼓励工作人员在艰苦地区从事革命和建设，对长期在艰苦地区工作的人员，退休时可根据工龄长短分别提高5至10的退休费计发标准。 二、退休公务员的安置退休公务员的安置，是指对退休公务员生活、休息地点的安排。我国公务员退休后，一般应当在原任职机关所在地安置。但有以下特殊情况的，可以按规定易地安置：（1）只身一人在一地的，可以到配偶所在地。（2）工作地没有子女照顾的；可以到子女所在地。（3）由内地到边远、艰苦地区工作，身体确实不能适应继续在当地生活的可以到本人退休时所在省、自治区辖区内条件较好的中小城镇，或到本人原调出单位所在地，或到本人、配偶原籍的中小城镇。 按以上情况作易地安置时，对到北京、天津、上海安置的，按国家规定的从严掌握精神执行。 公务员退休后易地安置的，其原在一地共同生活的配偶及未成年子女可以随迁；由原工作机关按规定发给安家补助费或建房补助费(到农村安置的)；其本人及随迁家属前往居住地的车船费、住宿费及行李托运费等由原工作机关按规定 报销；易地安置后，由接收地区有关机构按规定给付各项退休待遇。 三、退休公务员的管理 退休公务员的管理，广义地讲是指包括退休审批这个环节在内的，为使退休公务员安度晚年并发挥余热而进行的全部工作。狭义地讲，一般不包括退休审批这个环节在内，仅指为使经批准退休以后的公务员安度晚年而进行的工作。无论 从广义或狭义理解，退休公务员的管理都应该包括管理内容、管理方式、管理机构等基本方面。 (一)管理内容 参照我国现行干部退休的规定，管理内容一方面是调查研究，制定退休公务员有关政治、生活待遇的政策规定，即立法；另一方面是办理退休手续、发放养老保险金、联系落实安置地点、生病就医、组织文化娱乐活动、帮助解决生活困难、抚恤善后等具体工作。 (二)管理方式 所谓管理方式，是指为落实国家规定的管理内容，保障退休人员的晚年生活而采取的一定形式。如建立规章制度；做到有章可循；建立管理机构，实现组织落实；筹措一定经费，使之有物质保障。也可以从管理内容的落实方面加以解释，比如退休手续如何办理，退休金怎样发放，生病就医如何保障，继续发挥作用怎样组织，政治待遇如何落实。我国目前退休干部管理，基本是由政府和退休干部所在单位负责的方式。办理退休手续，按干部管理权限进行。退休金由政府拨款，干部所在单位代发。落实安置地点，政治生活待遇，都由干部所在单位负责。按照我国养老保险制度改革的思路，对退休公务员的管理方式将实行属地化，社会化的管理，有关退休公务员管理的内容，有的由政府和政府人事部门行使，其他大量的事务性内容，将由有关的社会事业性机构负责。第十六章 申诉控告 第一节 申诉控告的涵义 一、一般申诉的涵义及分类 (一)一般申诉的涵义 申诉是指当公民或其他组织成员依据宪法、法律或组织章程应当享有的权利受到侵害时，按照一定程序，向有关机关或组织说明和诉说，要求给予解决的活动。 从上述申诉的涵义可以看出，申诉具有以下几个特征：1 申诉权的人才能提起申诉。申诉权是由宪法、法律或组织章程明文规定的。例如，宪法第四十一条规定：中华人民共和闰公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。党章第四条明文规定：党员有权“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”、申诉权具有权利的一般特征，它是由国家或政党社团用宪法、法律或组织章程加以确认的公民或组织成员实现某种行为的可能性。至于公民或者组织成员是否利用这种权利实现某种行为，完全由自己决定，别人无权干涉。因此，有申诉权的人是否提起申诉完全由自己决定。 2申诉人认为自己的合法权利受到损害时就可以提起申诉或委托他人代为申诉，至于事实上其权利是否受到损害，需要由受理机关进行审理才能确定。如经过受理机关审理，其权利并未受到损害，申诉人不承担任何责任。申诉的这一特征与控告划清了界限。如果控告人以保障自己的权利为名诬告他人，将承担责任。 3申诉人申诉的目的是使自己因受到违法或不当侵害而受到的损失得到补偿。申诉的这一特征与控告和检举划清了界限。控告人控告的目的不仅是使自己得到补偿，还要追究侵权人的责任。检举人检举的目的则主要不是使自己得到 某种补偿，而是使公众或他人的利益不受损害。 4申诉必须按照一定的程序进行。申诉程序都在国家法律、法规或其他规范性文件中规定，具有约束力。申诉的这一特征可以与一般的要求、意见、希望、反映等相区别。一般的要求、意见、希望、反映等没有严格的程序规定。 5受理申诉的机关由法律、法规或其他规范性文件确定。根据申诉种类的不同，受理申诉的机关可以分为司法机关、行政机关、政党社团组织机关及企事业单位。 (二)一般申诉的分类 按照申诉人的不同可以将申诉分为五类： 1公民和法人的申诉。凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。凡具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织都是法人。 公民和法人的申诉一般是指诉讼上的申诉，即诉讼当事人(自然人或法人)或其他有关公民对已发生法律效力的判决或裁定不服，依法向审判机关、检察机关提出重新处理的要求。 这类申诉的特点是：(1)申诉人是公民，法人或其他组织；(2)受理机关是国家审判机关和检察机关；(3)申诉的原因，是申诉人对已发生法律效力的判决、裁决不服。按照法律依据的不同，这类申诉还可以分为三种：一是刑事诉讼上的申诉；二是民事诉讼上的申诉；三是行政诉讼上的申诉。2政党和社团组织成员的申诉。这类申诉的特点是：“(1)申诉人是政党或社团组织的成员；(2)受理机关是政党或社团组织的领导机关或工作部门；(3)申诉的原因是政党或社团组织的成员对其组织作出的已发生约束力的决定不服。政 党和社团组织成员的申诉一般在组织章程中规定。一般性群众团体和学术组织的章程中不规定组织成员的申诉权。 3国家机关工作人员的申诉。这类申诉是指国家机关工作人员对涉及个人的处理决定不服时，向原处理机关及其上级机关或专门机关提出重新处理要求的行为。其特点是：(1)申诉人是国家机关工作人员；(2)受理机关是原处理机关及其上级机关或监察机关；(3)申诉的原因是申诉人对涉及个人的处理决定不服。 4企业职工的申诉。这类申诉是指企业职工对企业给予自已的处分决定不服时，向企业的上级机关或劳动仲裁机构提出重新处理要求的行为。 5选民的申诉。这类申诉是指，选民对于公布的选民名单有不同意见时，可以向选举委员会提出申诉。 二、公务员申诉的涵义 (一)公务员申诉，是指公务员对涉及本人的人事处理决定不服时，向原处理机关、同级人民政府人事部门以及监察机关提出重新处理要求的行为。因为公务员是国家机关工作人员的一部分，所以公务员申诉也属于国家机关工作人员申诉 的一种。 (二)公务员申诉的特点 公务员申诉与其他人员的申诉相比，具有以下几个特点： 1申诉人是国家公务员暂行条例规定的国家公务员。 2申诉的原因，是公务员对涉及本人的人事处理决定不服。这类处理决定是由公务员管理机关或监察机关作出的。处理决定涉及公务员的个人利益，其内容主要包括行政处分、工资福利、考核评定、辞退、降职以及退休待遇等事项。 3受理公务员申诉的机关，按照申诉内容和本人意愿的不同可分别是原处理机关、同级人民政府人事部门和监察机关。 三、控告的涵义及分类 (一)一般控告的涵义 从一般意义上说，控告是指公民或其他组织成员以口头或书面形式向司法机关或者法定的其他机关揭发违法违纪者及其违法违纪事实，并要求依法惩处的行为。 (二)控告与申诉和检举的异同 申诉权、控告权、检举权都是公民或组织成员的基本权利，三者的相同之处主要有：第一，申诉权、控告权、检举权都由宪法、基本法律或组织章程规定，地位较低的法规文件中不能规定这类内容。如特殊情况下需要规定的，应由相应的权力机关授权。第二，享有这些权利的人是否行使这些权利，完全由自己决定。因为作为一种权利，它只是说明，国家或组织允许公民或组织成员作某种行为或不作某种行为，并给其提供实现某些要求的可能条件，而公民或组织成员是否把这种可能变为现实，则完全由自己决定。 控告与申诉的区别有：第一，目的不同。申诉的目的是使处理机关改变或撤销对自己的处理决定，以便恢复自己的合法权益，并使已经受到的损失得到补偿。控告的目的则不仅仅是使自己的合法权益得到恢复和壮偿，而且还要求有关机 关对实施不法侵害的机关或人员承担法律责任。第二，原因不同。引起申诉的原因，是公民或其他组织成员对已发生效力的处理决定不服，要求重新审查处理。引起控告的原因，是公民或其组织成员的合法权益受到不法侵害，要求对责任人 进行惩处。 控告与检举的区别：第一，权利主体不同。控告的权利主体是直接受违法违纪行为侵害的人或其法定代理人；检举的权利主体一般与事件无直接牵连。第二，行为目的不同。控告是为保护自身的权益而要求依法处理；检举一般是出于义 愤或为了维护公益而提出关于处理违法违纪人员的要求。 (三)控告的分类 按照控告人的不同可以将控告分为三类： 1公民的控告。中华人民共和国宪法规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出控告的权利，有关国家机关必须查清事实，负责处理。 2政党和其他社会组织成员的控告。例如，中国共产党章程规定：党员享有向党负责检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部的权利。 3国家公务员的控告(国家公务员暂行条例规定：公务员对任何国家行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，有权向其上级行政机关或者监察机关提出控告。 第二节 申诉控告的性质和意义 一、公务员申诉、控告的性质 (一)权利保障性 公务员的申诉控告权对公务员的其他各项权利的实现起着保障作用。在实际生活中，错误处理公务员的现象，以及虽未违反规定，但处理不当，畸轻畸重的现象经常发生。有了申诉控告制度之后，公务员对涉及自己的处理决定不服时可以上诉，对侵犯自己权益的行为可以控告，公务员对因错误处理给自己造成的损失还可以要求补偿，很显然，这些都体现了申诉控告制度的权利保障性。 (二)事后监督性 申诉控告制度具有使公务员管理机关及其工作人员的人事行政行为发生后，能够受到监督的性质。从人事管理法制建设的角度看，申诉控告制度是人事行政监督制度不可缺少的重要内容。监督，包括事前监督、事中监督和事后监督。事 前监督是指在实施某一具体行政行为之前，对其实施方案、计划的监督，以防止违法或不当行为出现。事中监督是指在实施某一具体行政行为过程中，对其执行情况进行监督，以便及时纠正违法或不当行为。事后监督是指某一具体行政行为发生后，对其进行的监督。事后监督又可分为两种。一种是主动监督，是指行政行为发生后，监督机关或人员主动进行的监督。另一种是被动监督，是指行政行为发生后，该行为所指向的相对人或其他知情人提出申诉控告或检举后进行的监督。(三)主观断定性 公务员只要主观断定自己的合法权益受到了侵害，就可以按规定程序向有关机关提起申诉和控告。至于客观上，公务员的权益是否真正受到了侵害，必须经过审理才能确定。正因为申诉控告具有这种性质，所以公务员条例规定：复核申 诉期间，不停止对公务员处理决定的执行。 (四)程序性 公务员的申诉控告及对申诉控告的审理必须严格按照法定程序进行。法定程序是使申诉控告案件得以客观、公正审理的重要保证。公务员申诉控告的规定，实质是程序规定。 因为申诉控告规定的适用，涉及各种有关公务员管理的法规， 这些法规才是判断公务员的权益是否受到损害的标准和依据，因此这些法规是申诉控告规定的实体法，申诉控告的规定是程序法。 二、公务员申诉、控告的意义 (一)公务员申诉控告的直接意义在于，当公务员的合法权益遭到侵害后，能够依法要求纠正并得到补偿。所以申诉控告制度是实现公务员权利的重要保障。 (二)申诉控告制度对于调动公务员的积极性具有重要作用。公务员工作积极性的发挥对于提高行政效率，促进国家各项事业的发展有着至关重要的作用。 (三)申诉控告制度有利于及时发现和惩处公务员管理中有违法乱纪行为的人员，及时纠正公务员管理工作中的错误。 (四)申诉控告制度对其他公务员制度的实行起着重要的保障和监督作用。 第三节 申诉控告制度的主要内容 一、公务员申诉、控告权的确认、 (一)公务员的申诉、控告权，由国家公务员总法规予以确认。国家公务员条例规定，公务员享有依法提出申诉和控告的权利。此外，我国行政监察方面的法规和一些有关国家公务员管理的单项法规也对公务员的申诉控告权作了规定。这 些规定构成了我国公务员申诉控告制度的法规体系。 (二)公务员申诉控告权的权利主体，是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员的申诉、控告权一般应由本人直接行使。在特殊情况下也可委托他人代为行使。 公务员被行政机关辞退或开除后，虽然已不再保留公务员身份，但如对辞退或开除决定不服时，仍可享有公务员的申诉控告权，向有关机关提出申诉和控告。 (三)公务员的申诉控告权可具体划分为：要求受理，要求变更或撤销原处理决定，要求赔偿损失或挽回影响及要求惩处责任人的权利。 要求受理的权利，是指公务员对涉及本人的人事处理决定不服时，有权要求原处理机关、同级政府人事部门或监察机关受理。这些机关相应地负有受理公务员申诉的义务。公务员对于行政机关及其工作人员侵犯其权利的行为，有权向上级行政机关或者监察机关提出控告，上级行政机关和监察机关负有接受公务员控告的义务，不得以任何借口刁难或拒绝。 要求变更或撤销原处理决定的权利，是指公务员对行政机关作出的关于自己的处理决定不服时，如果认为处理决定同事实有出入或结论有错误时，有权要求改变原处理决定；如果认为处理决定所依据的事实根本不存在，或有重大错误，有权要求撤销原处理决定。受理机关负有在调查、审理的基础上，作出维持、变更或撤销原处理决定的义务。 要求赔偿损失或挽回影响的权利，是指当公务员因受到行政机关的错误处理而造成经济损失时，有权要求处理机关在经济上赔偿损失；造成名誉损害时，有权要求处理机关采取一定形式，在一定范围内恢复名誉、消除影响、赔礼道歉。原处理机关应按有关规定赔偿损失或恢复名誉、消除影响、赔礼道歉。 要求惩处责任人的权利，是指当公务员认为自己之所以受到错误处理是因为某个或某些具体工作人员的违法失职行为所致时，有权要求受理机关对责任人员给予惩处。在受理机关经过调查确认控告人理由正当时，则受理机关不仅负有直接决定或要求原处理机关决定变更或撤销原处理决定，责成原处理机关赔偿损失的义务，而且负有直接惩处或建议有关机关惩处责任人的义务。 二、公务员申诉、控告的条件 提起申诉、控告的条件，是指具备哪些条件时，公务员才能提起申诉、控告。 (一)提起申诉的条件 1须有涉及公务员个人的已经生效的处理决定。处理决定是由公务员管理机关或监察部门以书面形式作出的，决定的内容一般涉及对公务员的惩戒、免职、辞退，以及工资福利、退休待遇等问题。处理决定必须已经生效，如果正在研究 之中，尚未正式决定，则说明对公务员权益侵害的事实尚未发生，这