房地产税的改革：路径与制度设计——以重庆、上海房地产税改革试点方案为例.doc

房地产税的改革：路径与制度设计以重庆、上海房地产税改革试点方案为例 V01.28 No.4总28卷第4期 兰州商学院学报ofJournal Lanzhou Commercial2012年8月College Aug.,2012房地产税的改革:路径与制度设计?以重庆、上海房地产税改革试点方案为例+丽2刘 升1,郭1.广东海洋大学经济管理学院,广东湛江524088;2.四川省人民检察院反贪局,四川成都610017摘要:税收法定主义原则以及现行法律的约束,限定房地产税改革必须走重新立法的路径。应通过借鉴重庆市和上海市的房地产税改革试点方案的经验,同时顺应时代和社会环境的要求,结合具体的现实国情,对税种模式、征税范围与纳税人、计税依据与税率、税收减免与用途等房地产税的具体制度进行理性设计。关键词:房地产税;功能;路径;制度设计中图分类号:F812.42 文献标识码:A文章编号:1004-5465201204.102?05The Reform of theReal Estate andTax:PathSystem Designthe of inreform real estatetax?B础from pilota柳啦and SlmfllaiLIULi2Shen91,GUOofEconomics andOcean1.School524088;Management ,Guangdong University,ZhanjiangProcuratorate of Sichuan2.Anti ?Corruption Bureau,PeopleS 610017,ChinaProvince,Chengduof the reformthe real estate tax is restrictedthe oftaxa?Abstract :Thepathpilot concerningbyprincipletion and the mustcurrent to ofthe reformcon-laws,itlegality legislativego path.The experience pilotinthe real estate taxand must be learned.At the same trend ofcerningChongqing Shanghai time,thethe times and social environment must be need withconsidered.We combine the situationin ourspecificrealestate tax canbe constructed in the of the items ofcountry.Thesystemaspectstaxation、levyingand base and tax of taxand and uses .rate、deductionstaxpayer 、taxScopeexemptionsestatewords :realKey tax;path;systemdesign对于房地产税改革的路径,有的学者认为需要一、问题的提出进行重新立法,如耶鲁大学管理学院金融经济学教房地产税作为对住宅征税的税种,主要是因应授陈志武在房产税推出后第一时间就质疑其“合法近年来经过多次宏观调控我国房价仍居高不下的性”。他表示,对于多数人而言,房产是最重要的财严峻形势。随着重庆市和上海市颁布房地产税改产,年年收税的事应该是件非常严肃的事,必须通革试点方案,全面改革房地产税,建构较为完善的房地产税法律体系日渐紧迫。 过正式立法和听证程序,而不是由行政部门单方面.收稿日期:2012?03一01作者简介:刘升1977一 ,男,山东曹县人,经济法学硕士,讲师,研究 向:房地产税法;郭丽1977一 ,女,四川隆昌人,经济法学硕士,助理检察员,研究 向:开j 事诉讼法。- ?102?- ?刘 升,郭 丽房地产税的改革:路径与制度设计?以重庆、上海房地产税改革试点方案为例决定。?上海财经大学公共经济管理学院教授胡怡除了个人拥有的非营业性的房产,包括存量和增量住房。但是,目前的重庆和上海的房地产税的改革建指出,1986年公布的中华人民共和国房产税暂试点方案一方面扩大了征税范围;另一方面实际上行条例征收对象是房产,针对的是房屋被出租时是由行政机关进行立法,而国家的税收立法集中于所产生的收益部分;而时下热议的“房产税”其实行政机关也就是政府手中,具有极大的危害性,政并不在现有的财税体系中存在,在征收目的上有点府此举的目的就是规避立法机关的监督。类似于“投资惩罚税”,与国外的物业税也不太相所以,就立法权来说,重庆和上海的房地产税同。心。有的学者则认为可以通过修改目前的房产税改革试点方案不符合税收法定主义原则的要求,特暂行条例达到目的。如,刘俊认为,房产税是经全别是将来如果把房产和地产作为征税的统一对象,国人大授权、国务院制定行政法规依法设立的一个对所有权人征收房地产税,那么实质上就是一个新税种,它不存在新设立的问题,也不需要再重新授的税种,而不管此时的房地产税具体的名称是什权。31么,都不是1986年房产税暂行条例中规定的房本文认为路径的选择应当遵守税收法治的规产税,因此需要新的立法予以规定。毕竟现代国家则,而无论是从税收法定主义原则的要求,还是从普遍采用宪政与法治的治理模式,财税民主化与法现行立法法和税收征管法等法律的要求来治化是其中的一项重要内容。1看,重新立法是唯一的路径,应在借鉴试点方案的有鉴于此,无论是否开征、何时开征以及如何基础上,统一房产税和城镇土地使用税,保留土地开征房地产税,这一立法权应当由全国人民代表大出让金,对房地产税的具体制度重新进行设计。会行使。二、房地产税改革路径的选择:重二 立法法与改革路径新立法首先,立法法第2条“法律、行政法规、地方一 税收法定主义原则与改革路径性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,所谓税收法定主义原则,又称为税收法律主义适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制原则或税收法定性原则,是指由立法者决定全部税定、修改和废止,依照本法的有关规定执行”,明确收问题的税法基本原则,即如果没有相应法律作前规定,任何法律、法规、规章等的制订、修改和废止提,国家则不能征税,公民也没有纳税的义务。必须按照立法法来进行。立法法第4条“立这一原则包括三方面内容:一是征税要素法法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出定。国家准备开征的任何税种,都必须由法律对其发,维护社会主义法制的统一和尊严”,明确要求任各部分内容专门进行立法确定才能实施,而且对任何形式的立法必须按照法定的权限和程序,不能超何税种的征税要素的变动都必须按相关法律的规出自己的权限范围。定进行;- 是征税要素确定。法律对于征税的各个其次,立法法第8条规定,“下列事项只能要素不仅应当作出专门的规定,同时这种规定还应制定法律:? 八 基本经济制度以及财政、税收、当尽量明确,避免模糊性;三是征税程序保障。对海关、金融和外贸的基本制度?”从这一条可以各个税种征收的法定程序的规定要明确,而且必须看出,国务院制订的行政法规无权对税收的征收作依据税收实体和程序法来行使自己的职权。出规定。虽然立法法第9条规定:“本法第八条因此,国家设立税种必须通过立法机关进行立规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及法,把关于该税种的相关问题用法律的形式固定下其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据来,然后政府才能依照法律的规定进行征收。41房实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但地产税作为我国的具体税种之一,它的改革是大趋是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制势。房地产税的改革是我国整个税制税种改革的人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除一部分,但必须建立在税收法治的前提下。因为这外。”但这一规定并不是国务院出台房地产税的法直接决定了房地产税的合法性,而房地产税的合法律依据。因为,一是全国人大及其常委会并未作出性直接关系到房地产税的效力问题。1986年房开征或者扩征房产税的决定,二是国务院也未取得产税暂行条例中的房产税的征税范围,明确排 明确的授权。旧1?103?2012年第4期兰州商学院学报综上,1986年房产税暂行条例的征税范围最后,1984年第6届全国人民代表大会常务不能根据所谓的立法精神进行解释,要扩张条例的委员会第7次会议根据国务院的建议,决定授权国征税范围,就必须按照税收征管法的要求,由全务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过国人民代表大会和常务委员会行使国家立法权,制程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再定新的房产税法。根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议02009年之前国务院颁布的税收三、房地产税的制度改革设计法律法规基本都是依据这一规定,之后国务院不再一 税种模式的改革设计被授权可随意修改税收新规,且这些税种被国务1.统一房产税和城镇土地使用税。重庆市和院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通上海市房地产税改革试点方案在设制房地产税的知进行了限制,而和房地产税收直接有关的包括税种内容时,都没有涵盖城镇土地使用税。笔者认土地使用税、土地增值税和城乡维护建设税,并没为,这样立法有其历史背景,但是房地产税是一种有房产税。财产税,本质上是国家凭借政治权力,按法律规定由此,立法法要求房地产税的改革路径显的标准,对房地产的拥有者设置的一种法律义务,然只能选择进行重新立法。主要的征收范围是土地和土地上的定着物。对此三 税收征管法四与改革路径很多的学者也都认为应该合并这两个税种。原因首先,税收征管法第2条“凡依法由税务机在于,城镇土地使用税的政策目标与房产税基本相关征收的各种税收的征收管理,均适用本法”,明确同,也是调节国内企业和个人的财产收入,以及适规定了该法的适用范围,规定了所有征税机关的征当调节城镇土地级差收人。但现行税率偏低,起不税必须按照税收征管法进行,这里包括征税范到预定的政策效果。只要新型房地产税的征收方围、征税权力和征税程序等。房地产税作为整个税式设计合理,完全可以包容和替代城镇土地使用税收体系的一个组成部分,征收这一税种自然必须按的政策效果。_8o因此,房地产税应该成为未来的统照税收征管法的规则行事。一税种名称。同时城镇土地使用税之外的对于土其次,税收征管法第3条规定:“税收的开地的征税应该予以保留,例如,耕地占用税、土地增征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规值税、契税、城市维护建设税等,因为这些税种不是定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定针对房地产的,有其存在的目的。的行政法规的规定执行。”这与中华人民共和国2.房地产税和土地出让金并存。当前学术界立法法第8条“对非国有财产的征收只能制定法和实务界对于改革房地产税基本上取得了共识,分律”的规定是相吻合的。L7o随着国务院在2009年之歧主要在于改革的内容,特别是房地产税是否应涵后被终止制订、修改和废止税收法律法规的授权,盖土地出让金。有学者认为,当一些城市尤其是大关于税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税城市的城市化进入末期,土地出让金增量出现枯竭等各种事项以及这些事项的任何内容,都必须由法的时候,房产税代替土地出让金的时候就到了。一。律规制。笔者以为,首先,土地出让金是土地所有者出让土最后,笔者认为,在此之前根据当时的授权形地使用权的交易价款,属于土地地租的范畴,和作成的一批征税税种及其税收征收的基本法律法规, 为法律义务的房地产税性质上不一样。其次,征收已经成为我国现行的税收法律法规体系的核心内 房地产税是根据收益原则,政府提供社会公共物容与原则,对此,我们既不能理解成为已经形成的 品、公共服务,房地产的所有者有义务纳税;而土地税收法律制度也随着授权的废止而废止,这样会导 出让金则是根据市场经济原则建立的有偿使用国有土地的市场化土地使用制度,目的是使土地内在致我国现行的许多税收法律制度不复存在;但是,我们也不能扩张已有的征税税种及其税收征收的 的经济权利得以实现,二者目的不同。现在在国有土地上形成的房地产,土地和房子就是一个统一基本法律法规的内容,尤其是已经成法的税收法律体,叫不动产,房地产税是针对这样一个可以带来法规的征税范围,如果行政机关任意解释和扩大征实际效用的统一体持有人享受的独立物质利益加税范围,实际上就是由行政机关行使应该由立法机以调节的一个制度。因此,开征房地产税不会也不关行使的权力,这样做会带来严重的后果。一104一刘 升,郭 丽房地产税的改革:路径与制度设计?以重庆、上海房地产税改革试点方案为例年人,可以有其法定监护人代为缴纳;应税房地产应该取消土地出让金。二 征税范围和纳税人的改革设计 产权共有的,共有人应主动约定纳税人,未约定的,由税务机关指定纳税人。1.征税范围。重庆市和上海市房地产税改革三 计税依据和税率的改革设计试点方案的征税范围涵盖了地域范围和对象范围。1.计税依据。我国现行的保有环节的房地产在描述对象范围时,这两个城市均采取了具体列举税主要包括房产税1986年房产税暂行条例和的方式,对于地域范围,重庆市进行了具体列举,上2011年房地产税改革试点方案规定 以及城镇土海市则直接涵盖全上海市行政区域。笔者以为,未地使用税。其中,1986年房产税暂行条例规定来的房地产税的征税地域范围应该直接明确规定的房产税是按照历史成本余值或者出租的租金作为:国有土地上的所有房地产,并且要在地域范围为计税依据,2011年的房地产税改革试点方案是里直接排除集体所有土地上的房地产。原因在于,以市场交易价格作为计税依据,很显然这两种设计我国农村人口占我国总人口很大的比例,他们的生本质上都是按照房产原值征税,既不能真实反映房存和发展关乎国家的稳定和长治久安。农民占有产作为一种重要的财产的价值,也不能通过税收来的土地属于集体所有,这个土地可以分成两大类:实现调控房地产的增值收益;而现行的城镇土地使耕地和非耕地。非耕地中又可以分成:宅基地、集用税是以实际占用的土地的面积作为计税依据,根体企业占用地等。耕地不能随便转让,即使是农民本无法反应土地的级差地租收益和时间价值,更无把自己的承包经营权入股也不行,否则时问一长会法调节土地的闲置和投机。因此,为了真实地反映导致大量的失地农民无法生存。从理论上看,宅基房地产的市场价值,公平税收负担,体现“量能负地、集体企业占用地等非耕地好像可以随便转让,担”的原则,并使税收与经济发展和价格水平同步但我们仔细分析后就发现,这些土地转让后农民还增长,房产税应将原来按账面原值计税、从租计税是继续要拥有宅基地,还是要继续运营集体企业,而且在实际的操作上,国家通过征用的方式尚且不 办法,一律改为按市场评估值为计税依据。副同时,现行的房产税和城镇土地使用税合并征收,一能保证耕地的最低需要,更何况是允许土地的个人同评估。使用者自由转让。因此,最好避免使用1986年房2.征税税率。1986年房产税暂行条例和上产税暂行条例中的表述方法。未来的房地产税的海市的试点方案规定税率是固定比例税率,重庆市征税对象范围要涵盖存量和增量房地产,毕竟在财的试点方案规定的是累进税率。固定比例税率虽产税视角下,存量房产是房产税的基本征税对然比